Бюджетна система України - Пасічник Ю.В. - 2.2. Зародження та становлення бюджетних відносин у Франції

Як зазначає Р. Штурм, бюджетну історію Франції можна поділити на три періоди^*7:

1. *7: { Штурм Р. Цитована праця. — С. 27.}

2. період Генеральних штатів;

3. період парламентів;

4. період організації сучасного ладу.

5. Розглянемо окремо кожен з них.

Період Генеральних штатів.

Початок першого періоду деякі історики відносять до 422 p., а закінчення — до 1614 p., періоду неповноліття Людовіка XIII і регентства Марії Медичі.

Саме в 422 р. за правління Фарамона був установлений салічний закон.

Потім були зібрання, відомі під назвою Марсових, або Майських, полів. Нині доведено, що загального народного зібрання, яке б вирішувало законодавчі питання, не було. Як зазначає Фюстель де Куланж, маси були представлені своїми вождями, графами або єпископами.

Король спілкувався лише зі знатними особами. Інколи король дозволяв собі звернутися до народу з промовою особисто або через мера при дворі.

У середні віки феодальні збори також складалися із значних васалів, баронів і прелатів, які, обіцяючи субсидії королю, самі ж і збирали їх зі своїх підданих, не питаючи на це їхньої згоди.

Жорж Піко у своїй класичній "Історії Генеральних штатів" вказує на збори 1302,1308 і 1314 pp. як на три перші, які мали характер Генеральних штатів у Франції, але на зборах і 1302, і 1308 pp. в основному розглядалися причини сварки короля з Папою та Орденом тамплієрів^*8.

*8: { Духовно-лицарський Орден тамплієрів був заснований у XII ст. для підтримки походів хрестоносців і перебував під особливим покровительством римських пап. У XIII ст. він перетворився на могутнього землевласника, який займався лихварською діяльністю. Був розпущений згідно з рішенням церковного собору в 1312 р. У Франції за Філіппа IV магістр Ордену і 150 рицарів були спалені як єретики в саду королівського палацу, а їх майно конфісковане.}

У1305 р. була спроба Ради, яку зібрали з невеликої кількості баронів і прелатів, примусити архієпископів, єпископів, старшин, монастирі, герцогів, графів, заміжніх і незаміжніх жінок платити певну плату королю зі свого майна, але ці верстви населення не виконували такого рішення, зважаючи на недостатньо авторитетне і представницьке зібрання Ради.

Бажаючи поповнити казну, король Філіпп Красивий звернувся прямо до представників народу, внаслідок чого в 1314 р. у Парижі зібрались представники від дворян, прелатів, буржуа, синдиків комун, які оголосили про готовність допомагати королю відповідно до можливостей та бажання. Скориставшись невизначеністю такої декларації, король після закриття Генеральних штатів видав ордонанс, яким установлювались податки на житло та з продажу товарів. Як свідчать історики, деякі міста Нормандії та Пікардії не визнали такого рішення короля, що дає підстави стверджувати, що і Штати 1314 р. не були справді загальними, генеральними, але оскільки на них вперше розглядались бюджетні питання, то з них можна почати відлік. Збори Генеральних штатів, їх місце зібрання та час правління королів подані в табл. 2.2.1.

Таблиця 2.2.1. Збори генеральних штатів, які розглядали бюджетні питання

Продовження табл. 2.2.1

Якщо детально розглянути цей перелік, то, за винятком правління Іоанна Доброго і Карла VII, не налічимо більш як шістьсім зібрань у середньому за сторіччя, які до того ж відбувалися нерегулярно. Отже, Штати діяли з такими проміжками часу, що навіть простий перелік з достатньою переконливістю вказує на їх безсилля. Доказами такого безсилля є практика, коли королі власною владою встановлювали і збирали податки, хоча Штати ще в 1483 р. урочисто затвердили, що "віднині не можна накласти на народ ніякої податі, не зібравши Штати і не отримавши їхньої згоди".

Королівська влада ще з часів Карла V згадувала про Генеральні штати лише у важкі для корони часи. Як зазначає Коммин, Карл VII, який добився можливості встановлювати талію на свій розсуд, без згоди Штатів, взяв на свою душу і на своїх спадкоємців великий гріх і наніс королівству рану, яка буде кровоточити.

