Фінансове право України - Воронова Л.К. - 8.1. Бюджет, його доходи і видатки. Бюджетна класифікація

(лекції- 2 години, практичні заняття - З години, самостійна робота — 3 години)

План

1. Бюджет, його доходи і видатки. Бюджетна класифікація.

2. Складові бюджету. Співвідношення загального і спеціального фондів бюджету. Дефіцит і профіцит бюджету.

3. Бюджетна система України.

4. Державний бюджет України.

5. Місцеві бюджети.

Основні категорії: бюджетна система України; державний бюджет України; місцеві бюджети; бюджети місцевого самоврядування; зведений бюджет; бюджетний період; принципи бюджетної системи України; бюджетна класифікація; доходи бюджету; видатки бюджету; фінансування бюджету; борг; граничний обсяг боргу; загальний фонд бюджету; спеціальний фонд бюджету; дефіцит і профіцит бюджету; запозичення; гарантії щодо виконання боргових зобов’язань.

8.1. Бюджет, його доходи і видатки. Бюджетна класифікація

Центральною ланкою фінансової системи держави виступає бюджетна система, що складається із державного та місцевих бюджетів. Роль бюджетів у забезпеченні функціонування держави й територіальних громад важко переоцінити. Саме коштом бюджетних надходжень формуються відповідні грошові фонди, за рахунок яких фінансово забезпечується виконання державних завдань і функцій, функціонування органів державної влади.

Аналіз бюджетних відносин здійснюється за двома аспектами - економічним і правовим. Як економічна категорія бюджет є централізованим грошовим фондом, що акумулюється на рівні певного утворення (держави або територіальної громади) та яким розпоряджається відповідний орган державної влади. Визначення бюджету як сукупності економічних відносин зовсім не означає його сталості. Певні коригування є обов’язковими в бюджетних відносинах як на стадії розроблення проекту бюджету (річні зміни дохідної або видаткової частин бюджету), так і на стадії виконання (наприклад, під час секвестрації - пропорційного скорочення видатків у процесі виконання бюджету). Отже, як економічна категорія бюджет охоплює сукупність економічних відносин, що пов’язані з формуванням, розподілом та використанням певних централізованих грошових фондів для фінансування завдань державних та адміністративно-територіальних утворень і виконання функцій відповідних органів влади1.

Як правова категорія бюджет є правовим актом, основним фінансовим планом утворення, розподілу та використання централізованого грошового фонду держави або територіальної громади. При цьому обов’язково потрібно розрізняти поняття бюджету (мається на увазі переважно економічна сторона цієї категорії) та закону (або акта) про бюджет (правова сторона бюджету). Як правова категорія бюджет має такі особливості:

а) затверджується відповідним представницьким органом державної влади2;

б) строк дії акта, що затверджує відповідний бюджет, дорівнює бюджетному періоду;

в) як фінансовий план закріплює юридичні права та обов’язки учасників бюджетних відносин.

Прикметно, що в XIX ст. видатний учений В. О. Лебедєв визначав бюджет як розпис державних доходів і видатків на певний період, розглянутий законодавчими установами та затверджений вищою владою. Бюджет (на відміну від кошторису) має бути відображенням усього руху фінансового управління держави, тобто в ньому в чіткій системі мають бути зазначені всі потреби і всі кошти на їх покриття, чого до

2 Виключне право затвердження Державного бюджету с повноваженням Верховної Ради і закріплене в Конституції України. Навіть тоді, коли функції законотворчості були передані Кабінету Міністрів (] 992 -1993 р.) і Декрети Кабінету Міністрів мали силу законів, було прийнято один Закон "Про державний бюджет України на 1993 рік".

сягають поділом усіх доходів і видатків на рубрики. Нарешті, потрібне систематичне зведення їх у вигляді загальних підсумків. Якщо бюджет складений, розглянутий законодавчими установами і затверджений вищою владою, він стає законом фінансового господарства, який має силу на визначений строк. З часу прийняття такого закону на фінансові органи покладається обов’язок збирати державні доходи у розмірах, визначених бюджетом, а на міністра фінансів - обов’язок давати всім містам і особам кошти, визначені для них у бюджеті1.

Найпростіше і схематичне розуміння бюджету як плану формування, розподілу та використання відповідних централізованих коштів передбачає аналіз двох його частин: дохідної й видаткової. Розрізняють чотири групи доходів бюджету: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти.

