Місцеві фінанси - Ніколаєва О.М. - 3.2. Сутність і складові місцевих бюджетів та їх місце в бюджетній системі

Місцеві бюджети посідають провідне місце в системі місцевих фінансів. їх визначають:

- як систему грошово-економічних відносин;

- як матеріальний фонд;

- як правову категорію;

- за територіальною ознакою.

Розгляньмо підходи до визначення економічної категорії "місцеві бюджети".

У перші роки організації бюджетної системи місцеві бюджети розглядались як сукупність завдань, доручених місцевим органам, і сукупність коштів, які вони мають для їх виконання.

У Положенні про фінанси 1926 р. дається таке визначення: "Місцеві фінанси складають частину єдиної системи фінансів Союзу PCP перебувають в безпосередньому віданні місцевих рад та їх виконавчих комітетів". Аналогічне визначення поняття "місцеві фінанси" дає професор В.Н. Твердохлібов [24, 26].

Пізніше місцеві бюджети стали розглядатися як "засіб задоволення місцевих потреб ... за рахунок дохідних джерел, наданих відповідним місцевим комітетам та радам". Спільне в цих визначеннях полягає в тому, що вони характеризують місцеві бюджети як фонд грошових коштів та відображають їх економічну сутність [26].

Г.Б.Поляк характеризує "місцеві бюджети як сукупність економічних відносин, що сприяють перерозподілу національного доходу країни, забезпечують створення фінансової бази місцевих рад" [17].

І.М.Ходорович описує місцеві бюджети як "сукупність економічних відносин, що забезпечують у плановому порядку фінансову базу місцевих рад щодо розвитку й утримання головним чином галузей господарства, які безпосередньо спеціалізуються на підвищенні добробуту населення" [25].

В.І.Кравченко розглядає місцеві бюджети в трьох аспектах: місцеві бюджети - "це економічна категорія, оскільки бюджет є закономірним економічним атрибутом будь-якої самостійної територіальної одиниці, наділеної відповідним правовим статусом" [11], з чим не можна не погодитись.

Як вважають В.Г.Ігнатов та В.В.Рудой, "місцеві бюджети - це система економічних відносин, завдяки якій на підставі заздалегідь складеного плану формується та використовується фонд грошових коштів, що належать місцевим органам влади" [9].

М.В.Кульчицький пропонує розуміти під місцевим бюджетом "систему формування, розподілу та використання фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань, як власних, так і делегованих".

І.Л.Сазонець, Т.В.Гринько, Г.Ю.Придатко вважають, що місцеві бюджети - "це фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи самоврядування" [20].

За визначенням П.К.Бечко та О.В.Ролінського [1], місцеві бюджети як економічна категорія відображають грошові відносини, що виникають між місцевими органами самоврядування та суб'єктами розподілу створеної вартості в процесі формування територіальних грошових коштів, які використовуються для соціально-економічного розвитку регіонів та поліпшення добробуту населення.

Отже, за економічним змістом місцевий бюджет як невід'ємний елемент бюджетної системи країни окреслює економічні відносини між територіальною громадою, суб'єктами господарювання та фізичними особами, спрямовані на формування фонду грошових коштів та фінансування місцевих і громадських потреб, підвищення соціально-економічного розвитку територій та поліпшення добробуту територіальної громади.

Затвердження бюджету та звіту про його виконання представницькими органами влади визначають особливий статус бюджету як правової категорії. Він полягає у закріпленні в ньому норм, обов'язкових до виконання. Завдяки бюджету як закону органи управління отримують нормативну базу для залучення коштів і повноваження щодо їх витрачання на встановлені цілі.

Бюджет як нормативний документ визначає склад, структуру та обсяг доходів, а також видатків в розрізі напрямів фінансування та головних розпорядників коштів, затверджує перелік захищених статей видатків та об'єктів, видатки на які будуть здійснюватися за рахунок бюджету розвитку, регламентує міжбюджетні відносини тощо.

Формулювання "місцевих бюджетів як планів фінансових ресурсів, які мобілізуються та спрямовуються на фінансування соціально-побутової інфраструктури та інших заходів, передбачених планами економічного та соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць, на всебічний розвиток всіх членів суспільства дано Г.Б.Поляком [Г.Б Поляк.].

