Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - 7.8. Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів

Основні вимоги до побудови системи бюджетних трансфертів сформульовані Дж. Мак-Мастером. Ця система повинна:

o врахувати відмінності у фінансових потребах територій за умов чітко визначеної сфери їхньої відповідальності;

o компенсувати відмінності між урядами одного рівня щодо потенційної можливості фінансування видатків;

o створити стимули для зростання ступеня використання місцевими органами власного доходного потенціалу;

o бути стабільною, передбачуваною, відповідною до динаміки потреб територій;

o не заохочувати немотивоване витрачання суспільних коштів .

За рахунок трансфертів формується значна частина доходів місцевих бюджетів зарубіжних країн: у Румунії - 79 %, Болгарії - 78, Угорщині - 66, Латвії - 68, Словенії - 67, Великій Британії - 77, Нідерландах - 60 %. У деяких країнах трансферти формують незначну частину доходів місцевих бюджетів: у Швеції - 19 %, Франції - 25, Австрії - 35, у Данії - 24 %.

У країнах із стабільною економікою головну роль відіграють незв'язані трансферти (ФРН, Франція, Швеція), у країнах з перехідною економікою (Польща, Латвія) - зв'язані. Практикується також надання такого виду субвенцій, як доповнюючі (США). Величина даних субсидій може зростати зі збільшенням витрат органів місцевого самоврядування на цілі, що передбачені загальнодержавними програмами .

Джерелами виплати бюджетних трансфертів можуть бути відрахування частки надходжень від одного або декількох податків, що сплачуються до Державного бюджету; щорічні асигнування з Державного бюджету. У розвинутих країнах перевагу надають першому джерелу, а в країнах з перехідною економікою - часто в міру політичних мотивацій та можливостей бюджету вищого рівня - бюджетним асигнуванням .

Можна виділити такі основні причини, з яких розподіл коштів з чіткою і стабільною формулою кращий, ніж рішення про розподіл фінансування на підставі суб'єктивних суджень експертів та посадових осіб, що представляють державну адміністрацію:

o Розподіл фінансування з формулою, якщо вона достатньо стабільна і доведена до відома заздалегідь, дає можливість використовувати принципи довготермінового планування і допомагає приймати раціональні рішення щодо використання бюджету на місцевому рівні .

o Розподіл фінансування на основі формули допомагає уникнути звинувачень щодо політичних чи особистих мотивів, які стояли б за рішеннями про розподіл коштів. У традиційний спосіб прийняття рішень важко уникнути неформального "торгування" і внаслідок цього - ситуації, коли хтось отримує більше ресурсів не тому, що він їх об'єктивно потребує, а тому, що він може краще аргументувати або розділяє політичні погляди з тими, хто приймає рішення про розподіл коштів .

Щоб використати переваги, згадані у пунктах вище, необхідно мати повністю прозору формулу. Дуже важливо, щоб місцеві бюджети знали, чому їх частка в загальному фінансуванні менша чи більша. Навіть якщо вони не погоджуються з усіма факторами та їх відображенням у формулі, принаймні вони знатимуть, чого вони можуть очікувати та якою є раціональна аргументація тих, хто приймає рішення.

Нормативи середньодушових видатків встановлюються в межах наявних бюджетних ресурсів для кожного типу делегованих видаткових повноважень і гарантуються державою.

Видаткові нормативи коригуються з урахуванням регіональних відмінностей у вартості надання соціальних послуг, а також регіональних відмінностей у соціально-економічних, кліматичних, екологічних та інших умовах.

Основна ідея застосування нормативів видатків полягає в тому, що обсяг видаткових потреб має віддзеркалювати потребу в соціальних послугах і бути обмеженим рамками наявних ресурсів для задоволення цих потреб. Принцип розподілу, яким керуються при застосуванні нормативів, полягає в тому, що місцеві самоврядування з більшими за середні потребами в соціальних послугах повинні одержувати більший, ніж середній, обсяг ресурсів для задоволення цих потреб .

Нормативи, які задовольняють ці вимоги і можуть застосовуватися на практиці, повинні відповідати низці критеріїв. По-перше, потреби, що визначаються за нормативами, мають бути спільними для всіх місцевих самоврядувань. По-друге, ці потреби мають бути такими, щоб можна було їх об'єктивно оцінити. По-третє, необхідно, щоб існував чіткий зв'язок між ними і відмінностями в рівні видатків. До того ж необхідно, щоб вони не залежали від рішення місцевих органів влади. Це означає, що визначення місцевих видаткових потреб повинно бути поза контролем місцевої влади і визначатися потребою в соціальних послугах, а не тим, наскільки місцеві органи влади прагнуть задовольнити ці потреби. Наприклад, потребу в галузі освіти можна точніше визначити через кількість учнів, яких треба навчати, ніж через кількість учителів, яких візьме на роботу місцевий орган влади.

