Місцеві фінанси - Ніколаєва О.М. - 4.1. Сутність фінансової незалежності місцевого самоврядування та проблеми її зміцнення

4.1. Сутність фінансової незалежності місцевого самоврядування та проблеми її зміцнення

Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування - важливий чинник побудови демократичної держави - характеризує незалежність держави в цілому, рівень демократичних прав і свобод громадян, потенційні можливості її економічного розвитку та створює об'єктивну необхідність формування нових економічних відносин. Держава, надаючи свободу дій місцевим органам влади у розв'язанні фінансових питань, забезпечує собі тим самим успішний розвиток та економічне процвітання.

Наукові дослідження з проблем забезпечення фінансової незалежності місцевих органів влади перебувають у колі зору вітчизняних та закордонних вчених. Так, К.В.Павлюк [17] та Л.І.Василенко й П.С.Бабич [4] розглядають фінансову незалежність місцевих органів влади як "можливість самостійного розв'язання питань комплексного фінансового забезпечення економічного і соціального розвитку даної території, що входять до компетенції відповідного рівня місцевого управління".

Проте К.В. Павлюк виходить з того, що основним показником фінансової незалежності є забезпечення самостійності складання балансу фінансових ресурсів і витрат регіону. З цією метою автором запропонована схема балансу доходів і видатків регіону з урахуванням особливостей їх формування у певному регіоні.

Л.І.Василенко і П.С.Бабич основну увагу приділяють визначенню співвідношення власних, закріплених та регульованих доходів як основних елементів міжбюджетних відносин в Україні, питанням бюджетного регулювання, розподілу бюджету на поточний та бюджет розвитку як основи фінансової незалежності. У результаті проведеного аналізу автори пропонують власне розуміння структури бюджету.

О.П.Кириленко наголошує, що головною ознакою фінансової незалежності органів місцевого самоврядування є 1) "володіння і самостійне розпорядження фінансовими ресурсами, розмір яких відповідає функціям і завданням, що покладаються на ці органи ... для реалізації намічених цілей і програм соціально-економічного розвитку території..." та 2) "незалежність від загальнодержавних органів влади в ухваленні певних рішень щодо місцевих проблем і, головне, як забезпечення їхнього розв'язання за допомогою коштів" [12].

Автор поряд з доходами місцевих бюджетів як визначальної складової фінансової незалежності місцевого самоврядування визначає роль інших ресурсів (таких, як позабюджетні, валютні фонди, муніципальні позики) у забезпеченні фінансової автономії.

О.О.Сунцова стверджує, що "фінансова автономія може розглядатися лише в контексті функцій, які покладаються на місцеві органи влади... Відокремлення від завдань центральної влади завдань, що покладаються на місцеву владу, зумовлює потребу в таких фінансових джерелах, на які може впливати місцева влада" [25].

О.С.Дроздовська [6] та В.І.Барецький [1] в поняття "фінансова автономія" включають три такі ключові аспекти щодо встановлення джерел доходів: бюджетну, податкову та цінову й тарифну самостійність.

Фінансова незалежність неможлива без фінансової децентралізації, яку, на думку О.С.Дроздовської, визначають як процес розподілу функцій, фінансових ресурсів і відповідальності за їх використання між центральним і локальним рівнями управління [6]. Автор вважає, що "розподіл функцій управління між державою й місцевими органами має відповідати принципу доцільності: те чи інше завдання потрібно відносити до компетенції того рівня управління, який краще та економніше може його виконати".

Отже, розгляд різних трактувань поняття "фінансова незалежність" дозволив визначити ряд особливих ознак, що йому властиві:

1) самостійне володіння, розпорядження та користування власними доходами;

2) адекватність власних доходів повноваженням, що покладаються на місцеві органи влади відповідно до законодавства;

3) відповідальність за ухвалені рішення.

