Місцеві фінанси - Петленко Ю.В. - 2. Історичні корені інституту місцевого самоврядування

Первинною формою соціальної організації людей була община, яка сформувалася на основі спільних родинних зв'язків, спільного ведення господарства, землекористування. На початкових етапах суспільного розвитку община набула всебічного поширення і стала універсальним інститутом, носієм усієї сукупності суспільних функцій, яка визначала різні відносини (виробничі, самоврядні, охоронні, сімейно-побутові, культурні). Серед усіх різновидів спільнот найбільше поширилася поземельна община. В Україні вона називалася громадою, а в поселеннях козаків ще й товариством.

До складу громади входили домохазяї, які спільно володіли всіма або лише деякими угіддями. Найважливіші життєві питання громади вирішувалися на загальному зібранні, яке називалося "велика громада" "копа", "купа", "круг", "віче". Із членів громади щорічно обирався голова - старець, головним завданням якого було збирання податків; він же представляв інтереси волості перед центральним урядом. Громада мала право самообкладання для задоволення своїх власних потреб.

Поземельній общині на території Русі як основній формі спільного селянського землекористування були притаманні такі риси, як примусова сівозміна, володіння неподільними лісами і пасовищами, кругова порука, систематичний переділ землі, відсутність права відмовитися від землі, неможливість купівлі-продажу землі. Дуже важкою і несправедливою була кругова порука, яка виражалася у примусовій колективній відповідальності селян за повне та своєчасне внесення податків і зборів, виконання різних повинностей як на користь держави, так і на користь поміщиків. Общинний устрій був вигідним для царського уряду тому, що сприяв посиленню кріпосного гноблення та стягнення з селян податків і викупних платежів (при їх виході з кріпацької залежності).

Звеличування російської общини було притаманне суспільному руху Росії 40-50-х років XIX ст. - слов'янофільству, яке стало виявом устремлінь російської суспільної та літературної думки до оригінальності, народності, самобутності. Поштовхом до розвитку таких настроїв стала Вітчизняна війна 1812 р., яка загострила почуття патріотизму і національної гордості росіян. Прихильники ідеї слов'янофільства були противниками революційних перетворень, західних нововведень і закликали до повернення до стародавньої російської общини. Вони вважали, що з позиції соціального устрою нічого кращого за неї немає. Як аргумент на користь патріархально-общинного устрою висувалося те, що всі рішення в общині приймаються колективно.

Інтерес до російської общини в науці і літературі був спричинений публікацією у 1847 р. праць барона Гакстгаузена, який звернув увагу на патріархальний характер російської общини, ЇЇ походження з сім'ї, що збільшувалася і розросталася; вважав її дуже зручною для внутрішнього суспільного устрою Росії. Гакстгаузен писав: "В русской общине есть органическая связь, в ней лежит столь крепкая общественная сила, что в этой стране нет и не может образоваться пролетариата, пока существует община. Последнюю поэтому следует хранить от разрушения, устраняя лишь те неудобства, которые вызываются ею в технике земледелия".

Розвиток ремесел, поява міст, зміцнення державності сприяли появі інших, розвинутіших форм соціальної організації людей, ніж общини, - місцевих союзів. На відміну від поземельної общини як форми лише спільного землекористування, місцеві союзи були територіальними самоврядними формуваннями, які об'єднували населення певних територій, що склалися внаслідок тривалого історичного розвитку. У кожній країні вони мали свою національну специфіку: в Англії це приходи, округи, міста, графства; у Франції -общини, департаменти; у Росії - земства, волості, міста; у Німеччині - провінційні округи; у США - міста, міські округи, графства тощо.

Місцеві союзи мали у своєму розпорядженні певне господарство, складали кошториси з його утримання. Місцеві союзи були підпорядковані державі, тому складання кошторисів (бюджетів) та порядок їх затвердження значною мірою залежали від державної влади. Ускладнення економічного життя, зростання суспільних потреб, посилення державно-правового значення місцевих союзів сприяли неухильному розширенню сфери діяльності місцевих властей, що потребувало відповідного фінансового забезпечення.

