ТЕМА 10. Формування інституту місцевого самоврядування

1. Ідейно-теоретичні засади виникнення місцевого самоврядування

Формування інституту самоврядування нерозривно пов'язане з так званим Магдебурзьким правом, яке було запроваджене у ХШ ст. у німецькому місті Магдебург. Джерелами цього права були привілеї, надані міським властям, різноманітні постанови суду. Магдебурзьке право мало універсальний характер і стосувалося діяльності міської влади, суду, питань земельної власності в межах міст, торгівлі, ремесел, оподаткування тощо. Магдебурзьке право юридично закріпило успіх, одержаний завдяки тривалій боротьбі міст за самостійність, проти феодалів. Як наслідок містам було надане право на самоуправління, вони звільнялися від значної частини феодальних повинностей.

Упродовж ХІУ-ХУЇ ст. Магдебурзьке право сприйняли інші німецькі міста, а також деякі міста Чехії, Угорщини, Польщі, Литви, Галіції та Білорусі. У літературних джерелах Магдебурзьке право відоме також за назвою "німецьке право".

Для судів, що застосовували це право, вищою апеляційною інстанцією був суд м. Магдебург. Аналогічну роль пізніше виконували в Пруссії суди міст Хемяно (від 1ЭЧ5 р.) й Торуні (від 1466 р.); у Польщі - суд м. Кракова (від 1365 р.).

У містах, яким монархи дарували Магдебурзьке право, скасовувалися усі інші види права. Місто звільнялося від суду і влади воєвод, панів, старост, намісників тощо; городяни не повинні були відповідати перед ними; замість цього формувався свій власний суд; мешканці міст звільнялися від військових обов'язків (крім поставок обозу для війська); міста одержували право на володіння земельною власністю.

На території Русі першим серед міст Магдебурзьке право в повному обсязі отримав Кам'янець-Подільський (1374 р.), пізніше, в 1432 р., Магдебурзьке право отримав Луцьк, а в 1497 р. - Київ. На Лівобережній Україні міський самоустрій і суд були побудовані відповідно до Магдебурзького права у таких містах, як Київ, Чернігів, Переяслав, Полтава, Стародуб, Козелець, Остер, Почеп, Мглин, Новгород-Сіверський. Деякі міста мали Магдебурзьке право у неповному обсязі, (наприклад, м. Кременець), оскільки в них не було представницьких органів, що захищали інтереси самоуправління.

Проіснувало Магдебурзьке право до ХУШ-ХІХ ст., поступово втрачаючи своє значення.

- У Литовській державі, до складу якої деякий час належала частина українських земель, у XVI ст. був виданий кодекс громадянських законів, який дістав назву "Статут великого князівства Литовського" або "Статут земський". Поява цього документа була спричинена необхідністю узагальнення чинних законів, їхньої кодифікації з огляду на те, що до цього часу використовувалися різноманітні правові норми, джерелом яких були старі звичаї, а також нові привілеї, надані великим князям. Крім того, Литовський статут з'явився внаслідок неухильного прагнення шляхти, могутність якої значно зросла, звільнитися від тягаря великокняжої влади.

Литовський статут витримав три редакції- 1529,1566 та 1588 років, після всіх змін зберіг характер збірника місцевих законів; містив норми, які регламентували державне, земельне, кримінальне, процесуальне та спадкове право; закріплював привілеї феодалів; посилював закріпачення селян, дещо обмежував свавілля магнатів.

Теоретичні витоки Литовського статуту треба шукати у першому кодексі законів древньоруського феодального права -"Руській правді", складеній за часів правління Ярослава Мудрого (близько 978-1054 рр.). Відомий український історик І.П. Крип'якевич наголошував на безпосередньому зв'язку "Руської правди" з побутом українських земель і писав, що головним джерелом "Правди" було місцеве звичаєве право, яке своїми печатками сягало родо-племінних часів.