Талія (Taille), введена в 1439 p., передбачалась для покриття витрат на жандармерію.

Доволі часто королі загравали зі Штатами, давали обіцянки, які потім не виконували. Так, Генріх IV перед Руанськими

Штатами в 1596 р. виголосив свою знамениту промову: "Я прошу ваших порад, буду їм вірити і йти за ними, буду під вашою опікою. Таке бажання не личить королям, старикам і переможцям. Але моя любов до моїх підданих робить для мене все можливим і почесним". Проте Генріх IV і А. Сюллі — головний фінансовий чиновник лише один раз зібрали Генеральні штати, дуже пізно і не в кращому складі.

Сюллі у своїх "Економічних правилах" (Economics royales de Sully) вказує: "Франциск І залишив своїм нащадкам у науку як керівництво ніколи не звертатися за порадою до народу, щоб отримати від нього повинності й підтримку, а потрібно управляти всією королівською владою, не наводячи іншої причини, ніж — така королівська воля".

Правильно також і те, що, як зазначає Байлі у своїй "Фінансовій історії", Генеральні штати, які збирались досить рідко, складалися з осіб, котрі були недостатньо обізнані з суспільними справами, не мали необхідного досвіду і, відповідно, не могли чітко визначити свої права. За словами Гізо, "з кінця XIII століття і до нашого часу все йшло у Франції до торжества чистої монархії, а в Англії — до парламентського управління"1.

Розглянемо бюджетні відносини в цей період. На час приходу до влади Генріха IV до державного бюджету надходило за рік близько 25 млн ліврів доходу, з яких основний прямий податок — талія — становив 19 млн. Існували також інші податки — еди, габель, пізніше — капітація, якими обкладались представники бідніших верств населення.

Початок бюджетної кризи відносять до періоду іспанської війни. Крім того, жорстка боротьба селян, яка набувала форм заворушень у 1597—1598 pp., зменшила надходження податків за талією, і дохід за цим видом податку знизився в 1602 р. порівняно з 1596 р. на 20 %. Усього ж державна казна втратила з 1596 до 1610 р. 2 млн ліврів. Крім того, реформи А. Сюллі призвели до того, що співвідношення непрямих і прямих податків у 1609 р. становило 72,84:100, унаслідок чого податковий тиск посилився.

У 1604 р. витрати на армію становили незначну частку, але вже починаючи з 1610 р. вони стали головною статтею видатків2.

Період парламентів. Розглянемо другий період у бюджетній історії Франції — період парламентів, який охоплює часовий проміжок від 1614 до 1789 pp. У цей період Генеральні штати вже не збиралися. Корона протягом 175 років правила одна, сама встановлювала податки і на свій розсуд здійснювала витрати. Абсолютній владі протистояв лише авторитет парламенту. Парламент намагався присвоїти собі право встановлення бюджетів, але воно було примарним. Парламент не обирався народом, ані будь-якою його частиною і нікого не представляв. Посади парламентарів купувалися за гроші й не давали їм ніяких законодавчих повноважень.

Якщо парламент ухвалював будь-який законодавчий акт, що не подобався королю, то достатньо було одного королівського засідання (lit de justice), щоб дозволити королю віддати наказ зареєструвати інші едикти, яких парламент не підтримав.

Протоколи цих засідань, як відзначають історики, чимось нагадують дитячі ігри. Ось як описується церемоніал королівського засідання 6 серпня 1787 p., яке відбулось у Версалі.

Хранитель печаток підходив до короля, ставав навколішки і вислуховував його вказівки, після чого повертався на своє місце, сідав і оголошував, що король дозволяє надіти капелюхи. З дозволу хранителя печаток слово надавалося першому президентові, котрий перед промовою також ставав навколішки разом "з іншими панами" і не піднімався доти, доки король не дозволяв устати. Генеральний адвокат виконував такий самий ритуал. Після того, як дві промови були виголошені, хранитель печаток, знову ставав навколішки, піднімався, підходив до трону, повертався на своє місце, сідав, одягав капелюха і промовляв: "Король на королівському засіданні наказав і наказує, щоб щойно зачитані едикти були занесені в реєстр його парламенту". Потім сам король промовляв: "Ви вислухали мою волю, сподіваюсь, ви чинитиме згідно з нею".