Щоб легше було зрозуміти методологію застосування нормативів видатків, йдеться про зважену чисельність учнів. Учнів розрізняють за типом (вихованець дитсадка, учень середньої школи, спеціалізованої школи, вечірньої та вищої школи), місцем розташування (місто чи село); до різних типів застосовуються різні вагові коефіцієнти, що відбивають відмінності у вартості навчання різних типів учнів, визначені Міністерством фінансів .

Одержувачів соціальної допомоги також розділили на групи за типом адміністративно-територіальної одиниці та типом програми соціального захисту . Наприклад, для міст і сільських місцевостей зроблено окремі розрахунки по отримувачах житлово-комунальних субсидій, пільг ветеранам війни та праці, отримувачах допомоги сім'ям з дітьми. Заради спрощення представлення нормативів видатків, відмінності між окремими типами програм соцзахисту в подальшому викладі не враховуються, натомість для наочності береться до уваги лише загальна чисельність одержувачів різних видів допомоги, які фінансуються безпосередньо місцевими бюджетами .

Надання цих послуг позначиться на розрахунках видаткових потреб усіх місцевих бюджетів та на обсягах дотації вирівнювання. Тому перемінну "И" можна інтерпретувати, як кількість одержувачів цього конкретного виду пільг із соціального захисту, а не як кількість одержувачів усіх видів соціального захисту.

Оскільки це порівняно нова для України концепція, необхідно пояснити, як на практиці працюватиме формульна основа трансфертів вирівнювання, а також природу позитивних для місцевих бюджетів змін, які вона привнесе в бюджетний процес. Дотації вирівнювання слугують подвійній меті: забезпечення достатніх доходів місцевих бюджетів з урахуванням їхньої дохідної спроможності та вирівнювання рівнів податкоспроможності місцевих бюджетів з різними обсягами кошика доходів. У Бюджетному кодексі визначено, що формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів затверджує Кабінет Міністрів України. Крім цього, передбачено ключові параметри, яким формула має відповідати.

Дотації вирівнювання повинні розраховуватися на формульній основі як добуток кількості населення відповідної одиниці, помноженої на різницю між середньо-душовими видатковими потребами, що обчислюються на основі видаткових нормативів, та середньодушовою податкоспроможністю.

У разі, якщо місто чи район мають перевищення доходів над плановими видатковими потребами, здійснюється негативний трансферт (вилучення) до державного бюджету, обсяг якого визначається за допомогою тієї самої формули, що застосовується для обчислення всіх трансфертів.

Оцінку податкоспроможності відбивають індекси податкоспроможності бюджетів місцевого самоврядування, що визначаються як відношення середньодушового кошика доходів місцевого самоврядування до середнього по Україні середньодушового обсягу кошика доходів. Того лише "кошика", доходи якого враховуються при визначенні обсягу трансфертів.

Після того, як будуть визначені індекси відносної податкоспроможності, їх не можна переглядати частіше, ніж один раз на три роки. Це стимулюватиме органи місцевого самоврядування до нарощування доходів.

Різниця між середньодушовими видатковими потребами місцевого самоврядування та його середньодушовою податкоспроможністю, помножена на величину населення, і є дотацією. Щоб стимулювати місцеві бюджети, які доклали зусиль до наповнення власних скарбниць, держава не вилучає повністю всю суму, а дає премію. Для цього слугуватиме коефіцієнт вирівнювання.

Оскільки трансферти покликані зруйнувати стару матрьошкоподібну систему міжбюджетних відносин, місцеві органи влади матимуть можливість розпочати формування своїх бюджетів відразу після ухвалення Закону про Державний бюджет України на відповідний рік в другому читанні. Більше того, щойно до місцевого органу влади буде доведено обсяг трансферту чи вилучення, він матиме чітке уявлення про загальний обсяг ресурсів, які будуть у його розпорядженні протягом наступних двох-трьох років, тобто періоду, протягом якого формула не зазнаватиме жодних структурних змін.

Інакше кажучи, стабільність формули сприятиме стабільності доходів місцевого бюджету і слугуватиме надійнішою основою для формування видаткової частини місцевих бюджетів. У свою чергу, більша стабільність потоків доходів місцевого бюджету допоможе місцевому органу влади досягти достатнього кредитного рейтингу, що потрібно для здійснення запозичень. Місцеві органи влади навряд чи зможуть здійснювати запозичення, якщо кредитоспроможність позичальника неможливо оцінити з достатньою точністю. Для визначення спроможності позичальника обслуговувати та погашати позики важливо знати майбутні потоки доходів.