М.С.Грушевський у своїй фундаментальній праці "Ілюстрована історія України" визнав вражаючу схожість між "Руською правдою" і пізнішим Литовським статутом, що грунтувався на праві найвідокремленішої частини Київської держави - земель полоцьких.

Становлення місцевого самоврядування у ХУШ-XIX ст. треба розглядати в контексті розвитку буржуазної держави, який відбувався в умовах жорстокої боротьби абсолютизму з народною демократією. Централізована державна влада виявилася неспроможною ефективно здійснювати всі свої завдання (особливо соціального спрямування). Частину з них доцільно було б передати в компетенцію самостійних і незалежних місцевих властей, звичайно, в межах, визначених самою державою. Невипадково питання організаційного оформлення місцевого самоврядування досліджувалися багатьма політичними та правовими теоріями й концепціями, до них зверталися відомі політики, вчені й літератори - представники найпрогресивніших кіл суспільства.

Ще в середині XVII ст. видатний політичний діяч і дипломат АЛ. Ордин-Нащокін (1605-1680 рр.), визнаючи необхідність посилення монархії, водночас усвідомлював, що розвиток економіки можливий лише за надання певної свободи місцевим торгово-промисловим центрам. Він пропонував надати містам право самоуправління, яке не завдасть шкоди центральній владі.

Поняття "самоврядування", "самоуправління" почали використовуватися в Європі з другої половини ХУГИ ст. саме щодо місцевого самоврядування. Того часу інститут місцевого самоврядування сформувався в багатьох країнах і передбачав управління всіма господарськими та іншими справами будь-якої адміністративної одиниці не органами центральної влади, а самими жителями. Проте Росія значно відставала від інших країн у процесах становлення і зміцнення місцевого самоврядування. Державні діячі, вчені визнавали цей факт і виступали за проведення змін у структурі державної влади, в управлінні країною.

Політична доктрина великого реформатора М.М. Сперанського (1772-1839 рр.) торкалася, зокрема, й організації місцевої влади та запровадження колегіального управління зверху донизу за допомогою представницьких інститутів; губернських, повітових і волосних дум, які повинні буди обиратися на багатоступеневій основі. Прогресивні проекти М.М. Сперанрького щодо реформування Російської держави, які зачіпали не лише перебудову державної влади, а Й скасування кріпосного права, втілення політичних і громадянських свобод, упорядкування фінансового господарства, наштовхнулися на різкий опір з боку консервативних сил суспільства.

Прихильником ідеї створення представницьких органів місцевої влади в усіх адміністративно-територіальних одиницях (губерніях, повітах, волостях) був також декабрист П.І. Пестель (1793-1826 рр.). Він вважав, що такі місцеві органи (народні зібрання) повинні обирати свої постійно діючі виконавчі органи.

Теоретичні вчення про розвиток місцевого самоврядування слід розглядати як спроби вчених того часу дати відповідь на складні питання, що ставило суспільне життя, пояснити причини колізій між центральним урядом і громадянами, обгрунтувати необхідність зміцнення самоврядування. Наприкінці XVIII ст. позиції буржуазії в європейських країнах значно зміцнилися внаслідок жорстокої боротьби із залишками феодальної держави, з притаманними їй надзвичайним централізмом влади, бюрократичною регламентацією, дріб'язковою та прискіпливою опікою. За таких умов буржуазія - новий і могутній клас - впевнено прагнула зайняти місце у суспільстві, яке б відповідало ЇЇ економічній могутності. Найяскравіше протистояння буржуазії та феодальної держави проявилося під час Великої французької революції 1789 р., коли на зміну поліцейській державі прийшла конституційна. Велика Французька революція стала вирішальною віхою у становленні інституту самоврядування в Європі.

Напередодні революції у Франції виникає децентралізаційна теорія як реакція на наполеонівську адміністративну реформу, що встановила міцний централізований бюрократичний механізм влади, який працював лише за вказівкою центральних органів. Тим самим народ був остаточно усунутий від участі в державному житті, а влада зосереджувалася в руках чиновників, підконтрольних центральній владі. У країні створили посилений поліцейський апарат.