Про те, наскільки необмеженою за Людовіка XIV була воля короля і традиційність виконання його вимог, свідчать такі факти.

7 вересня 1645 р. Людовіка XIV, якому ледве виповнилось сім років, у дитячому вбранні привезли в парламент, щоб зареєструвати 18 указів про податі. Його посадовили на маленьке крісло, що слугувало троном. Справа від нього була королева-мати, його дядько — герцог Орлеанський і вісім герцогів, зліва — троє кардиналів. Хлопчик-король вимовив слова: "Мої справи привели мене в парламент, канцлер виклав вам мою волю". Парламент, зв'язаний звичаями і формою засідання, не смів перечити.

У 1655 р. Людовік XIV, який вже був молодим чоловіком, дізнавшись, що парламент заперечує проти його едиктів стосовно штемпеля і монет, увійшов до зали засідань і сказав першому президенту парламенту: "Відомо, які біди спричиняють ваші зібрання. Я наказую, щоб будь-які дії проти моїх едиктів були припинені". Усі члени парламенту промовчали й підкорились. Відтоді протягом усього періоду правління Людовіка XIV влада короля ніякого опору з боку парламенту не мала.

Законодавчі повноваження парламенту не базувались на будь-якій конституційній основі, і самі парламентарі протестували проти тих податків, які зачіпали їхні інтереси, спокійно сприймаючи обкладання податками непривілейованих класів.

Починаючи з 1715 р. парламент намагається повернути своє право перечити королю у разі незгоди з його рішеннями. Протягом наступних десятиріч XVIII ст. авторитет парламенту міцнішав. При обговоренні заперечень щодо штемпельного едикту в 1787 p., коли парламентарям потрібно було ознайомитися з загальними звітами (etats generaux) доходів і видатків королівства, один із парламентарів промовив фразу, що мала особливий зміст: "Нам необхідні Генеральні штати". Ці слова передавались із вуст в уста по всій країні, ідея повноцінного парламенту визріла. З усіх кінців країни вимагали зборів Генеральних штатів.

У рішеннях парламенту від 17 серпня 1788 р. відзначалось: "Суди ніколи не мали права погоджуватись на податки та їх установлювати... Його величність король має знати, що конституційний принцип французької монархії вимагає згоди на податки тих, хто їх платить, і що благочинному королю не може прийти думка зрадити цей принцип, який належить до первісних законів держави".

Ця думка парламенту була підтримана Рахунковою палатою, судами, наступними засіданнями парламенту. 17 червня 1789 р. Національні збори прийняли чіткий і зрозумілий закон (Декрет від 17 червня 1789 p.), згідно з яким право затверджувати податки належить виключно народним представникам.

Розглянемо стан бюджетних відносин у цей період. Починаючи з часів правління Людовіка XIII бюджет став незбалансованим.

З 1615 р. зібрані Генріхом IV кошти були розтрачені й виникла необхідність використовувати широкомасштабні позики. Уже в 1614 р. було залучено 600 тис. ліврів, і в наступні роки рівень позик зріс і виплати за ними становили 25 % річних. У 1623 р. сума ренти, яку мав сплатити тільки паризький муніципалітет, досягла 2,5 млн ліврів, а до кінця 1626 р. був витрачений не лише весь передбачуваний дохід 1627 р., а й третина доходу 1628 p. І це при тому, що солдати не отримували платні три роки! Зростали витрати на утримування армії, навіть у мирні часи правління Людовіка XIII і в період міністерства Рішельє для забезпечення потреб армії потрібно було 23 млн ліврів на рік, або 65 % загального обсягу бюджету королівства.

У 1630 р. витрати на утримування двору досягли близько 5 млн ліврів, пенсії та пожертви — 3,5 млн, інші витрати — трохи більше 2 млн ліврів. В останній третині XVII ст. частка військових витрат у королівському бюджеті (за винятком витрат на обслуговування державного боргу) становила від 75 до 83 %, причому періоди мирного часу і військових дій фактично не впливали на цю величину.