У ч. 2 ст. 9 Бюджетного кодексу визначено, що податковими надходженнями є установлені податковими законами України загальнодержавні й місцеві податки, збори та інші обов’язкові платежі. Зазначимо, що поняття "податкові надходження" не притаманне податковому законодавству (де використовується термін "податкова система", "система оподаткування", "податки", "збори" тощо) і застосовується винятково в Бюджетному кодексі. Вичерпний перелік загальнодержавних і місцевих податків, зборів, обов’язкових платежів дає Закон України "Про систему оподаткування" (ст. 14, 15), а вже справляння кожного податку чи збору здійснюють відповідно до окремого закону чи декрету Кабінету Міністрів України . Це стосується загальнодержавних податків і зборів (ст. 14 Закону України "Про систему оподаткування").

Дещо інша ситуація складається з місцевими податками і зборами. Ст. 15 Закону України "Про систему оподаткування" дає вичерпний перелік подібних платежів, механізм яких деталізовано у відповідних статтях Декрету Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки та збори", а кожний місцевий податок чи збір застосовують на підставі рішення органу місцевого самоврядування.

Всі можливі доходи й видатки бюджетів відображають і закріплюють у бюджетній класифікації, яка є єдиним систематизованим згрупуванням доходів, видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) та фінансування бюджету за економічною сутністю, функціональною діяльністю, організаційним устроєм та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.

Значення цього документа важко переоцінити. Насамперед він є основою для складання проектів і виконання бюджетів: на його підставі здійснюють розподіл доходів і видатків, фінансування бюджетів, визначають права та обов’язки розпорядників бюджетних коштів та ін. Окрім того, бюджетну класифікацію застосовують для здійснення фінансового контролю за своєчасністю та в повному обсязі надходження коштів до бюджетів, їх цільовим використанням; для загальнодержавного та міжнародного порівняння бюджетних показників; для адресного виділення коштів, економічного аналізу видатків, тобто зведення всіх витрат, незалежно від їх спрямування, в єдині економічні категорії.

Бюджетну класифікацію затверджує міністр фінансів України, про що обов’язково інформує Верховну Раду України (це забезпечує досягнення цілісності бюджетних категорій доходів і видатків, взаємозв’язок між функціональними призначеннями та економічним характером видатків бюджету). Зміни до неї також затверджує міністр фінансів.

Складовими бюджетної класифікації є:

1) класифікація доходів бюджету;

2) класифікація видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) бюджету;

3) класифікація фінансування бюджету;

4) класифікація боргу.

Відповідно до розділу І Бюджетної класифікації "Класифікація доходів бюджету" до податкових надходжень належать:

- податки на доходи, прибуток, збільшення ринкової вартості (прибутковий податок з громадян, податок на прибуток підприємств);

- податки на власність (періодичні податки на чисту вартість майна; податок із власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів);

- збори за спеціальне використання природних ресурсів (збір за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду; збір за спеціальне використання водних ресурсів; платежі за користування надрами; збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету; плата за землю; плата за використання інших природних ресурсів);

- внутрішні податки на товари і послуги (податок на додану вартість; акцизний збір із вироблених в Україні товарів; акцизний збір із ввезених на територію України товарів; податки на окремі категорії послуг; плата за ліцензії на окремі види господарської діяльності; плата за торговий патент);

- податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції (ввізне та вивізне мито; кошти, отримані за здійснення консульських дій; інші надходження);

- інші податки (місцеві податки та збори; плата за надання послуг з оформлення документів на право виїзду за кордон; податки, що не віднесені до інших категорій; фіксований сільськогосподарський податок; єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва; збір на розвиток виноградарства, садівництва та хмелярства).

Неподатковими надходженнями є такі:

- доходи від власності та підприємницької діяльності (надходження від перевищення валових доходів над витратами Національного банку України; надходження від грошово-речових лотерей; надходження від розміщення в установах банків тимчасово вільних бюджетних коштів; дивіденди, нараховані на акції (частки, паї) господарських товариств; рентна плата; інші надходження; надходження коштів, отриманих від продажу акцій відкритих акціонерних товариств за компенсаційні сертифікати; надходження коштів від відшкодування збитків сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва);