Головним положенням децентралізаційної теорії було обгрунтування поділу адміністративних справ на такі, які є наслідком самоврядування, і на справи державні, делеговані общинам. Ця теорія поширилася в Європі й безпосередньо впливала на формування науки про вільність общин у Німеччині, теоретичні витоки якої слід шукати в теорії "природного права". .

Природне право - це поняття, дуже поширене у сфері політики та права. Воно означає сукупність принципів, правил, норм, цінностей, які диктуються природою людини і тим самим с незалежними від конкретних соціальних умов і держави. Природне право використовувалося як оціночна категорія щодо наявних порядків у суспільстві: чи відповідають вони природному праву та природній справедливості.

Ідея природного права зародилась у давні часи, розвивалася в античному світі, зокрема у Греції, у середні вівси, набула теологічної форми як складова релігійних учень. Найвищого розвитку ця теорія досягла у ХУП-ХУШ ст., коли використовувалась як ідеологічна зброя в боротьбі прогресивних сил суспільства з феодалізмом. Ідеї природного права були покладені в основу таких важливих документів, як .американська Декларація незалежності (1776 р.) і французька Декларація прав людини і громадянина (1789 р.).

Вихідні постулати теорії вольності общин, пройняті ідеєю природного права, полягали в тому, що:

o община старша від держави, тобто історично виникла

першою;

o общини не створені державою, а визнані нею;

o община є інституцією, рівною державі;

o держава існує для общин, а не общини для держави.

Теорія вольності общин створила належне підґрунтя для виникнення громадської теорії місцевого самоврядування, згідно з якою місцеві самоврядні органи мають самостійне право на існування, займаються справами, які їм притаманні та невід'ємні. Це право тлумачилося як наслідок із вихідного положення теорії про те, що общини не створені державою, а лише визнані нею і тому володіють колом справ, які їм належали до появи держави; такі справи держава не делегувала общинам, а визнавала їх .

Прихильники теорії вольності общини вважали, що природними правами володіють насамперед сільські та міські общини як такі, що історично виникли раніше, ніж сформувалася держава, і поза державним впливом. Проте відстоювалася також і незалежність таких територіальних місцевих формувань, як округи, провінції тощо, а вони були створені державою, отже, ніяких природних прав у них не було. Це стало вагомим аргументом для критиків даної теорії.

Отже, теорія вольності общин зазнала поразки. На зміну їй приходили нові вчення, більшість яких захищали інститут місцевого самоврядування. З'являється громадсько-господарська теорія, згідно з якою місцеве самоврядування розглядалося як частина держави, йому були притаманні свої функції, перелік яких теорія намагалася встановити. Закономірно поставало запитання: які справи державні, а які стосуються компетенції общин? За основу розмежування був взятий принцип доцільності. Він грунтувався на тому, що деякі завдання община може виконати краще тому, що вона зацікавлена в них більше, ніж держава. Цим і виправдується передача общинам даних завдань. Проте неможливість чітко визначити перелік таких справ і завдань, відносний характер цього поділу в кожній країні стали свідченням неспроможності вчення в цілому.

У XIX ст. був зроблений великий крок уперед на шляху до формування правової держави цивілізованого світу, що супроводжувалося зміцненням централізованої влади буржуазних держав, значним розширенням кола діяльності держави в інтересах захисту свобод громадян і громадськості. Одночасно виникла нагальна необхідність передачі (децентралізації) частини державних функцій місцевим формуванням (общинам, союзам толю). Відповідно спостерігалася активізація діяльності місцевих формувань.

