Місцеві фінанси - Ніколаєва О.М. - 1.2. Сутність, функції та роль місцевих фінансів. Інститут місцевих фінансів

Нині місцеві фінанси є одним з елементів фінансової системи, складовою державних фінансів, але, поряд з цим, відносно самостійною сферою.

За своєю економічною сутністю місцеві фінанси слід розглядати як систему економічних відносин з приводу формування, розподілу та використання фінансових ресурсів для виконання місцевими органами влади покладених на них власних і делегованих повноважень, підвищення добробуту територіальної громади й соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці.

Місцеві фінансові ресурси - це сукупність всіх грошових коштів, які перебувають у розпорядженні місцевих органів влади, а також підвідомчих їм підприємств комунальної власності за рахунок надходження доходів у спосіб, передбачений законодавством.

Місцеві фінанси є фінансовою базою органів місцевого самоврядування, які призначені для забезпечення відносної фінансової автономії адміністративно-територіальних одиниць. Причина виникнення місцевих фінансів полягає у наявності територіальних громад і необхідності надання їм певних громадських послуг.

Місцеві фінанси виконують такі функції:

- розподільну функцію, яка передбачає мобілізацію певної частини валового внутрішнього продукту через місцеві фінанси, формування централізованих (бюджету та цільових фондів) та децентралізованих (підприємств комунальної форми власності) грошових фондів та їх використання;

- контрольну функцію, спрямовану на забезпечення перманентного контролю за надходженнями законодавчо встановлених джерел, їх розподілом у певних пропорціях та цільовому використанні;

- регулювальну функцію, яка полягає в заохоченні або стримуванні ділової активності юридичних і фізичних осіб - підприємців на підвідомчій місцевим органам влади території завдяки механізмам оподаткування (збільшення/зменшення ставок місцевих податків і зборів, надання пільг), кредитування, визначенні напрямів витрачання місцевих фінансових ресурсів з метою вирівнювання бюджетної забезпеченості територій і зменшення фіскальних дисбалансів, поступовому усуненні відмінностей соціально-економічного розвитку. Крім того, надання громадських послуг також є однією з форм регулювання економічного і соціального розвитку;

- стимулювальну функцію, що проявляється у створенні умов для зацікавлення місцевих органів влади у збільшенні дохідної частини бюджету, пошуку додаткових, альтернативних джерел доходів, а також їх ефективному витрачанні;

- стабілізаційну функцію, яка має на меті зниження адміністративних бар'єрів й інших дій місцевих органів влади для згладжування економічних коливань і нерівностей у бюджетній забезпеченості, створення умов для сталого соціально-економічного розвитку підвідомчої території.

За своєю природою, місцеві фінанси - досить складна, багатогранна категорія, яка характеризується різноманітними формами прояву, складом, структурою.

Так, В.І.Кравченко [21] розглядає місцеві фінанси як систему, складовими якої є такі основні взаємопов'язані структурні елементи:

1. Видатки (поточні, розвитку, на фінансування власних повноважень, обов'язкові, факультативні, на фінансування делегованих повноважень);

2. Доходи (власні, закріплені, передані, податкові, неподаткові);

3. Способи формування доходів (місцеві податки і збори, частки загальнодержавних податків, комунальні платежі, доходи від майна та землі, що належать місцевій владі, доходи комунальних підприємств, кредити, комунальні позики, трансферти);

4. Місцеві фінансові інститути (громадські послуги, самостійні місцеві бюджети, комунальна форма власності, позабюджетні валютні, цільові фонди, місцеві податки і збори, комунальний кредит, фінанси комунальних підприємств, комунальні платежі);

5. Суб'єкти (територіальні громади, міські, селищні, сільські ради, їх голови, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах адміністрації та ради, Міністерство фінансів України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада України);

6. Об'єкти (фінансові ресурси у фондовій формі, фінансові ресурси у нефондових формах);

7. Взаємовідносини (між суб'єктами системи, між місцевими фінансами та іншими ланками фінансової системи держави).

Т.В.Гринько, Г.Ю.Придатко, І.Л.Сазонець [40], Ю.В.Петленко, О.Д.Рожко [33], О.О.Сунцова [43] погоджуються із зазначеною вище структурою. Вважаємо, що такий підхід, з одного боку, дає певне уявлення про систему місцевих фінансів, з іншого ж - не є повним (наприклад, поряд зі способами (джерелами) формування доходів доцільно розглядати напрями витрачання коштів), містить деякі елементи, включення яких є дискусійним і які перебувають у стадії теоретичного осмислення, або взагалі у світлі податкової, бюджетної, адміністративної реформ, що відбуваються останнім часом, окремі елементи втратили свою актуальність.