У 30-х роках XIX ст. в Європі виникають перші цільові союзи, метою яких було задоволення певних потреб населення або виконання спільних проектів. Уперше цільові союзи з'явилися в Англії (1834 р.) для догляду за бідними. У другій половині ХГХ ст. цільові союзи створювалися у Франції для налагодження газового освітлення в містах, впорядкування течії річок; у Бельгії - для проведення каналів; у Голландії

- для будівництва доріг, шкіл, використання місцевих залізниць, для потреб взаємного кредитування; в Італії для спільної експлуатації трамваїв, підприємств; у Пруссії - для впорядкування лікарень, газових та електричних підприємств, спільних доріг.

Становлення інституту місцевого" самоврядування в Російській імперії було пов'язане з розвитком земського господарства та земських повинностей. Земством називалося місцеве самоврядування під керівництвом дворянства, яке остаточно організаційно сформувалося в процесі проведення кріпосної реформи. У 1864 р. земства були створені у 34 губерніях Росії. Уперше ідея запровадження особливих органів місцевого господарського управління була проголошена у Височайшому повелінні 25 березня 1859 р., яким визнавалося за необхідне проведення реформи губернського управління, надання більшої довіри і самостійності повітам, визначення ступеня участі кожного громадянського стану в господарському управлінні. .

Земська реформа проводилася підтиском революційного руху в країні! До відання земств того часу належали справляння земських повинностей та управління майном, яке було власністю земства. З часом земства, а також міста якнайкраще уособили місцеве господарство в Росії.

' 1 січня 1864 р. виходить Положення про земські заклади, яке набуло статусу закону. У пояснювальній записці до Положення зазначалося, що основною метою реформи, яка починалася в Росії, є по можливості повний та послідовний розвиток засад місцевого самоуправління.

У Положенні про земства була зроблена спроба виокремити з місцевого управління ті господарські справи, які передавалися у повне відання земств. Такі справи земства мали право вирішувати на свій розсуд, тобто мали повну самостійність. Одночасно їм заборонялося втручатися в державні справи. Але з огляду на те, що на практиці дуже важко було розмежувати справи державні та місцеві, на цьому грунті часто виникали численні суперечки й непорозуміння, які з часом перетворилися на протистояння земств і царського уряду.

Земства стали відвертою опозицією уряду, державою в державі. Урядовими колами було визнано, що земська реформа пішла трохи іншим шляхом, ніж передбачалося. Починаючи з 90-х років XIX ст. у Росії ухвалюється низка законодавчих актів, спрямованих на обмеження самостійності земств та їхнє підпорядкування державі.

У 1890 р. виходить нове Положення про земські заклади, яке внесло низку змін до процесу формування земств: скорочувалася кількість представників, які обиралися повітовими, волосними та губернськими зборами; збільшувалося представництво від станів, зокрема дворянського; було значно звужене виборче право - Його мали лише особи, які впродовж понад одного року володіли на правах власності або довічного Користування землею або іншим нерухомим майном. Виборчого права були позбавлені купці, власники торгових та промислових закладів, священики, церковнослужителі, незаможні громадяни, євреї та інші верстви населення. (|. Положення 1890 р. передбачало контроль уряду за роботою земств, який не лише здійснювався на етапі їхнього формування (контроль за правильністю виборів), а й охоплюєш усі сфери їхньої діяльності. До земських справ було віднесено: справляння земських повинностей; розпорядження капіталом і майном земства, справами із забезпечення народним продовольством, земськими шляхами сполучення; взаємним земським страхуванням майна, земськими лікувальними та Благодійними закладами, розвитком лікарської допомоги, народної освіти, закладів опіки; сприяння землеробству, торгівлі; охорона природних багатств; боротьба зі шкідливими тваринами та комахами; попередження пожеж тощо.

Якщо Положенням 1864 р. визнавалася повна самостійність земств у межах довірених їм справ, а урядова влада Здійснювала нагляд за їхньою діяльністю з точки зору дотримання законності, то Положенням 1890 р. встановлювався контроль державної влади, і зокрема губернаторів, над ухваленням, рішень земствами з багатьох питань, припускалося їхнє опротестування та призупинення. На рівні губерній були створені спеціальні органи з нагляду за діяльністю земств. -

Обмеженість російського місцевого самоврядування в умовах існування земств піддавалася критиці багатьма державними діячами, вченими, письменниками. Так, відомий український історик М. Грушевський у роботі "Якої ми хочемо автономії і федерації" писав: "Прикладом недемократичного (цензового) самопорядкування, вузького щодо своєї діяльності, і в ній ще дуже обмеженого контролем і впливами адміністрації, може слугувати старе земство і міська самоуправа в Росії. Мало що належить до них, і всі ухвали їх у тих справах підлягали контролю адміністрації, що могла скасувати всякі ухвали земські чи міські, усувати і не затверджувати обраних виконавців, їхні ухвали тощо."