Ідеї державницької теорії місцевого самоврядування мали багато в чому протилежний характер порівнянно із громадсько-господарською теорією. Згідно з цією теорією, яка, до речі, має дуже багато прихильників як серед вітчизняних, так і серед зарубіжних вчених, частина державної влади підлягає децентралізації до рівня територіальних громад та органів, які вони самостійно обирають і створюють. Органи місцевого самоврядування в контексті державницької теорії уявляються як органи державного управління, складової частини держави, які жодних самостійних справ не можуть мати. Незважаючи на таку залежність від держави, органи місцевого самоврядування можуть мати певну правову, організаційну та фінансову самостійність. Проте загалом їхня діяльність підпорядкована загальнодержавним інтересам, усьому народові.

Загострення суперечностей буржуазного суспільства, поширення соціалістичних ідей спричинили появу нової теорії, яка відвертала увагу громадськості від глобальних проблем розвитку країн і зосереджувала ЇЇ на місцевому рівні, вважаючи, що саме там можна досягти соціального миру й гармонії завдяки поступовим змінам (націоналізація земель, розширення комунальної власності, соціалізація виробництва).

Положення теорії муніципального (общинного) соціалізму були сформульовані в останній чверті ХГХ ст. представниками Фабіанського товариства - англійської реформістської організації, заснованої у 1884 р. Назва товариства походила від імені римського полководця Ш ст. до н.е. Фабія Максима, який у народі був прозваний Повільним за свою вичікувальну тактику, ухиляння від рішучих дій під час війни. Члени товариства (Бернард Шоу, Герберт Уелс та ін.) заперечували класову боротьбу пролетаріату і вважали можливим побудову прогресивнішого суспільства за допомогою дрібних реформ, поступових перетворень суспільства, тобто за допомогою "муніципального соціалізму". У Росії прихильниками цієї теорії були П. Маслов, Н. Костров, Г. Пяеханов, Ю. Ларін та інші.

Вчені багатьох поколінь з часів виникнення перших союзів знову й знову порушували питання щодо розмежування завдань держави та місцевих властей. Пропонувався поділ усіх потреб місцевих союзів на обов'язкові й необов'язкові (факультативні); завдань - на спільні й особливі.

Обов'язковими вважалися потреби, які мали значення для суспільства в цілому і були закріплені за державою. Необов'язковими - потреби громад, які мали локальне значення. Уперше такий поділ був запроваджений у бельгійському законодавстві в І 831 р. і пізніше поширився в інших країнах. Держава змушувала до обов'язкових витрат і потреб відносити ті, які з точки зору громади не є конче потрібними, але з точки зору держави - доцільними та необхідними (утримання урядових установ, поліції, окремі військові видатки). До необов'язкових завдань належали досить важливі, які стосувалися широких верств населення (утримання освітніх, лікувальних і соціальних закладів, благоустрій міст тощо). А свобода, яка надавалася для їх здійснення, пояснювалася впевненістю, що місцеві громади самі зацікавлені в успішному виконанні цих завдань і зроблять це без втручання держави,

Наприкінці ХГХ ст. у Росії видатки земств поділялися саме на основі принципу обов'язковості. До обов'язкових земських повинностей належали:

1) дорожня;

2) утримання місцевого громадського управління (суми для посилення коштів казначейства, видатки за роз'їздами окремих посадових осіб);

3) повинності в частині військового управління (оренда земель під табори для місцевих військ, провезення ВІЙСЬКОВИХ до місця служби);

4) видатки з управління справами органів опіки;

5) утримання арештанських домів, етапних в'язниць, перевезення ув'язнених;

6) заходи проти чуми худоби;

7) видатки з пересилання сум земських зборів.

До необов'язкових належали видатки земських бюджетів:

з утримання земських управ, фінансування народної освіти, медичної частини, видатки з поліпшення економічного добробуту населення тощо.

Іншим варіантом поділу завдань місцевих союзів був поділ їх на:

1) завдання спільні, притаманні всім союзам;

2) особливі завдання для окремих категорій союзів.

До спільних завдань Б. Райценштейн (автор цього поділу) відносив військову, санітарну та пожежну справу, народну освіту, шляхи й засоби сполучення, утримання поліції, в'язниць, турботи про церковні та релігійні інтереси жителів.

