Місцеві фінанси - Ніколаєва О.М. - 3.1. Діалектичний розвиток місцевих бюджетів

Тема 3. Місцеві бюджети - основа фінансової бази місцевих органів влади

3.1. Діалектичний розвиток місцевих бюджетів

З моменту проголошення України незалежною державою і до цього часу в країні відбувається відновлення системи місцевого самоврядування. Багато зроблено в плані створення організаційно-правових умов для забезпечення можливості функціонування органів місцевої влади. Конституцією України окреслені сутність та сфера дії місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування є найважливішим засобом зміцнення української державності, воно становить одну з засад конституційного ладу України.

Становлення та функціонування місцевого самоврядування обумовлене необхідністю розвитку демократії та ефективного управління справами сучасного суспільства. Місцеве самоврядування має на меті децентралізацію управління, тобто передачу на місцевий рівень кола питань, які можуть бути розв'язані найбільш якісно й ефективно.

Європейською Хартією місцевого самоврядування "місцеве самоврядування визначається як право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах населення".

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється в територіальних утвореннях - селах, їх об'єднаннях, селищах, містах. До кола повноважень місцевих органів влади входить забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, контролю за ефективним розміщенням виробничих і соціальних об'єктів тощо. Фінансовим підґрунтям цього є, головним чином, місцевий бюджет.

Найбільш серйозні труднощі становлення місцевого самоврядування в сучасній Україні обумовлені гострим хронічним браком коштів для повноцінного і збалансованого розвитку території.

Суперечності між зростаючими завданнями місцевого самоврядування і фінансовими можливостями для їх практичної реалізації спричиняють необхідність удосконалення і зміцнення фінансової бази органів самоврядування на місцях, основу яких складають місцеві бюджети.

Розглянемо періоди становлення і розвитку системи місцевих бюджетів з метою виявлення принципових відмінностей між наявною системою і проведеними реформами у сфері бюджетної політики, а також для оцінки позитивного досвіду і його застосування у сучасних умовах.

У питаннях визначення етапів розвитку місцевих бюджетів України немає єдності. Дехто з авторів (О.П.Кириленко, П.К.Бечко, О.В.Ролінський) відносять початок становлення місцевих бюджетів на період 1864- 1917 рр., коли організаційно були сформовані перші органи місцевого самоврядування - земства - та було окреслено коло їх повноважень.

Інші автори (Г.Б.Поляк, М.В.Васильєва, Н.О.Ширкевич, Г.О.П'ятаченко, Л.В.Кухарець) звертають увагу на дату 10 липня 1918 р., коли було ухвалено Конституцію РРФСР, чинну і для України. Вона закріпила засади та принципи будови бюджетної системи - демократичний централізм, ленінська національна політика та єдність, - а також розмежувала бюджети, відповідно до потреб, на загальнодержавні та місцеві. Причому загальнодержавні потреби задовольнялися за рахунок коштів з державного казначейства, місцеві потреби - за рахунок місцевих податків та зборів.

Перша згадка про місцеві бюджети як такі належить до 1918 р., коли було затверджено "Положение о денежных средствах и расходах местных Советов", що містило тимчасові правила про кошти місцевих рад, їх повноваження щодо встановлення податків та зборів на розв'язання проблем місцевого господарства, правила щодо складання та затвердження кошторисів, здійснення витрат тощо [6]. Декрет установив, що місцеві Ради отримують кошти двома шляхами: 1) з місцевих джерел (місцевих податків і зборів, одноразових надзвичайних революційних податків, доходів від господарських підприємств тощо) та 2) за рахунок коштів центрального уряду. Крім того, Декрет надавав право місцевим радам у разі дефіциту коштів залучати позики із загальнодержавних коштів.

Місцеві податки та збори було розмежовано між рівнями бюджетної системи (рис. 3.1) [14].

Рис. 3.1. Розмежування місцевих податків і зборів між рівнями бюджетної системи

Подальший розвиток місцевих бюджетів було припинено через початок Жовтневого перевороту, який спричинив за собою натуралізацію господарства і значну емісію грошей, внаслідок чого зменшилася роль податків. Місцеві бюджети були практично позбавлені самостійних джерел доходів і взагалі втратили своє призначення. Тому 18 червня 1920 р. друга сесія ВУЦВК скасувала поділ бюджетів на загальнодержавні і місцеві.

Відродження місцевих бюджетів почалося відразу після закінчення громадянської війни. У жовтні 1921 р. ВУЦВК Постановою "Про заходи щодо впорядкування фінансового господарства" місцеві бюджети були виокремлені зі складу державного бюджету.