Слід зазначити, що законодавче визначення місцевого бюджету вперше введене Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Так, бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) - це план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій і повноважень місцевого самоврядування. До речі, це єдине законодавче визначення місцевого бюджету; в Бюджетному кодексі України як 2001 р., так і 2010 р. міститься загальне визначення бюджету (ч. 1, ст. 1).

Деякі вчені за основу визначення місцевих бюджетів беруть територіальний принцип, розглядаючи їх як бюджети окремих адміністративно-територіальних одиниць. Так, М.В. Васильєва визначає місцеві бюджети як "обумовлену адміністративно-територіальним поділом і бюджетним устроєм частину економічних відносин у суспільстві, пов'язаних з формуванням, розподілом і використанням фондів грошових коштів, призначених для задоволення суспільних потреб".

До речі, Бюджетний кодекс України встановлює, що "до місцевих бюджетів відносять бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів в містах і бюджети місцевого самоврядування. Бюджетами місцевого самоврядування виступають бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст і їх об'єднань".

Необхідно звернути увагу на ту обставину, що критерієм віднесення бюджету до категорії місцевих є не власне адміністративно-територіальна належність, а належність до відповідної громади, тобто форми самоорганізації громадян.

Безумовно, адміністративно-територіальна належність відповідної громади є важливою характеристикою місцевих бюджетів, визначаючи сферу їх дії. Однак цим не вичерпується специфіка даної категорії бюджетів - їм притаманні суттєві особливості з боку економічного змісту, форми прояву та матеріального змісту.

Місцеві бюджети є найчисельнішою ланкою системи державних фінансів (рис. 3.4).

Рис. 3.4. Склад місцевих бюджетів

Побудова системи місцевих бюджетів ґрунтується на принципах побудови всієї бюджетної системи України, а саме:

принцип єдності бюджетної системи України - єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;

принцип збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період;

принцип самостійності - Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних місцевих бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів бюджету, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети;

принцип повноти - до складу бюджетів мають бути долучені всі надходження бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;

принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;

принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням, при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

принцип субсидіарності - розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача;

принцип цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями;

принцип справедливості і неупередженості - бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

принцип публічності та прозорості - інформування громадськості з питань складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів.

Бюджетним кодексом установлено, що бюджет може складатися з загального та спеціального фондів.

Складовими частинами загального фонду бюджету є:

1) всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету;

2) всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету;

3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету);

4) фінансування загального фонду бюджету. Складовими частинами спеціального фонду бюджету є:

1) доходи бюджету (включно з власними надходженнями бюджетних установ), які мають цільове спрямування;

2) видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ);

3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету);

4) фінансування спеціального фонду бюджету.

Розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно Бюджетним Кодексом України та законом про Державний бюджет України.

Передача коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету дозволяється тільки в межах бюджетних призначень шляхом ухвалення рішення про місцевий бюджет або про внесення змін до нього.

Платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету.

Крім того, за рішенням місцевої ради у бюджеті може створюватися резервний фонд. За законодавством України, він має не перевищувати 1 % обсягу видатків загального фонду бюджету.

Умови створення резервного фонду бюджету та механізми його використання регулюються Постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 р. № 415 "Про затвердження Порядку використання коштів резервного фонду бюджету".

Резервний фонд бюджету встановлюється рішенням про місцевий бюджет загальною сумою без визначення головного розпорядника бюджетних коштів.

Кошти резервного фонду бюджету можуть використовуватися на здійснення:

- заходів з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного, природного, соціально-політичного характеру або заходів, пов'язаних із запобіганням виникненню надзвичайних ситуацій;

- інших непередбачених заходів, які можуть здійснюватися за рахунок коштів бюджету, але не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету.

За рахунок коштів резервного фонду бюджету можуть відшкодовуватися витрати на здійснення заходів на суму фактичної кредиторської заборгованості станом на 1 січня поточного бюджетного періоду, щодо фінансування яких ухвалено рішення про виділення коштів саме з резервного фонду бюджету в минулому бюджетному періоді, але платежі з бюджету не були проведені або були проведені частково, про що ухвалюється відповідне рішення.

Кошти з резервного фонду бюджету виділяються на безповоротній основі або на умовах повернення. Строки та поетапний графік визначаються у договорі, укладеному між головним розпорядником бюджетних коштів та розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня або їх одержувачем.