Вивчаючи сутність місцевих фінансів та зміст їх функцій, колектив авторів на чолі з О.П.Кириленко [28] обґрунтовує, що вони вичерпно передаються такими елементами місцевих фінансових інститутів, як:

- місцеві бюджети;

- місцеві податки і збори;

- цільові фонди органів місцевого самоврядування;

- комунальний кредит;

- місцеві позики;

- об'єкти комунальної власності.

Такий погляд, на нашу думку, досить повно відображає якісно однорідні відносини у межах кожного елемента і в цілому характеризують способи, джерела формування та механізми функціонування всієї системи місцевих фінансів.

У складі місцевих фінансів надзвичайно важливу роль відіграють місцеві бюджети, на які припадає біля % всіх фінансових ресурсів, що мобілізують місцеві органи влади. За допомогою місцевих бюджетів - податкових, неподаткових джерел, а також міжбюджетних трансфертів (дотацій та субвенцій), що передаються з державного бюджету, місцеві органи влади можуть ефективно виконувати покладені на них функції і повноваження. Крім того, чинний розподіл доходів місцевих бюджетів створює стимули для їх нарощування місцевою владою для більш повної самореалізації.

Місцеві податки і збори є одним з податкових джерел доходів місцевого бюджету, які більшість вітчизняних та закордонних вчених виокремлюють у фінансовий інститут. Зарубіжний досвід свідчить про те, що місцеві податки і збори представлені великою кількістю з неоднорідною базою оподаткування і в доходах вони посідають понад половину всіх надходжень до бюджету.

В Україні ж з ухваленням Податкового кодексу України у 2010 р. докорінно змінився склад місцевих податків і зборів: замість 2 податків та 12 зборів встановлено 2 податки та 3 збори - єдиний податок, податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, збір за місця для паркування транспортних засобів, туристичний збір, збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності. Практика показує, що місцеві податки і збори і зараз посідають незначне місце у структурі доходів - лише 3-5 %.

Цільові фонди органів місцевого самоврядування є іншим самостійним фінансовим інститутом, але також незначним за обсягами джерелом доходів. Вони складають приблизно 1-5 % всіх надходжень. Цільові фонди входять до складу дохідної частини місцевого бюджету, формуються за рахунок неподаткових джерел і спрямовуються на фінансування благоустрою та соціально-економічного розвитку території.

Таблиця 1.1. ДОХОДИ І ВИДАТКИ ЗВЕДЕНОГО ТА МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ УКРАЇНИ (БЕЗ УРАХУВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ) ЗА 2007-2011 рр., млрд грн

Дедалі більше посилюється роль комунального кредиту як системи відносин, що в них орган місцевого самоврядування виступає як кредитор, позичальник та гарант.

Більш розвиненим в Україні є інститут місцевих позик та запозичень. Він характеризується різноманітними відносинами - від отримання позик на поточні потреби на безоплатних умовах до здійснення запозичень шляхом випуску облігацій місцевої внутрішньої позики з метою фінансування капітальних видатків.

Рис. 1.1. Структура доходів місцевих бюджетів України за 2006-2011 рр.

Рис. 1.2. Обсяг зареєстрованих випусків облігацій місцевої позики по Україні за 2005-1 півріччя 2011 р.

Місцевий фінансовий інститут - об'єкти комунальної власності - крім доходів місцевих бюджетів та інших коштів представлений рухомим і нерухомим майном, землею, природними ресурсами, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

На сучасному етапі розбудови та реформування фінансової системи України місцеві фінанси відіграють надзвичайно важливу роль в соціально-економічному розвитку суспільства, що виявляється у різноманітних відносинах, які виникають в процесі їх формування та використання. Місцеві фінанси:

- виступають важливим інструментом макроекономічного регулювання, оскільки певна частка валового внутрішнього продукту перерозподіляється через них;

- сприяють досягненню пропорційності у розвитку територій, є одним з інструментів здійснення фінансового вирівнювання;

- є інструментом реалізації регіональної політики та розв'язання таких складних питань, як структурна перебудова економіки, вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів та ефективності територіального поділу праці, розвиток місцевого господарства, благоустрій міст;

- за рахунок місцевих фінансів здійснюється фінансування більшості видатків, передусім, соціального спрямування;

- останнім часом посилилась інвестиційна складова місцевих фінансів тощо.

Отже, місцеві фінанси характеризують політику органів місцевого самоврядування, відображають найважливіші завдання місцевої та державної влади та очікувані результати діяльності.