- адміністративні збори і платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу (плата за утримання дітей у школах-інтернатах; плата за утримання вихованців шкіл, профтехучилищ соціальної реабілітації; плата за надання послуг службою дозвільної системи органів внутрішніх справ; плата за оренду цілісних майнових комплексів та іншого майна; державне мито; митні збори; єдиний збір, що стягується в пунктах пропуску через державний кордон України);

- надходження від штрафів і фінансових санкцій (суми, стягнуті з осіб, що винні за шкоду, завдану підприємству, установі, організації; перерахування підприємцями частини вартості виготовленої нестандартної продукції за дозволом на тимчасове невиконання вимог відповідних стандартів; адміністративні штрафи та інші санкції; надходження сум штрафних санкцій за порушення правил пожежної безпеки);

- інші неподаткові надходження (суми різниці в ціні на природний газ; відрахування від сум перевищення розрахункового розміру фонду оплати праці; пеня за порушення строків розрахунку у сфері зовнішньоекономічної діяльності та невиконання зобов’язань; доходи від операцій з кредитування та надання гарантій; власні надходження бюджетних установ; плата за послуги, що надаються бюджетними установами, інші джерела власних надходжень бюджетних установ; додаткові збори на сплату пенсій).

Доходи від операцій з капіталом визначають, акумулюючи:

- надходження від продажу основного капіталу (кошти від реалізації безгосподарного майна, скарбів тощо; надходження коштів від Державного фонду дорогоцінних металів та дорогоцінного каміння; надходження від відчуження майна, що належить Автономній Республіці Крим, перебуває в комунальній власності);

— надходження від реалізації державних запасів товарів (матеріальних цінностей державного резерву та розброньова-них матеріальних цінностей мобілізаційного резерву);

- надходження від продажу землі та нематеріальних активів;

— податки на фінансові операції та операції з капіталом.

До офіційних трансфертів Бюджетною класифікацією віднесено:

— офіційні трансферти від органів державного управління (кошти, що надходять з інших бюджетів; дотації; субвенції);

- кошти від урядів зарубіжних країн та міжнародних організацій (надходження від секретаріату ООН за участь українського контингенту в миротворчих операціях; гранти; дари);

— З іншої частини бюджету (із загального фонду бюджету в бюджет розвитку).

Класифікація видатків бюджету здійснюється за ознаками: функціональними; економічними; відомчими; програмними.

Класифікація видатків бюджету за функціональними ознаками дає змогу визначити пріоритети в діяльності держави; за допомогою бюджетного фінансування забезпечити виконання державою всіх завдань і функцій та має такі рівні деталізації:

- розділи, в яких визначаються видатки бюджетів на здійснення відповідно загальних функцій держави, Автономної республіки Крим чи органів місцевого самоврядування;

- підрозділи і групи, в яких конкретизуються напрями витрачання бюджетних коштів на здійснення функцій держави, Автономної Республіки Крим чи органів місцевого самоврядування.

Така класифікація передбачає видатки на:

- загальнодержавні функції (утримання вищих органів державного управління, органів місцевої влади та місцевого самоврядування; фінансову й зовнішньоекономічну діяльність; економічну допомогу зарубіжним країнам; інші функції державного управління; фундаментальні дослідження; дослідження та розроблення в галузі державного управління; проведення виборів і референдумів; обслуговування боргу; міжбюджетні трансферти);

- оборону (військова й цивільна оборона; військова допомога зарубіжним країнам; військова освіта; дослідження й розроблення в галузі оборони; інша діяльність у галузі оборони);

- громадський порядок і судову владу (діяльність, пов’язана із забезпеченням громадського порядку; боротьба зі злочинністю та охорона державного кордону; протипожежний захист та рятування; судова влада; діяльність у сфері безпеки держави; утримання кримінально-виконавчої системи; представницькі функції в суді; дослідження та розроблення в галузі громадського порядку, безпеки і судової влади; інша діяльність у сфері громадського порядку, безпеки та судової влади);

- економічна діяльність (загальна економічна, торгова і трудова діяльність; лісове й сільське господарство, полювання, рибне господарство; паливно-енергетичний комплекс; інші види промисловості та будівництво; транспорт; зв’язок, телекомунікації та інформатика; інші галузі економіки; інша економічна діяльність);

- охорона навколишнього природного середовища (запобігання забрудненню навколишнього природного середовища та ліквідація його наслідків; збереження природно-заповідного фонду; дослідження й розроблення у сфері охорони навколишнього природного середовища; інша діяльність у цій галузі);