Прогресивні сили українського суспільства добивалися надання національно-територіальної автономії Україні, яка входила до складу Російської імперії. М. Грушевський у вищезазначеній праці наголошував, що широке самоврядування наближається до автономії, а українська територія повинна бути організована на основах широкого демократичного громадського самопорядкування від дрібної земської общини до сейму; Україна "... має вершити у себе вдома всякі свої справи - економічні, культурні, політичні, утримувати своє військо, розпоряджатися своїми дорогами, своїми доходами, землями і всякими натуральними багатствами, мати свої законодавство, адміністрацію і суд".

За часів виникнення земств (кінець XVIII ст.) не було чіткого поділу всіх повинностей на державні та земські, уряд не визначав механізму справляння податків і не переймався тим, де та скільки справляється повинностей і зборів, яким є податкове навантаження. Контролювалося лише надходження визначеної суми доходів до скарбниці.

У ХVIII ст. до повинностей, які задовольнялися за рахунок місцевих джерел, належали: військова, утримання пошти, шляхів сполучення, місцевого управління, утримання заарештованих тощо. На початку ХIХ ст. (1805 р.) перелік земських повинностей був упорядкований; було визначено, що вони відбуваються населенням губернії окремо від усіх інших (тобто державних).

Основу земських доходів становило майнове оподаткування, насамперед землі. За даними проф. Л.В. Ходського, майнові податки становили 2/3 від усіх доходів земських бюджетів. Решта майже порівну розподілялася між дотаціями, які надавала держава земствам, та за допомогою інших надходжень (доходів від належного майна, податків із промисловості й торгівлі, судового мита, збору з документів за громадянськими справами, які розглядалися у земських чиновників та в судах, тощо).

Містам Росії ХIХ - початку XX ст. була притаманна надзвичайна різноманітність переліку і ставок місцевих податків. Крім загальнопоширених майнових, промислового й торгового податків, справлялися податки з коней, екіпажів, собак, трактирного й перевізного промислу; була також велика кількість дрібних податків - збір за карбування мір і ваг, за використання ваги на торгових місцях, з аукціонного продажу тощо. Подекуди запроваджувалися податки з товарів, що ввозилися і вивозилися з міста (наприклад, в Одесі). Надходження від таких податків мали цільове спрямування: кошти використовувалися на будівництво й утримання необхідних портових будівель і споруд, під'їзних шляхів.

Видатки земств поділялися на обов'язкові і необов'язкові. До обов'язкових належали видатки на утримання місцевого управління, мирових суддів, військова повинність. Держава зобов'язувала земства фінансувати потреби, які не були за своєю природою місцевими, постійно перекладала на плечі земських бюджетів загальнодержавні (підвищення окладів чиновникам суду, поліції, перебудова в'язниць) або станові видатки (утримання канцелярій предводителів дворянства).- Робилося це під приводом нестачі коштів у державній скарбниці.

До необов'язкових видатків земських бюджетів належали видатки на медицину та народну освіту. Такий поділ видатків місцевих самоврядувань був характерним для організації місцевих фінансів ХVIII-ХІХ ст. в Європі. Якщо розглядати перелік зазначених податків і поняття, якими вони визначалися, то можна помітити певну суперечність, колізію інтересів держави й населення місцевих союзів. Зрозуміло, що з позиції громадян "обов'язковими" є потреби в охороні здоров'я, освіті тому, що вони життєво необхідні, спрямовані на забезпечення існування людей. "Необов'язковими", скорше "не такими необхідними", € потреби, а отже, і видатки з утримання війська, суду, в'язниць. Свідомому громадянинові зрозуміло, що такі видатки повинні нести всі члени суспільства. Але для цього існують загальнодержавні податки, і недоцільно фінансувати такі потреби за рахунок місцевих надходжень.