Значні кошти державного бюджету надходили прямо або непрямими шляхами на підтримання благополуччя вищих верств суспільства.

Уже з початку правління Людовіка XIV члени Королівської ради, статс-секретарі, канцлери, сюрінтенданти фінансів почали отримувати велику платню, яка досягала 100 тис. ліврів на рік. Виникла практика продажу посад, причому ціна за них досягала 700 і більше тисяч ліврів, що перевищувало 1 % усіх бюджетних надходжень. Така практика була вигідна державі з фінансової точки зору, оскільки посади оцінювалися дедалі більшими сумами. Якщо в 1675 р. надходження в казну від цього джерела доходу становили 2,1 млн ліврів, то в 1715 р. — 38,8 млн ліврів. Але прямої вигоди казна не отримувала, бо значні суми винагород і пенсії, які виплачувалися тим, хто продавав посади, зводили нанівець усі переваги подібного джерела надходжень, на що вказував, зокрема, Кольбер.

Протягом цього періоду були спроби здійснення фінансових реформ з метою збалансування бюджету. Реформи, які розпочали сюрінтендант фінансів маркіз д'Еффіа і кардинал Рішельє, привели до реструктуризації боргу, поліпшили його обслуговування, але не більше.

Загальний борг казни зріс за 50 років (з 1610 до 1660 р.) з 65 до майже 800 млн ліврів. Уряди використовували заставу значної частини державного майна. Зусилля, які докладав Рішельє, були недостатніми, щоб повернути заставлені землі королівського домену.

Держава вимушена була віддавати податки на відкуп, втрачаючи 18—23 % їх загальної суми у вигляді плати відкупщикам.

За даними доповідей д'Еффіа і Рішельє на паризькій Асамблеї в грудні 1626 p., із 19 млн ліврів зі збору талії до казни надійшло лише 6 млн, а з 7,4 млн ліврів габелі — тільки 1 млн. Решта коштів від цих податків використовувалася на погашення державного боргу та осідала у кишенях відкупщиків, число яких перевищило 22 тис.

Успішна спроба радикально змінити ситуацію була здійснена Кольбером. З 1662 р. він почав проводити виважену фінансову політику, в результаті якої доходи королівства перекрили витрати, причому дохідна частина бюджету за 1661—1671 pp. подвоїлась. Кольбером були вжиті такі заходи щодо поповнення державної казни:

було прийнято низку законодавчих актів, які заохочували мануфактурну діяльність і торгівлю;

деякі мануфактури, включаючи знамениту Гобеленівську, були перетворені в королівські, що розширило їхні можливості, й вони стали вільними від цехових приписів;

було ухвалено протекціоністський закон щодо митної діяльності;

створені сприятливі умови для формування державних торговельних компаній. У 1660 р. була реорганізована Вест-Індська компанія, яка отримала на сорок років монополію на торгівлю з Північною та Південною Америками, Ост-Індській компанії було віддано Мадагаскар. У 1670 р. була створена Лeвантійська компанія для торгівлі з країнами Ближнього Сходу, у 1672 р. — Північна компанія для торгівлі зі Скандинавськими країнами та Росією;

— викуп королівського домену і початок його ефективного використання. Домен, який до цього завдавав збитків, у 1671 р. приніс 5 млн ліврів чистого доходу.

З метою збалансування бюджету різко скорочувалися державні витрати — з 52 до 24 млн ліврів. Було викуплено багато урядових посад, що значно скоротило витрати на утримання двору.

Величина державного боргу скоротилася з 700 до 210 млн ліврів. Рівень збору податків став передбачуваним — близько 85 % бюджетних надходжень забезпечувались за рахунок регулярних податків і лише 15—20 % за рахунок екстраординарних зборів.

Але піднесення тривало не більше 10 років. З 70-х років, коли розпочалася голландська війна, державні проекти вимагали додаткового фінансування, і в 1672 р. був розпочатий новий випуск державної позики: спочатку на суму 200 тис. ліврів, а в 1682 р. — уже на 5 млн ліврів. Ставки коливалися від 5,5 до 7,14 %. З 1674 р. починає діяти постійна позикова каса, яка забезпечувала дохід за внесками в розмірі 5 % річних.

Непрямі податки в цей період зросли в такій пропорції до прямих —162,69:100.