Декретом ВУЦИК від 9 грудня 1921 р. "О местных денежных средствах" та Декретом ВУЦИК від 10 грудня 1921 р. "О местных бюджетах" було визначено:

- джерела доходів місцевих рад;

- перелік обов'язкових видатків;

- порядок отримання коштів із загальнодержавного бюджету при дефіцитності місцевого бюджету;

- порядок передачі видатків із загальнодержавного бюджету до місцевого бюджету;

- правила складання та затвердження кошторисів губернських виконкомів;

- порядок відкриття та рух кредитів;

- відповідальність відомств за несвоєчасне надання кошторисів й дозволів без кредитних видатків;

- роль державної планової комісії у бюджетному процесі (складання, затвердження та виконання бюджету);

- права та функції бюджетної комісії [7].

Також було визначено, що кошториси місцевих доходів і видатків мають складатися за принципом покриття місцевих видатків місцевими доходами і складатися окремо від загальнодержавних кошторисів. Перед місцевими бюджетами ставили завдання "всіма засобами збалансувати свій бюджет, для чого, крім правильного обліку витрат і прибутків, слід створити міцний податковий апарат" [7].

У разі, якщо місцевих доходів недостатньо для покриття видатків, Уповнаркомфін мав право видавати з особливого фонду позички цим місцевим радам. З 1923 р. для збалансування місцевих бюджетів уряд дозволив виконкомам губерній брати довго - і короткострокові позички як з державного бюджету, так і у державних, приватних і кооперативних організацій, а також у окремих осіб в СРСР і за кордоном (з дозволу Уповнаркомфіну і Уповнаркомзовнішторгу) до 25 % річного кошторису витрат.

Значну роль у становленні місцевих бюджетів відіграло тимчасове Положення про місцеві фінанси, яке було ухвалене 1923 р. з подальшими правками, внесеними 29 жовтня 1924 р. Це положення запровадило волосний бюджет і, таким чином, територіальний склад бюджетів місцевого рівня містив губернські (обласні), повітові (округові) міські, волосні (районні) та ін. Крім того, Положення визначило органи управління, склад доходів місцевих бюджетів, умови формування та розподілу коштів цільового й резервного фонду, а також порядок затвердження місцевих бюджетів.

Поряд з цим змінилися підходи до фінансового регулювання між-бюджетних відносин. Відтепер збалансованість бюджету досягається за рахунок дотацій, а пізніше субвенцій, надання яких проводилось відповідно до рівня економічного потенціалу територіальної одиниці, її фінансового стану, ступеня задоволення місцевих потреб. Допомога надавалась у вигляді часткової участі вищих органів державної влади у найважливіших видатках місцевих бюджетів.

Розмір фінансової допомоги за рахунок коштів загальнодержавного бюджету у вигляді дотації подано у табл. 3.1.

Таблиця 3.1. РОЗМІР ФІНАНСОВОЇ ДОПОМОГИ ЗА РАХУНОК КОШТІВ ЗАГАЛЬНОДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ У ВИГЛЯДІ ДОТАЦІЇ

Сутність і значення місцевих бюджетів, їх роль у суспільному виробництві та у соціально-культурному будівництві найбільш повно розкривається в процесі аналізу їх видатків, здійснення яких неможливе без відповідного забезпечення доходами (табл. 3.2).

Розвиток місцевих бюджетів і становлення бюджетних відносин набуло подальшого розвитку у зв'язку з ухваленням у 1926 р. нового Положення про місцеві фінанси, затверджене ВУЦВКом. Це положення дещо змінило територіальний склад місцевих бюджетів (районні, волосні, міські бюджети), визначило перелік місцевих видатків, розширило склад місцевих податків і зборів (додали податок з будівель, податок з вантажів, що привозилися та вивозилися залізничним та водним транспортом, податок з біржових угод, податок на золото- і платинопромислові підприємства), а також установило умови та механізми формування фондів щодо надання субвенцій та фондів регулювання.

Великий вплив на формування доходів місцевих бюджетів справила податкова реформа 1930 р. Вона докорінно змінила правове регулювання фінансових відносин між центральними та місцевими органами державної влади й соціалістичними господарськими організаціями, між

Союзом та союзними республіками, між союзними республіками та місцевими радами.

Таблиця 3.2. СКЛАД ДОХОДІВ ТА ВИДАТКІВ У 30-ті РОКИ XX СТОЛІТТЯ

Реформа внесла істотні зміни в склад і структуру місцевих бюджетів: скасувала 61 державний та місцевий (для соціалістичних підприємств) податок і збір та замість них установила 2 обов'язкові платежі до бюджету - податок з обороту та відрахування від прибутку державних підприємств.

