Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - 6.5. Зв'язок між виконанням бюджету та оцінкою програм

Головною причиною існування бюджетів є необхідність надання послуг населенню. Це види діяльності, які мають оплачуватися з коштів, що затверджені у відповідному рішенні про річний бюджет, з інших асигнувань та інколи за іншими повноваженнями.

Програмне виконання бюджету є частиною виконання бюджету, де орган влади має найвищу міру відповідальності. Чи надані послуги, чи вартість відповідає бюджетові, чи ефективно витрачені бюджетні кошти, чи відповідають послуги програмним цілям, на які вони були спрямовані, - це все набуває особливого значення. Ефективне керівництво програмою завжди переглядатиме видатки, реалізацію бюджету, ефективність надання послуг і, що найбільш важливо, взаємозв'язок між цими усіма факторами.

Оцінка програм є одним з важливих компонентів програмно-цільового методу.

Існує певний важливий зв'язок між принципами й методами виконання бюджету та принципами й методами оцінки програм. Оцінка програм - це тема, яка стає дедалі актуальнішою в Україні, тому цей розділ навчального посібника передбачає дискусію з питань виконання бюджету та оцінки програм, двох тем, які часто вважаються відокремленими одна від одної, але мають багато спільного і тісно пов'язані в організаціях, що мають повноцінні та ефективні бюджетні системи.

Оцінка програм часто асоціюється з темою програмно-цільового методу. Програмно-цільовий метод є циклом заходів у відповідності з наступними пунктами:

o постійна місія організації;

o довгострокові програмні цілі, яких потрібно досягти в процесі виконання місії;

o середньострокові завдання, які потрібно виконати для досягнення цілей;

o річні програмні напрями діяльності (заходи), які здійснюються з метою досягнення цілей;

o показники результативності, які використовуються для визначення результатів програмної діяльності;

o процеси оцінки програм, які застосовуються для аналізу ефективності програм з точки зору досягнення цілей і виконання завдань, а також користі від надання цієї інформації для уточнення програм, вироблення політики і прийняття рішень про виділення ресурсів .

Програмно-цільовий метод з притаманним йому додатковим наголосом на оцінці програм є процесом, який залучається в багатьох країнах (на державному та місцевому рівнях) для збору та аналізу інформації про бюджетну й програмну діяльність для того, щоб якомога ефективніше використати державні кошти в інтересах громадян. Саме цим він відрізняється від традиційних бюджетних процесів, що застосовувалися в Україні та інших країнах, які зосереджувалися просто на сумах видатків, а не на результатах фінансування.

Як свідчить міжнародний досвід, у більшості країн впровадження програмно-цільового методу та оцінки програм розпочиналося з ініціативи місцевих органів влади або за їх значною підтримкою. Пояснення цьому досить просте: влада існує для того, щоб безпосередньо слугувати громадянам, і місцеві органи влади слугують громадянам щодня, здійснюючи власні програми або ж втілюючи заходи з національних програм на місцях. Отже, місцеві фахівці відповідають перед громадянами за результати щоденної роботи по здійсненню програм. У багатьох країнах посадовці, залучені до здійснення державних програм, сприймаються як політично мотивовані, далекі фігури, які не мають безпосереднього впливу на повсякденне життя громадян і тому не несуть великої відповідальності за те, що відбувається з місцевими програмами .

Оцінка програм - це процес розгляду результатів програмної діяльності і визначення, наскільки ефективною була програма в досягненні своїх цілей. Інформація, отримана в результаті оцінки програми, важлива для ефективності загального менеджменту програм, особливо в ситуаціях, коли фінансування недостатнє для здійснення функцій програми повною мірою. В таких ситуаціях оцінка програм стає навіть більш важливою, оскільки необхідно забезпечити ефективне спрямування програмної діяльності на надання якомога більших обсягів послуг якомога більшій кількості громадян з найменшими можливими витратами .

