Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - Бюджетна політика на місцевому рівні

Бюджетна політика - це заяви, зроблені політиками для конкретизації їхньої філософії фінансового управління. У широкому розумінні політика - це офіційна позиція органів місцевого самоврядування для підтримки реалізації фінансових цілей. Політика створює рамки для фінансового управління і спрямовує фінансистів у веденні фінансових справ органів місцевого самоврядування .

Важливим документом, що визначає бюджетну політику на місцевому рівні, є програма економічного та соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці .

У програмі економічного та соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці на наступний рік повинні бути відображені:

1. Аналіз соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку її економіки та соціальної сфери .

2. Стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічна ситуація .

3. Можливі шляхи розв'язання головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери .

4. Цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку в наступному році .

5. Система заходів органів місцевого самоврядування щодо реалізації соціально-економічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців .

6. Основні показники соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці (по кожному напрямку) .

7. Дані про отримання та використання доходів від розпорядження об'єктами права комунальної власності, ефективності використання об'єктів права комунальної власності, показники розвитку підприємств та організацій, що є об'єктами права комунальної власності.

8. Місцеві програми .

Поточна бюджетна політика визначає обсяг бюджету, балансові показники, обсяг резервного фонду і розподіл ролей між різноманітними бюджетними чинниками .

Бюджетний кодекс визначає необхідність розподілу доходів і видатків на загальний та спеціальний фонди, а також на поточні та капітальні. При цьому бюджет розвитку місцевих бюджетів є складовою частиною спеціального фонду.

Цей підхід потребує врегулювання декількох питань, а саме:

1) якою мірою треба поєднувати поточний бюджет і бюджет розвитку?

2) які фонди потрібно відобразити у поточному бюджеті?

Через різноманітність процедур процесів планування і залучених джерел фінансування органи місцевого самоврядування, як правило, розробляють свої поточні бюджети і бюджети розвитку окремо. Інвестиційні проекти потребують тривалого періоду планування через великі, авансові інвестиції і те, що будь-які помилки у проекті недешево виправляти після початку будівництва. Хоча практика органів місцевого самоврядування неоднакова, розвиток інфраструктури, як правило, фінансують коштом довгострокових позик, в той час як поточні видатки фінансують з поточних податків, субсидій та дотації .

Для кращої оцінки впливу розвитку інфраструктури на річні експлуатаційні витрати, деякі органи місцевого самоврядування готують бюджети розвитку паралельно з поточним бюджетом. Іншою вигодою одночасної підготовки бюджетів є те, що вона концентрує обговорення бюджету - і увагу тих, хто приймає рішення, - в єдиному проміжку часу .

Бюджетний баланс: простіше кажучи, якщо поточні доходи дорівнюють поточним видаткам, то бюджет збалансовано. На жаль, для визначення бюджетного балансу цього замало. Наприклад, чи вважати доходи, перенесені з минулого року, поточними доходами, і чи можна їх використати для збалансування цьогорічного бюджету. Коли бюджет має стати збалансованим: коли його пропонує виконавчий орган, коли відповідна рада затверджує бюджет або наприкінці бюджетного року? Які доходи або видатки можна віднести на баланс поточного року? Чи допомагають позики збалансувати бюджет?

Надзвичайно важливим є встановлення механізму віднесення конкретних сум доходів і видатків на баланс поточного року. Основним є вибір між касовим і проростковими методами бухгалтерського обліку.

Оскільки його легко зрозуміти, виміряти і пояснити, касовий залишок наприкінці року широко використовують як показник бюджетного сальдо. Разом з цим, касовим залишком легко маніпулювати: виплати можна відкласти до наступного бюджетного року, а стягнення податків можна достроково віднести на доходи поточного року. Тому касовий залишок не є реальним відображенням фінансового стану бюджету.

В умовах неповного забезпечення повноважень фінансовими ресурсами, існування заборгованостей, для більш об'єктивного прийняття рішення доцільно було б здійснювати підготовку бюджету і звітів про його виконання за кумулятивним методом. Взагалі приросток означає накопичення (або віднесення) на певний бюджетний рік усіх видатків (або зобов'язань), які взяли розпорядники бюджетних коштів, незалежно від здійснення фактичного фінансування, і занесення всіх доходів на доход того року, коли їх одержано .

З метою визначення відповідальності бюджетний календар (план заходів) має конкретизувати, хто відповідає за підготовку бюджету і загально описувати повноваження цієї посадової особи - наприклад, стандартизувати бюджетну документацію, розробляти інструкції з підготовки бюджетних запитів, розглядати бюджетні запити щодо точності та відповідності бюджетним інструкціям. Необхідно також конкретизувати, хто відповідає за прогнозування доходів і як часто розробляють ці прогнози. Відповідальність за нагляд за виконанням бюджету має бути покладена на начальника бюджетного управління (відділу). Обов'язки на цій стадії включають підготовку і перегляд проміжних фінансових звітів, нагляд за рівнем доходів, перегляд відомчих запитів на видатки щодо їх відповідності до розпису бюджету, санкціонування повернень, перегляд додаткових запитів на асигнування.