Підвищилась роль базових бюджетів, було запроваджено обов'язкове формування сільських бюджетів, надано право залишати суми перевиконання доходної частини.

Змінюються механізми бюджетного регулювання: скасовуються субвенції, дотації відіграють другорядну роль і застосовуються у крайніх випадках, формування та збалансованість місцевих бюджетів досягається за рахунок відрахувань від регулювальних доходів (рис. 3.2).

Рис. 3.2. Склад регулювальних доходів

Більша частка доходів місцевих бюджетів спрямовувалась на розв'язання проблем соціально-культурного характеру (табл. 3.3). Період з 1930 до 1936 рр. характеризувався швидким зростанням витрат місцевих бюджетів: вони зросли більш, ніж у 4 рази, перевищивши 20 млрд крб. До місцевих бюджетів був повністю переданий культжитлозбір на селі, до 50 % були підвищені відрахування до місцевих бюджетів від державних позик, реалізованих серед колгоспників і одноосібних господарств.

Конституція СРСР 1936 р. змінює принципи будови бюджетної системи: відтепер місцеві бюджети і по суті, і по формі є нерозривною частиною державного бюджету СРСР та входять до його складу. Такий механізм побудови бюджетної системи відомий як "бюджетна матрьошка".

У ці роки тривав процес розвитку та зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів. В основному дохідна частина місцевих бюджетів формувалася за рахунок доходів від розташованого на підвідомчій території господарства. Високу питому вагу в них займали надходження від місцевого господарства. В окремих видах місцевих бюджетів значна частка доходів формувалася за рахунок місцевих податків і зборів (селищних) і державних податків, зборів та мита, що безпосередньо зараховуються до місцевих бюджетів (селищних і міських). Відрахування від державних доходів, що спрямовуються до місцевих бюджетів, також базувалися на територіальному господарстві. У цьому полягала вельми позитивна риса у формуванні дохідної бази місцевих бюджетів цього періоду.

Таблиця 3.3. ДИНАМІКА ВИДАТКІВ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ 1935-1938 РР.

Формування бюджетної системи завершилося в 1938 р. Місцеві бюджети і бюджет соціального страхування були офіційно включені до складу єдиного державного бюджету. Розширення функцій місцевих рад та їх бюджетних прав супроводжувалося постійним зростанням витрат. Витрати союзного, республіканських і місцевих бюджетів на освіту, охорону здоров'я, фізичну культуру та соціальне забезпечення, а також витрати на державне соціальне страхування збільшилися за другу п'ятирічку в 3,7 рази: з 8,3 млрд крб. в 1932 р. до 30,8 млрд. крб. в 1937 р.

У роки Великої Вітчизняної війни переважна більшість коштів місцевих бюджетів УРСР була пов'язана з мілітаризацією економіки. Основним джерелом доходів державного бюджету залишалися накопичення соціалістичного господарства, зросли надходження з населення. У 1941 р. впроваджений податок на холостяків, прибуткового та сільськогосподарського податків з населення, які пізніше, у 1942 p., були замінені на військовий податок. Встановлений Указом "О местных налогах и сборах" у 1942 р. перелік місцевих податків і зборів - податок з будівель, земельна рента, збір з власників транспортних засобів, збір з власників худоби, разовий збір на колгоспних ринках - забезпечив певну стабільність у формуванні доходів місцевих бюджетів.

Перехід від військової економіки до мирної вимагає змін у фінансово-бюджетній сфері, зміцнення місцевих бюджетів та їх спрямування на відновлення народного господарства.

З 1944 р. Міністерство фінансів УРСР ставить питання про зменшення частки місцевих бюджетів, які збалансовуються за рахунок дотацій або вилучення коштів. Збалансування бюджетів місцевого рівня має здійснюватися шляхом установлення розмірів відрахувань від загальносоюзних доходів за принципом рівномірного надходження коштів до місцевих бюджетів протягом року.

Період 1946-1950 pp. характеризується відновленням та розвитком народного господарства СРСР. За цей період місцеві бюджети значно зросли та перевищили передвоєнні обсяги.

Новий етап у розвитку та становленні місцевих бюджетів розпочинається з ухваленням союзного Закону "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" від 30 жовтня 1959 р. Закон надав право кожній раді мати самостійний бюджет. Подальший розвиток цього закону знайшов своє відображення в таких заходах: союзні республіки розробили свої законодавчі акти про бюджетні права союзних і автономних республік і місцевих рад.