Особливі завдання мають змінний характер. У містах це санітарія та благоустрій, організація сполучення, додаткові завдання в галузі народної освіти з огляду на особливі умови міського життя (велика густота населення, підвищений рівень культури); у селах це завдання, які є наслідком спільного землекористування (лісовими угіддями, пасовищами), турботи з поліпшення земель (меліорація).

Але й така спроба поділити функції і завдання між державою та місцевими органами виявилася неспроможною. Слід зазначити, що серед особливих завдань (за Е. Райценшгейном) є такі, що можна з упевненістю віднести до загальнодержавних, наприклад, землевпорядкування. Держава бере участь у їх вирішенні не лише за допомогою адміністрування, а й завдяки спрямуванню належних коштів.

Дискусії, які точилися довкола цих питань, засвідчили, що неможливо в реальному житті виокремити сфери діяльності держави й місцевих властей, встановити абсолютний поділ потреб на загальнодержавні і місцеві. Згідно з цим висновком В. Твердохлєбов слушно зауважив: "...нельзя установить, какие задачи (непосредственного) управления являются исключительно государственными, а какие исключительно местными: интересы местных органов во многих задачах тесно сплетаются".

Вивчаючи це питання та спираючись на аналіз історичного досвіду, проф. Л.В. ХодськиЙ зазначав, що в кожній країні практичний поділ потреб визначається певною мірою за принципом відносної доцільності, а також згідно з традиціями, які склалися історично.

Сучасний вчений, який досліджує природу самоврядування, професор Української вільної академії в Німеччині Ю. Панейко висловлюється категоричніше з цього приводу:

"Жодна теорія жодне законодавство не змогли досі подати істотної матеріяльної риси, яка вирізнила б власне й доручене коло діяльності". Увесь цей поділ має риси довільності і є неправильним. Далі Ю. Панейко зазначає, що цей поділ завжди здійснювався за суб'єктивними ознаками.

Незважаючи на невдачі у спробах теоретично обгрунтувати коло обов'язків і завдань місцевих союзів і держави, ще з кінця XIX ст. досить чітко визначається перелік справ, які в законодавстві багатьох країн належали до місцевих: освіта, медична та ветеринарна допомога, утримання доріг, благоустрій населених пунктів, опіка над бідними й сиротами. Що стосується таких завдань, як утримання міліції або поліції, суду, військових закладів, то віднесення їх до державних або місцевих вирішувалося по-різному в окремих країнах, і одностайності в цьому не було (на відміну від попередньо перелічених завдань).

У 50-х роках XX ст. у багатьох країнах світу, і зокрема в Європі, почалися складні й багатопланові процеси реформування місцевого самоврядування, основними напрямками яких стало коригування кількості самоврядних одиниць, удосконалення організаційної структури органів самоврядування, фінансові та функціональні реформи.

Перетворення у складі одиниць місцевого самоврядування відбувалися, як правило, у напрямку зменшення їхньої кількості. Обгрунтуванням цього стало припущення про те, що саме на території більших адміністративних формувань створюються можливості дня ефективнішого та результативнішого надання місцевих послуг. Одночасно відбувалися процеси регіона-лізації, тобто утворення проміжних рівнів урядування, а також з'явилися нові форми місцевих органів, такі як округи з надання послуг, ради мікрорайонів, спеціалізовані округи.

Зміцнення демократичних основ потребувало проведення організаційних реформ органів місцевого самоврядування, завдяки чому вся їхня діяльність стала більш публічною та демократичною, до прийняття рішень почали залучатися широкі верстви громадськості, посилилася роль мерів і місцевих виборних органів, відбувалися зміни в побудові місцевих органів самоврядування, кадровому складі тощо.