- житлово-комунальне господарство (житлове господарство; комунальне господарство; дослідження та розроблення у сфері житлово-комунального господарства; інша діяльність у цій галузі);

- охорона здоров’я (медична продукція і обладнання; поліклініки та амбулаторії, швидка допомога; лікарні й санаторно-курортні установи; санаторно-профілактичні та протиепідемічні дії та установи; дослідження і розроблення в галузі охорони здоров’я; інша діяльність у цій галузі);

- духовний і фізичний розвиток (фізична культура і спорт; культура та мистецтво; засоби масової інформації; дослідження й розроблення у сфері духовного та фізичного розвитку; інша діяльність у цій галузі);

- освіта (дошкільна освіта; загальна середня освіта; професійно-технічна освіта; позашкільна освіта; програми матеріального забезпечення навчальних закладів; дослідження та розроблення у сфері освіти; інша діяльність у цій галузі);

- соціальний захист та соціальне забезпечення (соціальний захист на випадок непрацездатності; соціальний захист пенсіонерів; соціальний захист ветеранів війни і праці; соціальний захист сім’ї, дітей та молоді; соціальний захист безробітних; допомога у вирішенні житлових питань; .соціальний захист інших категорій населення; дослідження та розроблення у сфері соціального захисту; інша діяльність у цій сфері).

Економічна класифікація видатків бюджету уточнює використання бюджетних коштів за їх предметними ознаками (заробітна плата, оренда, капітальні витрати тощо), забезпечує єдиний підхід до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, дає змогу виділити захищені статті видатків бюджету. Видатки бюджету за такого типу класифікації групують в єдині блоки і визначають поточні видатки, нерозподілені видатки, кредитування за вирахуванням погашення.

До поточних видатків належать: витрати на товари та послуги; виплати відсотків (доходу) за зобов’язаннями; субсидії і поточні трансферти.

Капітальні видатки становлять: придбання основного капіталу; створення державних запасів та резервів; придбання землі та нематеріальних активів; капітальні трансферти.

Нерозподіленими є видатки з резервних фондів Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Склад їх визначається Законом про Державний бюджет України або рішенням відповідної місцевої ради.

Перелік видатків, пов’язаних із кредитуванням за вирахуванням погашення, визначає Міністерство фінансів України. До них належать: внутрішні кредити за вирахуванням погашення; зовнішні кредити за вирахуванням погашення.

Відомча класифікація видатків бюджету визначає розподіл бюджетних призначень між головними розпорядниками бюджетних коштів, якими ст. 2 Бюджетного Кодексу визначає бюджетні установи в особі їх керівників, котрі відповідно до ст. 22 Кодексу набувають повноважень через установлення бюджетних призначень. На її підставі Державне казначейство України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр розпорядників бюджетних коштів.

До відомчої класифікації видатків Державного бюджету України належать видатки на фінансування Управління справами Верховної Ради України, Державного управління справами, господарського управління, секретаріату Кабінету Міністрів України, Верховного Суду України, Вищого господарського суду України, Конституційного Суду України, Генеральної прокуратури України, міністерств, державних комітетів, державних управлінь та комісій, обласних державних адміністрацій, тощо. Відомча класифікація видатків місцевих бюджетів визначається відповідно до рішення про місцевий бюджет (ч. З ст. 22 Бюджетного кодексу).

Програмна класифікація видатків бюджету передбачає розподіл бюджетних призначень за бюджетними програмами. Відповідно до ст. 2 Кодексу бюджетна програма є систематизованим переліком заходів щодо досягнення єдиної мети та виконання завдань, які пропонує і здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій. Розроблення, аналіз та відбір програм на стадії планування, складання проекту здійснює головний розпорядник коштів, обґрунтовуючи свої пропозиції. Відповідно до загальних положень Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі, що схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 p., метою його запровадження є встановлення безпосереднього зв’язку між виділенням коштів та результатами їх використання.

Якщо функціональна класифікація бюджетних видатків лише визначає загальний тип видатків із бюджету, то кожна програма має чітко відповідати її цілям, що відображено в структурі кодування програмної класифікації видатків Державного бюджету. Код програмної класифікації складається із семи знаків, якими кодується інформація про головного розпорядника, бюджетну програму, інституційні та інвестиційні проекти, резервний фонд, капітальні-вкладення, напрями виконання бюджетної програми. Код позначають цифрами від "1" до "9".