З ухваленням Закону УРСР "Про бюджетні права Української PCP і місцевих рад депутатів трудящих" від 30 червня 1960 р. було встановлено, що місцеві бюджети є складовою державного бюджету Української PCP. Склад місцевих бюджетів охоплює бюджети областей, міст, районів у містах, селищні та сільські бюджети. Цей Закон визначив склад доходів та видатків (рис. 3.3), умови та механізми формування і витрачання бюджетних коштів та складання звіту про виконання бюджету.

Рис. 3.3. Склад доходів і видатків місцевих бюджетів у 60-ті роки XX століття

Основне завдання цього періоду полягало у переважному розвитку промисловості, безперервному технічному прогресі та підвищенні продуктивності праці, забезпеченні подальшого зростання всіх галузей народного господарства, сільськогосподарського виробництва й зростанні матеріального добробуту та культурного рівня населення.

Наприкінці 1962 р. у зв'язку з перебудовою партійних, радянських, профспілкових та фінансових органів у більшості районів, країв та областей створені два самостійні бюджети - промисловий та сільський - та два самостійні фінансові органи. Проте такий поділ виявився неефективним: сільські бюджети втратили деякі дохідні джерела від місцевого господарства, оскільки останні були зосереджені у промисловій зоні того ж району (області).

Розвиток місцевих бюджетів у період 1950-1965 рр. характеризувався певними особливостями. їх видатки спрямовувалися згідно з директивними вказівками на розвиток окремих галузей місцевого господарства, перш за все, житлового будівництва та невиробничої сфери, на підвищення заробітної плати певним категоріям працівників, зміцненню матеріально-технічної бази соціально-культурних закладів. Зміни торкнулись й дохідної бази місцевих бюджетів:

- через встановлення нового порядку та умов заготівлі сільськогосподарських продуктів випали надходження від машинно-тракторних та спеціалізованих станцій;

- у зв'язку із скасуванням кустпромкооперації зменшились надходження прибуткового податку;

- скасовано патентний збір з торговельно-промислових підприємств кооперативних систем та податок з нетоварних операцій;

- зменшилися надходження податку з доходів від демонстрації кінофільмів в окремі види місцевих бюджетів, що обумовлено вивільненням від його сплати масових культурно-просвітницьких закладів;

- скасовані податок з будівель та земельна рента з державних підприємств.

Склад, структура та динаміка доходів і видатків у 1950-65-і роки подані в табл. 3.4.

Таблиця 3.4. СКЛАД, СТРУКТУРА ТА ДИНАМІКА ДОХОДІВ І ВИДАТКІВ У 1950-1965 РР.

Усі ці події сприяли розширенню функцій місцевих рад і, відповідно, зростанню обсягів фінансування. Збільшення видатків місцевих бюджетів обумовило необхідність зміцнення дохідної бази.

Безперервне зростання видатків місцевих бюджетів на розвиток місцевого господарства та соціально-культурні заходи сприяло розвитку в містах та робітничих селищах комунального господарства, промисловості, торгівлі, розширенню мережі закладів освіти, охорони здоров'я, культури.

Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок двох груп дохідних джерел:

1) платежі з прибутку підприємств та господарських організацій, підпорядкованих місцевим радам, місцеві податки і збори, державне мито, доходи від демонстрації кінофільмів, прибутковий податок з кооперативних та громадських організацій і ряд інших закріплених за місцевими бюджетами доходів;

2) відрахування від загальносоюзних державних податків та доходів й інших доходів: від податку з обороту, прибуткового податку з населення, податку на холостяків, одинаків та малосімейних громадян СРСР, сільськогосподарського податку, реалізації облігацій внутрішніх виграшних позик, що вільно обертаються на ринку.

До кінця 70-х років у країні був створений значний економічний потенціал. Національний дохід, використаний на споживання й накопичення, збільшився в 1976-1980 рр. на 21 %. Реальні доходи на душу населення зросли на 18 %. Середня зарплата робітників і службовців підвищилася на 16 %. Скасовано податки з працівників, місячна заробітна плата яких була нижчою, ніж 70 крб., знижені податки з окладів до 80 крб. Дохід понад 100 крб. на члена сім'ї на місяць стали отримувати майже 50 % всього населення країни, тоді як в 1965 році - лише 4 %.