Оцінку програм не слід плутати з моніторингом програм. Моніторинг програм - це процес простого спостереження за програмною діяльністю і збору інформації про програми. Оцінка програм є більш складним процесом, і хоча в ньому використовується інформація, зібрана шляхом моніторингу програм та з інших джерел, оцінка йде далі шляхом здійснення відповідних оцінок наслідків програмної діяльності. Інформація, отримана в результаті оцінки програм, має використовуватися керівниками програм та установ для оцінювання ефективності програм і прийняття рішень щодо майбутнього фінансування та інших тем, які стосуються програмних перспектив. Відповідно до програмних досягнень, програми можуть залишати в первинному стані або змінювати (збільшувати, скорочувати, змінювати напрямок або комбінувати з іншими програмами) .

Оцінка програм може здійснюватися багатьма різними способами .

o Коли програма планується і здійснюється вперше, застосовується "формувальна" оцінка з використанням порівняння з іншими програмами, які вже успішно виконувалися, для того щоб забезпечити успішний старт нової програми.

o Коли програму потрібно впроваджувати згідно з певним графіком, слід розглядати її успішність з точки зору дотримання графіка.

o Кожна програма повинна мати чітку ціль, якої вона має досягти. Якісні, кількісні показники або описову інформацію щодо досягнення цілей повинні збирати і аналізувати кваліфіковані працівники. Шляхи такого оцінювання та інформація, яку використовують у процесі оцінювання, мають відповідати характеру програми. Деякі програми мають конкретні річні цілі, деякі оцінюються шляхом порівняння результатів поточного року з результатами попереднього року, інші програми оцінюються відповідно до того, чого вони допомогли уникнути (наприклад, профілактичні програми охорони здоров'я), або, навпаки, причиною чого вони стали (наприклад, обсяги товарів, експортованих в інші країни).

Оцінка програм є важливим етапом циклу менеджменту, а також важливим процесом для керівників програм і установ, виходячи з потреби забезпечити якомога ефективніше використання бюджетних коштів та надання послуг громадянам. Оцінка програм визнається, згідно з міжнародним досвідом, методологією, що найкраще відповідає цій меті. Як уже зазначалося, прямування України до кращого майбутнього можна значно прискорити вдосконаленням урядових програм: ефективні програми можуть посилюватися або розширюватися, менш ефективні можуть коригуватися, а неефективні програми можуть припинятися або поглинатися іншими програмами, які функціонують ефективніше .

Спільні риси та відмінності між виконанням бюджету та оцінкою програм

1. Виконання бюджету є кульмінацією циклу: формування бюджету - управління бюджетом - виконання бюджету. В ефективних бюджетних системах результати та інформація, яка збирається в процесі виконання бюджету, містить надзвичайно важливі дані про видатки на програми, які потрібно використовувати при формуванні бази для наступного річного циклу бюджетного процесу, починаючи з формування бюджету .

2. Програмно-цільовий метод також є циклом, який починається із встановлення місії та цілей організації і кульмінацією якого є оцінка результатів програми. І виконання бюджету, і оцінка програм надають інформацію, яка використовується для оцінки діяльності, що вже відбулася, і яка слугуватиме для підготовки до наступного бюджетного циклу.

3. Порівняння запланованих видатків (і запланованих програмних досягнень) з фактичними має бути точним і вчасним. Це завдання особливо складне в бюджетному середовищі, в якому бракує масштабної та сучасної бази даних і можливостей обробки інформації .

Отримання відповідної інформації як для виконання бюджету, так і для оцінки програм, може становити значні труднощі. З ряду причин (наприклад, брак систем збору інформації, відсутність угод або процедур для обміну інформації тощо) інформація стосовно виконання бюджету може надаватися або не надаватися, проте її форма і джерело відомі (тобто бухгалтерські та казначейські звіти). В результаті може виникнути необхідність формувати бюджет без відповідних даних з виконання бюджету, і це призведе до використання неточних бюджетних прогнозів. Інформацію з оцінки програм часто теж важко забезпечити через декілька причин:

o інформації може не бути взагалі, оскільки урядові організації, що надають послуги, можуть не збирати інформації про результати та впливи цих послуг;

o інформація існує, але вона не має достатнього ступеня точності або вчасності, необхідного для цілей оцінки програм;

o інформація існує, але вона не настільки детальна і не охоплює достатньо широких географічних меж, які необхідні для порівняння чи оцінки;

o інформація існує, але її вартість занадто висока або процеси її збору занадто складні;

o інформація існує, але немає процедур її збору і звітності .