Програмна заява з бюджетної політики має конкретизувати порядок внесення змін до бюджету протягом бюджетного періоду. Через непередбачені економічні зміни доходи можуть виявитися більшими або меншими, може змінитись і структура видатків, тому поточний бюджет потребуватиме змін. Актуальності цьому питанню додає та обставина, що внесення змін до рішення про місцевий бюджет ухвалюється відповідною радою за поданням офіційного висновку місцевого фінансового органу про перевиконання чи недовиконання доходної частини загального фонду відповідного бюджету. Факт перевиконання доходної частини загального фонду місцевого бюджету визнається на підставі офіційних висновків місцевого фінансового органу за підсумками трьох кварталів при перевищенні доходів загального фонду, врахованих у розписі місцевого бюджету на відповідний період, більше ніж на 15 відсотків. Факт недоотримання доходів загального фонду місцевого бюджету визнається за підсумками квартального звіту при недоотриманні доходів загального фонду місцевого бюджету, врахованих у розписі на відповідний період, більше ніж на 15 %.

Запобігання надмірним витратам: є кілька підходів. один із них це скорочення передбачених бюджетом асигнувань, що обмежує витрати, а іншим - надання розпорядникам лише частини їх видаткових повноважень. Політика органу місцевого самоврядування може уповноважити міського голову здійснювати секвестрування, або обертати окремі статті на "заморожені асигнування", якщо цього вимагає економічна кон'юнктура. Такий захід може бути слушним за економічних негараздів, якщо доходи відстають від вимог.

Надання підрозділам лише частини фінансування відвертає можливість витратити цілий бюджет за один квартал, а потім вимагати додаткового фінансування . Якщо надмірні витрати підрозділів і програм стають проблемою, орган місцевого самоврядування може покласти на начальників управлінь особисту відповідальність за надмірні витрати. Альтернативний варіант: вирахувати надмірні витрати цього року з асигнувань на наступний рік .

Звітність: бюджетна політика місцевого самоврядування має конкретизувати зміст і частоту звітів про стан виконання бюджету. Для забезпечення оперативності аналізу виконання бюджету треба готувати щомісячні звіти, які порівнюють передбачені бюджетом суми доходів і видатків з фактичними на певну дату.

Нарешті, бюджетна політика часто містить заяву щодо незалежного аудиту та потенціалу внутрішнього аудиту. Подібна політика примушує додержуватись орган місцевого самоврядування професійних норм управління фінансами та аудиту і додає інвесторам впевненості щодо його облігацій .

Програмні заяви з бюджетної політики часто містять інформацію щодо випуску та управління позиками. Вони можуть конкретизувати, наприклад, максимальний тягар довгострокових позик, які може брати територіальна громада, питому вагу позик і поточних доходів у фінансуванні розвитку інфраструктури, використання виторгу від облігацій, а також умови випуску короткострокових позик.

Обмеження максимальної суми заборгованості місцевого самоврядування відбувається у двох формах:

o Обмеження частки поточних доходів, які витрачаються на обслуговування заборгованості;

o Обмеження суми несплаченої прямої заборгованості як частки повної оціночної вартості майна .

Бюджетним кодексом встановлено обмеження видатків на обслуговування боргу місцевих бюджетів у розмірі 10 відсотків видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу.

Бюджетна політика іноді визначає питому вагу власних коштів і позик у фінансуванні інвестиційних проектів. Найбільш поширеною є практика пропорційного співвідношення. Аргументом визначення пропорції може бути частка вигоди від проекту, яку одержать майбутні мешканці на відміну від сучасних - хоча до такої частки треба ставитися радше як до контрольного показника, ніж до жорсткого обмеження .

Іншою загальною нормою програмних заяв із бюджетної політики є визначення умов використання виторгу від облігацій. Усталеним є призначення коштів від облігацій на бюджет розвитку. Крім цього, можуть бути і додаткові обмеження:

o термін експлуатації об'єкта має перевищувати термін фінансування

o доходи від об'єкта або конкретні ресурси будуть достатніми для обслуговування довгострокової заборгованості .

Органи місцевого самоврядування, що випускають короткострокову позику, мають ретельно оцінити свої потреби, а потім розробити таку політику, яка захистить їх від надмірного використання такого роду позик, не підриваючи їх здатності задовольняти потреби касового руху.

У процесі формування місцевих бюджетів рада корисна як гарант верховенства інтересів громади і достатньої підзвітності громадянам .

Плануючи бюджет, посадові особи органів влади та місцевого самоврядування обмежені законами, статутами міст, іншими нормативними актами, але й за цих умов є чималий простір для формування процесу, який допоможе у розв'язанні багатьох проблем. Відкритість процесу, залучення громадськості до формування бюджету підвищує відповідальність, рівень підзвітності та громадського контролю.

Програмна заява з бюджетної політики може стати корисною для здобуття підтримки фінансово-ефективних методів та сподівання, що цих методів буде додержано. Подібна декларація визначає норми бюджетної діяльності, схвалені виконавчим органом. Чим конкретніша бюджетна політика, тим ефективніше вона сприяє фінансово відповідальним рішенням щодо бюджету.

Процес складання бюджету може серйозно починатись лише після визначення впливу макроекономічних показників та прийняття рішень стосовно оцінок надходжень, прогнозів видатків на основні програми, а також визначення бюджетної політики .