Враховуючи зазначене вище, можна сформулювати, що фінансова незалежність - це можливість самостійного володіння, розпорядження та користування власними фінансовими ресурсами, адекватних бюджетним повноваженням будь-якої адміністративно-територіальної одиниці, виходячи з інтересів і потреб територіальної громади й у межах законодавства, а також необхідність нести за них відповідальність.

Основним правовим документом, який наділяє місцеві органи влади правовою, організаційною та матеріально-фінансовою самостійністю, є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні". Закон окреслює коло повноважень та сферу відповідальності місцевих органів влади за управління матеріальною та фінансовою основою.

Інший документ - Бюджетний кодекс України - встановлює конкретні джерела доходів місцевих бюджетів як провідного елемента фінансової бази місцевих органів влади та розкриває механізми управління ними.

Бюджетним кодексом України також наголошено, що одним з принципів побудови бюджетної системи є принцип самостійності, який полягає у закріпленні за місцевими бюджетами відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної та місцевої влади визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України, правом відповідних місцевих рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети. Крім того, місцеві органи влади коштами відповідних місцевих бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави.

Відповідно до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність, у тому числі в управлінні матеріальною та фінансовою базою.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" містить інші норми, які легітимізують фінансову незалежність місцевих органів влади, а саме:

- органи місцевого самоврядування можуть утворювати цільові фонди, які є складовою спеціального фонду відповідного місцевого бюджету (п. 1, стаття 68);

- встановлювати місцеві податки і збори (ст. 69);

- здійснювати місцеві запозичення та отримувати позики місцевим бюджетам відповідно до вимог, установлених Бюджетним кодексом України (п.1, ст. 70);

- створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснювати розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на депозитах (п.2, ст.70).

Практика доводить, що фінансова самостійність місцевої влади є більш формальною, ніж реальною. Розгляньмо більш детально межі фінансової самостійності місцевих органів влади.

Згідно з Бюджетним кодексом України місцева влада самостійно формує, розглядає, затверджує місцевий бюджет та здійснює витрати. Проте слід зазначити, що, по-перше, формування та збалансування місцевого бюджету повністю залежить від ухвалення проекту Закону України "Про Державний бюджет України на поточний рік" у другому читанні, оскільки саме у цей час затверджується обсяг міжбюджетних трансфертів, який передаватиметься з державного до місцевих бюджетів. По-друге, місцеві органи влади не можуть затвердити рішення про місцевий бюджет без ухвалення Верховною Радою Закону про Державний бюджет України. Порушення календарного графіку розгляду та затвердження Державного бюджету України автоматично призводить до недотримання вимог, установлених Бюджетним кодексом України щодо формування та затвердження місцевих бюджетів.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлює, що органи місцевого самоврядування можуть утворювати цільові фонди у складі спеціального фонду місцевого бюджету. Але розгляд планових та фактичних показників виконання цільових фондів, є незначним і складає лише 1-3 % власних доходів місцевих бюджетів різного рівня бюджетної системи.

Самостійне встановлення іншого джерела доходів - місцевих податків і зборів - зводиться лише до вибору та затвердження джерел з переліку, встановленого Податковим кодексом України (раніше Декретом Кабінету Міністрів "Про місцеві податки і збори"), а також варіювання (збільшення/зменшення) ставок місцевих податків і зборів у законодавчо затверджених межах.

Здійснення зовнішніх місцевих запозичень обмежується нормами Бюджетного кодексу України для міст, кількість населення яких складає менше, ніж 300 тис. осіб (ст. 16 БКУ).

Ці та інші норми свідчать про проблеми зміцнення фінансової незалежності та необхідність удосконалення законодавства щодо розширення прав місцевої влади у сфері бюджетних відносин.

У наш час перед місцевими органами влади ставляться нові завдання щодо соціально-економічного розвитку територій та підвищення добробуту територіальної громади, розв'язання яких вимагає збільшення фінансової бази.

Розгляньмо джерела доходів місцевих органів влади та механізми їх утворення.