Після смерті Кольбера уряди почали звертатись до екстраординарних джерел поповнення бюджету. З 1689 до 1700 р. за рахунок звичайних податків забезпечувалося лише 78 млн ліврів надходжень, тоді як середньорічні витрати в цей час становили 183 млн ліврів. Для покриття витрат з початку 80-х років були випущені казначейські зобов'язання. Якщо в 1683 р. сума паперових грошей становила близько 20 млн ліврів, то на початок 1715 р. — 400 млн ліврів. Неконтрольоване зростання державного боргу призвело до того, що в 1715 р. він становив астрономічну суму — 2 млрд ліврів, і надалі державний борг зростав1. За звітом, який подав Неккер Установчим зборам у 1789 p., сума державного боргу дорівнювала 4,47 млрд ліврів, причому половину цієї суми складали довічні або пожиттєві ренти, які приносили доходи вищій аристократії. Забезпечення платежів за державним боргом становило в 1788 р. 51 % усіх витрат бюджету, або 63,5 % всіх реально отриманих доходів.

Відповідно зростав і дефіцит бюджету: з 37 млн у 1774 р. до 80 млн ліврів у 1783 p., 112 млн у 1787 p. і 126 млн ліврів у 1788 р. Країна була фактичним банкротом, і політична ситуація сприяла революції.

Ж. Жорес влучно відзначає: "Як в умовах такої дволикості королівської влади могла здійснитись Революція? Що слугувало приводом для цього?" І дає відповідь: "Приводом для Революції став нестерпний дефіцит бюджету"1.

14 липня 1789 р. була взята Бастилія й утворена Перша республіка.

Період організації сучасного ладу. З 1789 р. починається третій період — період організації сучасного ладу, який ми простежимо до початку XX ст. 17 червня 1789 р. було ухвалено декрет, згідно з яким право встановлювати податки надавалось виключно представникам народу. Однак до початку XX ст. це право кілька разів порушувалось.

Так, наприклад, при Імперії двома декретами уряду 16 і 17 березня 1806 р. були встановлені податки на сіль, декретом від 29 грудня 1810 р. — введено монополію на тютюн. У1813 і 1814 pp. імператор своєю владою збільшив на 30 сантимів один із головних податків — земельний. 9 січня 1814 р. Наполеон затвердив бюджет на 1814 p., подвоївши податки на вікна і двері, і додав 50 сантимів до земельного податку. З приводу встановлення цих податків, самостійного затвердження бюджету, розпуску парламенту, останній 3 квітня 1814 р. від реагував такою заявою: "Береться до уваги, що Наполеон розірвав договір, який зв'язував його з французьким народом, а саме: збирав податки, установлював мито не за законом, всупереч чіткому дотриманню присяги, яку він виголосив перед сходженням на престол. Що він також замахнувся на права народу, коли без достатньої необхідності розпустив законодавчий корпус".

З початку діяльності парламенту (1789 р.) були розроблені норми контролю за надходженнями і видатками. Ось деякі приклади цих норм:

"Міністри повинні бути під звітом у народу за сферами їхнього управління" (Наказ дворянства Міркура).

— викуп королівського домену і початок його ефективного використання. Домен, який до цього завдавав збитків, у 1671 р. приніс 5 млн ліврів чистого доходу.

З метою збалансування бюджету різко скорочувалися державні витрати — з 52 до 24 млн ліврів. Було викуплено багато урядових посад, що значно скоротило витрати на утримання двору.

Величина державного боргу скоротилася з 700 до 210 млн ліврів. Рівень збору податків став передбачуваним — близько 85 % бюджетних надходжень забезпечувались за рахунок регулярних податків і лише 15—20 % за рахунок екстраординарних зборів.

Але піднесення тривало не більше 10 років. З 70-х років, коли розпочалася голландська війна, державні проекти вимагали додаткового фінансування, і в 1672 р. був розпочатий новий випуск державної позики: спочатку на суму 200 тис. ліврів, а в 1682 р. — уже на 5 млн ліврів. Ставки коливалися від 5,5 до 7,14 %. З 1674 р. починає діяти постійна позикова каса, яка забезпечувала дохід за внесками в розмірі 5 % річних.