Метою фінансових реформ місцевого самоврядування стало збільшення обсягів фінансових ресурсів, які центральна влада передавала місцевим властям. Дане завдання вирішувалося за допомогою запровадження фіскальної автономії місцевих органів, надання їм права залучати альтернативні джерела доходів, а також здійснювати субсидування територій з боку держави.

Ускладнення суспільного життя, розширення кола завдань, які покладалися як на державу, так і на місцеве самоврядування, потребували проведення функціональних і процедурних змін, внаслідок яких, з другого боку, відбулася децентралізація багатьох державних функцій (особливо пов'язаних із наданням соціальних послуг), з іншого - централізація окремих функцій (як правило, регулюючих). Цей процес супроводжувався посиленням контролю з боку державних структур за діяльністю органів місцевого самоврядування.

У жовтні 1985 р. країни-учасниці Ради Європи підписали Європейську хартію місцевого самоврядування, яка узагальнила надбання тривалого етапу становлення та зміцнення місцевого самоврядування в Європі, стала першим багатостороннім правовим актом у цій сфері. Невеликий за обсягом документ (усього 18 статей) вміщує концепцію місцевого самоврядування, засади його функціонування, правове та фінансове підґрунтя. Розглянемо детальніше безпосередньо фінансові аспекти діяльності органів місцевого самоврядування, які відображено в хартії.

Зміст цього документа, його провідну ідею багато в чому визначає вихідне положення, вміщене у преамбулі про те, що місцеві власті є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму, найважливішим принципом якого повинно бути право громадян на участь в управлінні державними справами, а це право найбезпосередніше може здійснюватися саме на місцевому рівні.

Існування місцевих властей може забезпечити ефективне й близьке до громадянина управління за умови, що місцеві власті повинні бути наділені реальними й автономними функціями, мати створені на демократичних засадах директивні органи, володіти відповідними ресурсами, необхідними для виконання покладених на них завдань.

Важливою вимогою хартії є визнання і закріплення принципу місцевого самоврядування в національному законодавстві і по можливості в основному законі країни - конституції.

У ст. З хартії подано концептуальне визначення місцевого самоврядування як права і спроможності місцевих властей у межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. -

Право місцевого самоврядування здійснюється відповідними органами (радами, зборами тощо), члени яких вільно обираються на основі прямого, рівного, загального виборчого права. Головні повноваження місцевих властей визначаються національним законодавством і в кожній країні мають свої специфічні межі, які сформувалися впродовж тривалого часу становлення інституту місцевого самоврядування, розвитку історичних особливостей країни. У межах своєї компетенції місцеві власті мають право вирішувати будь-які питання.

Адміністративний нагляд за діяльністю місцевих властей, як правило, здійснюється загальнодержавними органами з метою забезпечення дотримання конституції та законодавства. Крім того, адміністративні органи здійснюють нагляд за своєчасністю виконання завдань, які держава доручила місцевим властям.

Центральне місце в хартії посідають питання фінансового забезпечення функціонування місцевого самоврядування. І це не випадково, адже зрозуміло, що ніякі широкі права й автономія місцевих органів не можуть бути втілені ефективно і повною мірою, якщо вони не будуть підкріплені реальними, чітко визначеними і по можливості стабільними джерелами фінансових ресурсів. З огляду на це набувають особливого значення положення вищенаведеного визначення поняття місцевого самоврядування не лише як права, а Й як спроможності місцевих властей регулювати й управляти державними справами в межах їхньої компетенції в інтересах місцевого населення. Така спроможність гарантується відповідними фінансовими ресурсами, без яких вона не може бути втілена в життя.

У ст. 9 хартії зазначено, що місцеві власті мають право на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень, а їхній обсяг повинен відповідати функціям, наданим їм конституцією або законодавством.