Як формування бюджету, так і програмно-цільовий метод ґрунтується на очікуванні здійснення діяльності певного рівня, тобто бюджет буде виконуватися за певною схемою, і програмна діяльність здійснюватиметься у певний спосіб або на певному рівні. Перевірка очікувань формування бюджету (тобто результатів процесу виконання бюджету) і перевірка очікувань програмно-цільового методу (тобто результатів процесу оцінки програм) пов'язані з аналізом відхилення фактичних результатів від цих очікувань. Такі відхилення слід аналізувати, щоб визначити їх причини і надати змогу керівникам програм або бюджетним фахівцям вживати коригувальних заходів.

Оцінка програм відрізняється від виконання бюджету кількома важливими рисами:

1. Виконання бюджету відбувається переважно наприкінці річного бюджетного циклу в конкретних часових межах. Оцінка програм часто починається в кінці циклу, але не обов'язково. Головне, щоб оцінка була тривалим процесом, тобто після того, як оцінку програм здійснено, вона використовується протягом року як основа для моніторингу програмних результатів. Однак на певному етапі до процесу формування бюджету залучаються висновки оцінки програм, з тим щоб інформація про ефективність та впливи програм застосовувалася для підтримання або зміни рівня фінансування і процедур існуючих програм, припинення програм та/або запровадження нових .

2. Виконання бюджету взагалі здійснюється бюджетними фахівцями на основі інформації, отриманої з бухгалтерських звітів, казначейських звітів та близьких до них джерел. Оцінка програм здійснюється програмними експертами (або фахівцями з оцінки) на основі інформації, яка має нефінансовий характер. Отже, кульмінація бюджетного циклу і кульмінація циклу складання бюджету за програмно-цільовим методом часто забезпечується різними фахівцями і, ймовірно, різними організаціями. Виконання бюджету часто є функцією спеціалістів (або навіть цілих організацій), що не брали участі в початковому формуванні бюджетів або в здійсненні програм, на які орієнтується виконання бюджету. Таким чином, фахівці, залучені до виконання бюджету, не завжди можуть знати особливості програм або те, що означають результати програм. Це може створювати труднощі в процесі управління програмами, оскільки як результат неправильна інформація може надаватися або використовуватися для цілей менеджменту та оцінки. Координація функцій та фахівців, залучених до виконання бюджету і оцінки програм, важлива для ефективного загального управління програмами, однак цього важко досягти, якщо бюджетна система не скоординована.

Здійснювати оцінку програм може бути складно, якщо цей процес не організований відповідним чином. Як свідчить міжнародний досвід, існує певна серія кроків, які забезпечують здійснення оцінки:

o Організація має прийняти свідоме рішення щодо здійснення оцінки програм та використання її результатів. Така діяльність, як оцінка програм, не завжди вважається природною функцією в багатьох країнах з перехідною економікою, і тому оцінка програм здійснюється лише, коли керівники організації вживають конкретні кроки для цього.

o Відповідальність за здійснення оцінки програм має покладатися на конкретний підрозділ організації з призначенням відповідальних осіб.

o Підрозділ з оцінки повинен бути організаційно близьким до керівництва організації, щоб рекомендації в процесі оцінки відразу надавалися керівництву.

o Підрозділ з оцінки має тісно співпрацювати з керівниками програм, щоб забезпечити обмін інформацією та розуміння програмних цілей, інформування про досягнення програм та створення бази для оцінки.

o Може бути неможливим (і небажаним) здійснювати оцінку всіх програм кожного року. Натомість керівництво має визначити певні пріоритетні програми, які потрібно оцінити в даному році.

o Найбільші труднощі, які постануть перед оцінювачами, полягатимуть у тому, як визначати дані і джерела даних, необхідні для використання в оцінці програм, і потім забезпечити отримання цих даних.

o Цілі та очікування програм далі потрібно порівняти з фактичними досягненнями за відповідний період, і це потрібно відобразити у звітності. Процес звітності має включати огляд очікувань і досягнень установи, пояснення причин відхилень і рекомендації щодо змін у програмах, якщо це необхідно.

o Реципієнтами звітів з оцінки є керівники установ, керівники програм та інші посадовці, які мають повноваження відносно програм (стосовно встановлення пріоритетів та виділення ресурсів), а також громадськість.