Непрямі податки в цей період зросли в такій пропорції до прямих —162,69:100.

Після смерті Кольбера уряди почали звертатись до екстраординарних джерел поповнення бюджету. З 1689 до 1700 р. за рахунок звичайних податків забезпечувалося лише 78 млн ліврів надходжень, тоді як середньорічні витрати в цей час становили 183 млн ліврів. Для покриття витрат з початку 80-х років були випущені казначейські зобов'язання. Якщо в 1683 р. сума паперових грошей становила близько 20 млн ліврів, то на початок 1715 р. — 400 млн ліврів. Неконтрольоване зростання державного боргу призвело до того, що в 1715 р. він становив астрономічну суму — 2 млрд ліврів, і надалі державний борг зростав1. За звітом, який подав Неккер Установчим зборам у 1789 p., сума державного боргу дорівнювала 4,47 млрд ліврів, причому половину цієї суми складали повічні або пожиттєві ренти, які приносили доходи вищій аристократії. Забезпечення платежів за державним боргом становило в 1788 р. 51 % усіх витрат бюджету, або 63,5 % всіх реально отриманих доходів.

Відповідно зростав і дефіцит бюджету: з 37 млн у 1774 р. до 80 млн ліврів у 1783 p., 112 млн у 1787 p. і 126 млн ліврів у 1788 р. Країна була фактичним банкротом, і політична ситуація сприяла революції.

Ж. Жорес влучно відзначає: "Як в умовах такої дволикості королівської влади могла здійснитись Революція? Що слугувало приводом для цього?" І дає відповідь: "Приводом для Революції став нестерпний дефіцит бюджету"1.

14 липня 1789 р. була взята Бастилія й утворена Перша республіка.

Період організації сучасного ладу. З 1789 р. починається третій період — період організації сучасного ладу, який ми простежимо до початку XX ст. 17 червня 1789 р. було ухвалено декрет, згідно з яким право встановлювати податки надавалось виключно представникам народу. Однак до початку XX ст. це право кілька разів порушувалось.

Так, наприклад, при Імперії двома декретами уряду 16 і 17 березня 1806 р. були встановлені податки на сіль, декретом від 29 грудня 1810 р. — введено монополію на тютюн. У1813 і 1814 pp. імператор своєю владою збільшив на 30 сантимів один із головних податків — земельний. 9 січня 1814 р. Наполеон затвердив бюджет на 1814 p., подвоївши податки на вікна і двері, і додав 50 сантимів до земельного податку. З приводу встановлення цих податків, самостійного затвердження бюджету, розпуску парламенту, останній 3 квітня 1814 р. відреагував такою заявою: "Береться до уваги, що Наполеон розірвав договір, який зв'язував його з французьким народом, а саме: збирав податки, установлював мито не за законом, всупереч чіткому дотриманню присяги, яку він виголосив перед сходженням на престол. Що він також замахнувся на права народу, коли без достатньої необхідності розпустив законодавчий корпус".

З початку діяльності парламенту (1789 р.) були розроблені норми контролю за надходженнями і видатками. Ось деякі приклади цих норм:

"Міністри повинні бути під звітом у народу за сферами їхнього управління" (Наказ дворянства Міркура).

"Звіт про витрати має бути поданий народним зборам, і кожному департаменту має бути виділена на витрати певна сума, за яку міністри та їхні підлеглі повинні давати звіт про використання" (Наказ третього стану із Монтаржі).

"Витрати, які необхідні для загального управління державою по кожному відомству, мають бути визначені згідно з попередніми розрахунками" (Наказ третього стану сенешельства Гійєнського).

"Наші депутати повинні передусім зайнятись ретельним аналізом справжнього стану фінансів, перевіркою й очищенням витрат кожного відомства. Усі звіти доходів і витрат, перевірені та виправлені, мають бути доведені до відома народу через друковані видання" (Наказ народу Ренського сенешельства).

До 1789 р. доходи й витрати короля і держави були спільними, і фактично за рахунок народу покривались витрати короля, у тому числі утримувалась чисельна прислуга, інколи з досить комічними обов'язками. Так, до 1780 р. існували такі посади при королівському дворі: тримач шлейфів, скороходець за вином, пришвидшувач подавання печених страв, носій пляшок. Таблиці, додані до звітів Неккера і де Бріення в 1781 і 1788 pp., мали такі параграфи: витрати королівського столу, випадкові витрати, умеблювання, гардероб, коні, карети для полювання.