Частина фінансових ресурсів місцевих властей формується за рахунок місцевих податків і зборів, розмір яких вони мають право встановлювати в межах закону. Становлення систем оподаткування в контексті розвитку національних держав, виокремлення державних і місцевих завдань і, відповідно, центральних та місцевих властей закономірно визначило доцільність існування загальнодержавних і місцевих податків. Місцеві податки і збори виникли як плата за певні послуги, що надаються органами влади населенню. Кошти, залучені за допомогою цих податків, використовуються для задоволення різних місцевих потреб, і тому надходження від місцевих податків і зборів повинні поповнювати сукупні фінансові ресурси органів місцевого самоврядування.

Окрім місцевих податків і зборів, у розпорядження місцевих властей можуть надходити також кошти від справляння загальнодержавних податків; бюджетні трансферти; доходи від власності, яка їм належить; кошти, одержані від випуску-муніципальних позик; кредити; добровільні пожертвування тощо.

Фінансові системи, що є основою ресурсів місцевих властей, зазначається у хартії, повинні бути пристосовані до можливого зростання вартості виконуваних ними послуг, тобто мати диверсифікований і підвищувальний характер. Це положення набуває особливого значення в умовах зміни дії економічних факторів, таких як інфляція, спад темпів виробництва та ін. Якщо фінансові важелі, що забезпечують надходження коштів у розпорядження органів місцевого самоврядування, не будуть достатньо гнучкими й різноманітними, то це певною мірою загрожуватиме реальному здійсненню повноважень місцевих властей.

Об'єктивне існування значних розбіжностей у рівнях розвитку окремих територій у кожній країні зумовило проголошення хартією необхідності захисту фінансово слабших місцевих властей, тобто застосування процедур фінансового вирівнювання. Обов'язковою умовою здійснення таких процесів повинно бути врахування повноважень органів місцевого самоврядування та незавдання їм шкоди чи утиску, інформування місцевих властей про порядок надання їм перерозподілених ресурсів.

Фінансова допомога держави органам місцевого самоврядування може надаватися у різних формах (дотації, субсидії, субвенції), по можливості вона не повинна призначатись для фінансування конкретних проектів, тому що вимога цільового використання одержаних від держави коштів обмежує свободу місцевих властей у проведенні своє! політики в межах власної компетенції.

Звичайно, від початку становлення місцевого самоврядування в Україні, за відсутності чітко визначеної системи органів загальнодержавного фінансового контролю застосування повною мірою цієї вимоги Європейської хартії місцевого самоврядування викликає справедливе заперечення. Тому надання фінансової допомоги місцевим бюджетам в Україні, як правило, провадиться за умови цільового використання залучених коштів.

Заключне положення ст. 9 "Фінансові ресурси місцевих властей" торкається інвестиційної діяльності органів місцевого самоврядування, які, як зазначено в хартії, повинні мати доступ до національного ринку капіталу, а держава повинна створити для цього необхідні умови.

Отже, визначальними положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування, які мають безпосередній стосунок до функціонування місцевих бюджетів, є положення про те, що:

o місцеві власті мають право на свої власні фінансові ресурси;

o обсяг фінансових ресурсів має відповідати функціям, які виконують місцеві власті;

o місцеві власті мають право вільно розпоряджатися власними фінансовими ресурсами;

o частина фінансових ресурсів повинна формуватися за рахунок місцевих податків і зборів;

o розміри місцевих податків І зборів місцеві власті уповноважені встановлювати в межах закону;

o порядок формування фінансових ресурсів повинен бути гнучким і забезпечувати відношеності наявних ресурсів зростанню вартості виконання завдань місцевих властей;

o захист слабких у фінансовому розумінні місцевих властей проводиться за допомогою процедур усунення фінансових диспропорцій (фінансове вирівнювання);

o перевага у виборі форм фінансової допомоги надається дотаціям, які не призначаються для фінансування конкретних проектів і не обмежують свободу місцевих властей.

Нині до Європейської хартії місцевого самоврядування приєдналося понад ЗО країн, у 1996 р. - Україна. Закономірно, що формування правової бази місцевого самоврядування в Україні відбувалось і відбувається під впливом цього важливого документа, основних положень якого наша держава повинна дотримуватись.