Запроваджуючи такий поділ видатків земських бюджетів, уряд керувався тим, що необов'язкові видатки (без яких не можна обійтися) земства здійснюватимуть самостійно без втручання держави, а обов'язкові видатки земства треба змусити фінансувати.

o Цільове спрямування та пріоритети у витрачанні коштів земських бюджетів Росії на початку XX ст. характеризуються даними, наведеними в таблиці 2.1.

Таблиця 2.1

Структура видатків земських бюджеті в у 34 губерніях Росії у 1910 р.

Напередодні Жовтневої революції в Росії виникають перші цільові союзи. Так, 1917 р. згідно з рішеннями Тимчасового уряду земствам і містам було дозволено об'єднуватися для вирішення спільних завдань і здійснення певних програм. А 7.06.1917 р. були створені Всеросійський земський союз та Всеросійський союз міст, головними напрямками діяльності яких були: допомога пораненим військовим (у тилу), санітарно-технічні та військово-технічні роботи. Прикладом цільового союзу в Росії того часу був Земський страховий союз, створений у травні 1917 р.

Отже, незважаючи на невизначеність багатьох положень земської реформи 1864 р., а також завдяки наступним послідовним обмеженням прав земств у Росії було започатковано процес децентралізації державної влади і становлення місцевого самоврядування. Як підтвердила практика, діяльність земств у кінці XIX - на початку XX ст. позитивно вплинула на розвиток сільського господарства й промисловості, . сприяла поширенню народної освіти, охорони здоров'я, особливо на територіях, віддалених від промислово розвинутого центру.

Незважаючи на загалом позитивну роль земств у суспільно-політичному житті країни, вони все ж таки були значно обмежені у своїх повноваженнях, мали бюрократичний характер, який став на перешкоді їхнього подальшого вдосконалення та розвитку. Непереборне прагнення народу до самоуправління деякою мірою втілилося завдяки революційним здобуткам 1905 і 1917 рр., коли було сформовано ради депутатів із представників різних, головно найбідніших верств населення. Поява цих органів стала новим кроком на шляху розвитку місцевого самоврядування у Росії та Україні.

Упродовж усього часу існування соціалістичної держави поняття "місцеве самоврядування" майже не використовувалося, але певний досвід самоуправління та народовладдя був нагромаджений. Нині, звертаючи свої погляди у наше відносно недалеке минуле, ми вже можемо критично оцінити дійсні засади, на яких грунтувалася діяльність рад, задекларовані чинними свого часу законодавчими документами, зокрема конституціями.

Основний закон проголошував СРСР як соціалістичну загальнонародну державу, яка виражала волю й інтереси робітничого класу, селянства та Інтелігенції, усіх націй і народностей країни. Усіма конституціями, які приймалися, наголошувалося, що вся влада належить народові і здійснюється за допомогою рад народних депутатів, які становлять політичну основу СРСР. Насправді всі питання суспільного життя вирішувалися, однією партією - комуністичною, яка не припускала існування інших партій та більш-менш впливових політичних сил, здатних створити опозицію.

Місцеві ради народних депутатів не визнавалися органами місцевого самоврядування, а діяли як місцеві органи державної влади й управління. Конституційно визначалося, що місцеві ради повинні:

o вирішувати всі питання місцевого значення з огляду на загальнодержавні інтереси та інтереси громадян; втілювати в життя рішення вищестоящих державних органів;

o керувати на своїй території державним, господарським і соціально-культурним будівництвом;

o затверджувати плани господарського й соціально-культурного розвитку та місцеві бюджети;

o здійснювати керівництво діяльністю підпорядкованих їм державних органів і підприємств, установ та організацій;

o забезпечувати дотримання законів, охорону державного та громадського порядку, прав громадян;

o сприяти зміцненню обороноздатності країни. Перелік завдань, поставлених перед місцевими радами

в період існування соціалістичної держави, формально відображав основні функції, які виконують органи місцевого самоврядування, проте конкретний механізм реалізації цих завдань і ті прийоми та методи, що практично використовувалися, мали ознаки командно-адміністративної системи. І все ж таки залучення широких верств населення до участі в роботі рад, набуття ними певного політичного досвіду, а також зміни, які відбувалися у 80-х роках і привели до краху соціалістичної імперії, створила необхідне підґрунтя для відновлення й розвитку інституту місцевого самоврядування на теренах незалежної Української держави.