Для наведення необхідного порядку та розмежування доходів і витрат короля та держави окремій групі депутатів було доручено погодити з королем необхідну суму для його утримання. Декретом від 13 жовтня 1790 р. було ухвалено, що "відомство королівського дому виділяється із державного Казначейства". У Конституції 1791 р. у ст. 10 передбачалось: "Нація підтримує блиск трону цивільним листом, суму якого законодавчий корпус визначає при черговій зміні королівської влади на весь період правління".

Декрет від 18 лютого 1792 р. — це перша спроба скласти бюджет, який включав лише два напрями фінансування:

282 700 000 ліврів — для різних міністерських закладів;

302 000 000 ліврів — для сплати боргів, платні духовенству, на пенсії і т. ін.

Разом 584 700 000 ліврів.

Надалі установчі збори присвоїли собі право видавати ордери, а також контролювати підзвітних казначеїв.

Але навіть Конституція 1814 р. не містила чітких положень про державні витрати, а отже, народним представникам залишалося право тільки контролювати надходження. І лише закон про бюджет 1817 р. надавав парламенту право контролювати як надходження, так і видатки. Але законодавчого права затверджувати видатки народні представники ще довго не мали. Навіть регламент від 31 травня 1862 р. лише передбачав, "що доходи і витрати, які призначаються для кожного відомства, дозволяються щорічними фінансовими законами", але, як зазначав маркіз Д'Одиффре, "ніякий спеціальний закон не встановлював прямо загального бюджету держави".

Заходи до порушників фінансової дисципліни. Розглянемо тепер, які заходи застосовувались у Франції в XIV—XIX ст. до осіб, причетних до розкрадання державної казни. Зрозуміло, що мова йтиме не про королів, а про відповідальних фінансових чиновників.

Розкраданню коштів сприяла відсутність будь-якої системи фінансового контролю в перший період та її неефективність у другий і третій періоди.

"Коли зійшов на престол Філіпп Красивий, фінансової адміністрації не існувало взагалі, або, в крайньому випадку, вона змішувалась із загальною адміністрацією держави". Відсутність контролю давала змогу чиновникам, причетним до фінансових ресурсів, користуватись ними на свій розсуд, і тому значна їх частина привласнювалась. Якщо ж факти привласнення ставали відомими, то до винних осіб застосовувались жорсткі заходи. Ангеран-де-Мариньї (1301—1315 pp.) після смерті свого покровителя Філіппа Красивого був арештований у Луврі. Йому пред'явили претензії з приводу псування монет, вимагання дорогих подарунків від короля, приховування 40 000 екю, які мали бути передані папі тощо. Він був визнаний винним і повішений. Але, як відзначає А. Вюітрі, Ангеран-де-Мариньї був жертвою ненависті й політичних інтриг2.

Де-ля-Гетт (1316—1322 pp.) після смерті Філіппа V був звинувачений Карлом IV Красивим у розкраданні 1200000ліврів із Казначейства. Його кинули до в'язниці, піддали катуванню на дерев'яному коні, і від тяжких тортур через кілька днів він помер.

П'ер Ремі (1322—1328 pp.) був звинувачений у розкраданні королівського і національного майна і повішений на шибениці, яку, до речі, перед тим сам велів полагодити.

Монтегю (1381—1409 pp.), а також П'єр де з'Ессар (1410— 1412 pp.) були звинувачені в розкраданні грошей з казни, і їм повідрубували голови.

П'єр де Жіак (1425 р.) при Карлі VII звинувачений у порушеннях у фінансовому господарстві. Його кинули в річку із зашморгом на шиї.

Жак Кер у 1450 p., незважаючи на свої попередні заслуги, залишився без своїх маєтків, кораблів, предметів домашнього вжитку. Винесений смертний вирок був замінений на довічне тюремне ув'язнення.

