Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - 4.7. Бюджет розвитку місцевого самоврядування

Бюджетний процес став більш відкритим. Задовго до подання проекту бюджету, Міністерством фінансів були оприлюднені планові показники місцевих бюджетів. Це дало можливість провести відповідні розрахунки, перевірити статистичні показники та фактичні данні за попередні три періоди для розрахунків індексів відносної податкоспроможності .

Звичайно, важко знайти певний єдиний кількісний показник, за яким можна було б безпосередньо оцінити ступінь відповідальності органів влади. Для того щоб дати правильну оцінку рівню їх відповідальності, доводиться розглядати численні непрямі показники й проводити ґрунтовні дослідження на конкретних прикладах того, як трансформується поведінка місцевих органів влади під впливом обставин, що змінилися. Оскільки відповідальність неможлива без спроможності місцевих органів влади планувати й здійснювати свої видатки при жорстких бюджетних обмеженнях, про підвищення відповідальності можна опосередковано судити, зокрема, по тому, наскільки зменшилася видаткова заборгованість, якість та обсяг надання послуг.

Для підвищення відповідальності однією з важливих передумов є чітке розмежування видаткових повноважень між усіма рівнями органів влади. Але самої цієї умови недостатньо. Ще важливішою умовою підвищення відповідальності є фінансування в обсягах, що забезпечують адекватне виконання наданих видаткових повноважень.

Обсяг видатків, переданих на місцевий рівень, є більшим від їх доходних повноважень, в той час як права на стягнення податків, що акумулюються на відповідній території, є достатніми для фінансування видатків. Це створює необхідність перерозподілу загальнодержавних коштів на місцевий рівень.

Нова система трансфертів із державного бюджету, що обраховується на основі розрахункових нормативів, є значним кроком уперед на шляху до адекватного забезпечення місцевого самоврядування коштами у справедливіший і менш викривлений спосіб .

Обсяг кошику доходів відповідного бюджету визначається із застосуванням індексу відносної податкоспроможності відповідного бюджету на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету за три останні бюджетні періоди .

Прозорість формування та використання бюджетних коштів зумовлені передусім як якістю підготовки, розгляду, прийняття бюджетів, внесення до них змін, так і формою оприлюднення цих дій .

Забезпеченню підвищення рівня прозорості формування та використання бюджетних коштів сприятиме:

o розширення гласності процедури розробки, обговорення, прийняття і публікації бюджетів, звітів про їх виконання;

o встановлення чітких і прозорих правил розподілу бюджетних коштів та визначення міжбюджетних трансфертів;

o координація дій різних контролюючих органів .

Бюджетна прозорість великою мірою залежить від ступеня деталізації усіх складових бюджету. Це дозволить посилити обґрунтованість закладених у бюджеті показників та розширить можливість повноцінного контролю за витрачанням бюджетних коштів .

Перехід на казначейське обслуговування місцевих бюджетів є ще одним кроком до підвищення прозорості та ефективності використання бюджетних коштів. Необхідно запровадити чіткі й зрозумілі норми та процедури діяльності Казначейства, які б враховували розумні інтереси та можливості головних розпорядників бюджетних коштів. При цьому казначейська система не повинна стати новим механізмом "ручного управління" коштами. Іншими словами, має бути чітка відповідальність усіх учасників за виконання своїх функцій .

Враховуючи, що бюджетна статистика складається на основі касового виконання бюджету, бюджетна заборгованість знижує легітимність бюджетного процесу, оскільки немає контролю прихованого дефіциту.

Природно, що розширення самостійності органів місцевого самоврядування об'єктивно потребує створення відповідної системи контролю за їх діяльністю . Як свідчить світовий досвід, такий контроль доцільно будувати у формі фінансового (відповідність фінансової діяльності нормам та вимогам діючого законодавства) та адміністративного (контроль за виконанням органами місцевого самоврядування своїх функцій з точки зору ефективності використання коштів та ресурсів) аудиту. Особливого значення набуває розширення контролю з боку територіальних громад.

Важливим кроком, що дає Бюджетний кодекс в плані підвищення відповідальності - це встановлення відповідальності на стадії планування та використання бюджетних коштів. У разі порушення вимог Бюджетного кодексу та закону про Державний бюджет України, щодо формування відповідного бюджету в частині державних делегованих повноважень, відповідним органам державної виконавчої влади надається право призупиняти дію рішення про відповідний бюджет. Важливим елементом є також зупинення операцій з бюджетними коштами.

Згідно положень Бюджетного кодексу, бюджетні запити повинні містити всю необхідну інформацію для аналізу показників з метою прийняття рішення, щодо включення їх до проекту місцевого бюджету .

Основною вимогою формування проекту місцевих бюджетів на засадах пріоритетності та ефективності використання бюджетних коштів має стати збалансованість, як передумова недопущення заборгованостей, а також створення стимулів для жорстких бюджетних обмежень.

Для досягнення цієї мети необхідно посилити відповідальність кожного з учасників бюджетного процесу (головного розпорядника, який подає пропозицію щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для забезпечення його функціональної діяльності; фінансового органу, який приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції місцевого бюджету, тим самим, пропонуючи пріоритети; відповідної ради, яка затверджує місцевий бюджет, тим самим, встановлюючи пріоритети та визначаючи захищені статті). Тим більше, при переході на казначейське обслуговування місцевих бюджетів, роль та завдання фінансових органів має набути якісно вищого рівня в плані забезпечення ефективності використання бюджетних коштів, внесення пропозицій для прийняття організаційних рішень, аргументації пропозицій на підставі проведеного аналізу .