Збільшення соціальних витрат вимагає забезпечення місцевих бюджетів доходами, достатніми для задоволення зростаючих фінансових потреб країни. Основними цілями бюджетного регулювання стало:

- сприяння господарській самостійності місцевих рад та підвищення ініціативи й матеріальної зацікавленості у їх діяльності;

- наділення такими джерелами доходів місцевих бюджетів, обсяг і склад яких забезпечив би безперебійне їх надходження для утримання та розвитку соціально-культурної інфраструктури та стимулював місцеві органи влади до їх мобілізації як у місцеві, так і вищі бюджети.

Динаміку та тенденції виконання доходів та видатків місцевих бюджетів у період 1970-1985 роки наведено у табл. 3.5.

Таблиця 3.5. ДИНАМІКА ВИКОНАННЯ ДОХОДІВ ТА ВИДАТКІВ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ У ПЕРІОД 1970-1985 РР.

Проте до початку 80-х років склалася ситуація, коли функції регіональної і місцевої влади не розширювалися, а навпаки, спостерігалося обмеження їх прав у формуванні дохідної бази бюджету: будь-яка передача дохідних джерел на нижні рівні управління суперечила економічним інтересам центральних органів влади, посилення ж централізації влади не узгоджувалося з завданням розширення бюджетних повноважень регіонів і місцевих органів управління.

Разом з тим, розвиток демократії, економічного потенціалу країни, зростання населення та розширення процесу урбанізації стали основними чинниками в змінах складу та структури дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів.

Соціально-економічні перетворення позначились і на діяльності місцевих рад, і на видатках місцевих бюджетів, а саме: певні зміни в адміністративно-територіальному устрої (зростання кількості великих міст та необхідність їх поділу на райони), здійснення заходів щодо розвитку житлово-комунального господарства, поліпшення благоустрою населених пунктів, розширення мережі соціально-культурних закладів стали причинами збільшення видаткової частини місцевих бюджетів.

Постійна необхідність збільшувати видатки місцевих бюджетів при недостатньому обсязі закріплених доходів створювали необхідність фінансового забезпечення місцевих рад. Це здійснювалося головним чином за рахунок регулювальних джерел, що надходили від вищих бюджетів. Так, у 1989 р. порівняно з 1985 р. спостерігається збільшення регулювальних доходів як в абсолютному вираженні, так і у структурі доходів місцевих бюджетів з 48056,3 млн.крб. (73,1 %) у 1985 р. до 74302,1 млн.крб. (76,8 %) у 1989 р., а в їх складі відрахувань від державних доходів та податків - з 39968,1 млн.крб. (60,8 %) до 63756,6 млн.крб. (65,9 %) відповідно, що вказує на посилення централізації управління фінансовими ресурсами.

Склад та структуру доходів та видатків з погляду окремих видів місцевих бюджетів за 1989 р. відображено у табл. 3.6.

Таблиця 3.6.. СКЛАД ТА СТРУКТУРА ДОХОДІВ І ВИДАТКІВ ЗА РІВНЯМИ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ ЗА 1989 р.

Отже, дані табл. 3.6 свідчать про те, що структура видатків місцевих бюджетів не є однорідною і залежить від обсягу місцевого господарства та його підпорядкування місцевим радам різного рівня. У видатках місцевих бюджетів переважну більшість складають витрати на соціально-культурні заходи.

З середини 80-х років урядом СРСР проводився пошук економіко-організаційних заходів з підвищення впливу фінансового механізму на збільшення доходів бюджету. Головним заходом було підвищення зацікавленості місцевих рад у поліпшенні кінцевих результатів діяльності всіх об'єднань, підприємств та організацій, що працювали на підвідомчій їм території, з метою розширення практики зарахування частини відрахувань платежів з прибутку об'єднань, підприємств та організацій до дохідної частини місцевих бюджетів.

Висувались ідеї щодо формування бюджетів та визначення доходів і видатків на принципах самоврядування та самофінансування. Однак вагому роль у збалансуванні бюджету та наповненні доходів і далі відігравали регулювальні доходи у формі нормативів відрахувань від провідних податків того часу: податку від обороту (5,2-88,7 %), прибуткового податку з населення (15-100 %), податку на неодружених, одиноких і малосімейних громадян СРСР (100 %), прибуткового податку з колгоспів до бюджетів місцевих рад (100 %), відрахувань від суми реалізації облігацій Державної внутрішньої виграшної позики 1982 р. - 50 %, податку з обороту відповідно до обсягу роздрібного товарообороту державної та кооперативної торгівлі - 2 % [14].

Формування республіканських та місцевих бюджетів базувалося на податковій політиці, яка визначалася законода