Бон-де-Санблянсей у 1522 р., уже будучи людиною в літах, користувався прихильністю короля Франціска І, який навіть називав його своїм батьком, але, коли стосовно нього виникла підозра, він був повішений, хоча прямих доказів його вини не знайшли. Бон-де-Санблянсея судили дві комісії, що перебували під впливом принцеси Ангулемської та канцлера Дюпра, які бажали помститися. Але незаперечним фактом було те, що, перебуваючи на посаді відповідального фінансового чиновника, він нажив досить значний статок.

Був період, коли за справу контролю за фінансовими ресурсами брались палати правосуддя, які судили єретиків. Найвідоміша з них, утворена в 1716 р. після смерті короля Людовіка XIV, запросила на суд усіх багатих фінансистів країни. Для отримання даних про доходи і статок багатих людей комісія заохочувала наклепи, пропонувала інформаторам частку від віднайденої суми.

Ці непристойні заходи дозволили виявити 219 млн ліврів незаконних збагачень серед 4400 осіб. Але більшість з них так і не зробила необхідних відрахувань до казни, скориставшись продажністю придворних чиновників. Отже, майже до середини XVIH ст. справжній фінансовий контроль замінявся репресивними заходами.

Такий самий підхід простежується і за часів Революції. За обвинувальним вироком Фук'є-Тенвіля, при винесенні якого не бралися до уваги пояснення підсудних, виступи адвокатів, революційний трибунал тут же на засіданні визнали головних відкупщиків винними індивідуально і колективно у підробці документів, незаконному зберіганні, марнотратстві казенних коштів, недоїмці тощо. Без будь-яко-го слідства їм було винесено смертний вирок, і в той самий день — 8 травня 1784 р. — 28 головних відкупщиків були повішені.

Серед головних відкупщиків, відправлених на ешафот, був також і знаменитий хімік Лавуазье.

А всього ж, як свідчать дані загальної доповіді сенату про бюджет 11 липня 1889 p., від часів Філіппа Красивого на момент доповіді 37 міністрів та інших фінансових чиновників були страчені через колесування, повішені, обезголовлені або заслані на довічне ув'язнення, або зазнали усіляких тортур.

Специфічні риси бюджетної системи, за Г. Жезом, на початку XX ст.1:

Бюджет, який включає дохідну і видаткові частини, щорічно затверджується парламентом. Цей юридичний акт включає для всіх постійних видатків дозвіл здійснювати їх оплату, для окремих видатків — дозвіл на їх здійснення (engager) і дозвіл на встановлення та стягнення всіх податків.

Бюджет затверджується на один рік. Ця особливість французького бюджету досить активно обговорювалась тоді, коли мова йшла про довготермінові програми. В окремих ситуаціях знаходили компроміс. Так, ст. 71 від 29 березня 1912 р. про морську програму передбачала, що протягом ряду років, коли реалізовувалась ця програма, в бюджет щорічно обов'язково включалась частина передбачених видатків.

Наявність окремих законів, виконання яких з фінансового погляду має забезпечуватись щорічними видатками в обумовлених сумах. Як приклад можна навести Закон від 13 березня 1875 р. "Про встановлення кадрового і наявного складу армії", де передбачалося: "Нормальний склад армії в мирний час є величиною, нижче якої не може опуститись чисельність фактичних щорічних призовників. Нормальний склад армії є основою для щорічних бюджетних обчислень, він може бути змінений лише шляхом прийняття загального закону, який залежить від фінансових законів"1.

4. Здійснення фактичних виплат, згідно з законом про бюджет, можливе лише за умови відкриття кредиту. Так, закон від 15 травня 1850 р. передбачає "За відсутності попередньо відкритого згідно з законом кредиту не можуть бути здійснені будь-які видатки і не може бути здійснена їх оплата. Будь-які безкредитні видатки, або ж та частина, яка перевищує кредит, мають бути покладені на відповідальність міністра, який порушив закон"2.

Отже, французька система характеризується більшою деталізацією реалізації основного фінансового закону. В сучасній українській практиці і відповідному законодавстві прослідковуються певні ознаки французької системи.

Становлення бюджетних відносин у Франції є досить повчальним і для сучасних умов України. Можна провести відповідні паралелі, зробити необхідні висновки й уникнути негативних дій, урахувавши сучасні конкретні обставини.