Виходячи з вищезазначеного, необхідно в типовій формі бюджетних запитів передбачити колонку "пропозиція до проекту місцевого бюджету", яка заповнюється фінансовими органами. В подальшому з відповідним обґрунтуванням форми подаються до бюджетної комісії відповідної ради. Пункт 7 ст.76 передбачає подання пояснень головних розпорядників бюджетних коштів (необхідні статті, не включені в проект бюджету, представляються в окремому списку потреб з розрахунком фінансування) .

Це забезпечить прозорість і відповідальність прийняття рішень та, в подальшому, при погоджені кошторисів, головних розпорядників коштів, буде запорукою виконання прийнятих рішень, забезпечення пріоритетності.

Таким чином, депутати місцевих рад матимуть можливість вирішувати приймати пропозиції чи ні, і що необхідно зробити. Якщо рада вирішує, що в майбутньому загрожують несприятливі події, то в даному випадку вона знає про це заздалегідь і може їм запобігти перед тим, як вони стануть реальністю і відбудеться криза.

Надання значної незалежності органам місцевого самоврядування ставить питання контролю та підзвітності осіб, що реалізовують владу. Повинна бути організована потужна аудиторська інституція з достатніми повноваженнями на здійснення перевірок усіх громадських суб'єктів. Аудиторська інституція, навіть така, яка організована найкращим чином і яка ефективно працює, на може сама по собі гарантувати правильності функціонування органів місцевого самоврядування. Для цього необхідно встановити тісну, цілісну та широку правову основу для функціонування самоврядування. Найбільш важливими складовими частинами цієї основи є нормативні акти, що стосуються:

o забезпечення;

o управління правами власності;

o позичання коштів .

Усі ці нормативні акти повинні ставити за мету обмеження рівня ризику того, що втрати спричинені неналежними, нераціональними (чи може корупційними) рішеннями перешкодять нормальному функціонуванню місцевих чи регіональних громад.

Усі рішення органів місцевого самоврядування повинні підлягати судовому контролю для посилення певності в тому, що суспільний інтерес, приватні інтереси громадян та об'єднань добре захищені. Суди стають одними із найважливіших інституцій в процесі формування відносин між різними суб'єктами громадської влади, а також між ними з одного боку та громадянами і юридичними особами з іншого боку.

Незважаючи на важливість усіх цих механізмів, вони не достатні для створення задовільної системи звітності. Необхідно створити безпосередню систему підзвітності функціонерів органів місцевого самоврядування перед громадськістю (територіальними громадами).

В багатьох розділах Бюджетного кодексу представлено конкретні вимоги та відповідальність, які стосуються всіх учасників бюджетного процесу щодо виконання їх обов'язків у відповідності до положень Бюджетного кодексу. Серед підстав, що вимагають призупинення бюджетних асигнувань слід назвати такі:

o несвоєчасне та неповне подання звітності про виконання бюджету;

o невиконання умов щодо бухгалтерського звіту;

o подання недостовірних звітів;

o порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття; ними бюджетних зобов'язань;

o нецільове використання бюджетних коштів .

Відповідно до Бюджетного кодексу в залежності від правопорушення передбачено цивільні, дисциплінарні, адміністративні та кримінальні стягнення. Водночас слід зазначити, що в Бюджетному кодексі не подається опис конкретних стягнень.

Основні бюджетні законодавчі акти в інших країнах також визначають відповідальність посадовців, які відповідають за бюджет та використання бюджетних коштів (розпорядники бюджетних коштів) в бюджетному процесі. Такі законодавчі акти зазвичай описують заходи, які можуть застосовуватися в разі порушення вимог бюджетного законодавства.

4.7. Бюджет розвитку місцевого самоврядування

Надходження до бюджету розвитку місцевого самоврядування включають:

1) кошти від відчуження майна, яке знаходиться у власності відповідної ради, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

2) надходження дивідендів від участі відповідної ради у статутних фондах суб'єктів підприємницької діяльності;

3) кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набуття чинності Бюджетним Кодексом та відсотки, сплачені за користування ними;

4) кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням відповідної ради;

5) запозичення, здійснені у порядку, визначеному Бюджетним Кодексом та іншими законами України;

6) цільові субвенції з інших бюджетів на інвестиційні цілі . До витрат бюджету розвитку належать:

1) повернення запозичень, які залучались до бюджету розвитку;

2) капітальні вкладення;

3) внески органу місцевого самоврядування за участь у статутних фондах суб'єктів підприємницької діяльності.

Питання для самоконтролю

1. Що покладено в основу визначення обсягу кошику доходів відповідного бюджету?

2. Для чого використовується норматив бюджетної забезпеченості?

3. На основі яких показників розраховується індекс відносної податкоспромож-ності?

4. Що враховують коригуючі коефіцієнти фінансових нормативів бюджетної забезпеченості?

5. В якому порядку здійснюються видатки в разі призупинення рішення про місцевий бюджет?

6. З яких джерел мають фінансуватися програми призупинення руйнування пам'яток архітектури державного значення?

7. 36. При розрахунку обсягу видатків на компенсацію втрат від надання пільг на проїзд у транспорті слід застосовувати іншу методику на відміну застосованої Мінфіном, а саме: виходити з частоти поїздок і середньої відстані перевезень одного пасажира та чисельності перевезених пільгових категорій пасажирів на фактичну відстань.