Фінанси - Юрій С.І., Федосов В.М. - Розділ 18.ФІНАНСИ КРАЇН З РОЗВИНЕНОЮ РИНКОВОЮ ЕКОНОМІКОЮ

18.1. Еволюція та сучасні риси фінансових систем країн з розвиненою ринковою економікою

Як показує світова, а особливо європейська практика, сучасні фінансові системи високорозвинених держав значною мірою зумовлені особливостями державотворення, розвитком економіки, соціальними параметрами і навіть традиціями, менталітетом населення протягом багатьох століть. Наприклад, окремі елементи фінансової системи Великої Британії, організація бюджетного процесу, основні підходи до ведення державної діяльності були сформовані ще у XVII ст. При цьому досягнення в обмеженні прав монарха у сфері фінансів, які можна спостерігати у цій державі ще з ХІП ст., тісно корелюють із роллю держави в економіці та масштабами перерозподілу ВВП сьогодні, рівень яких є нижчим від країн-сусідів, зокрема Франції та Німеччини.

Навпаки, у Франції впродовж довгого часу підтримувалися абсолютизм та жорстка централізація, що відобразилося на параметрах і структурі фінансової системи нині. Тривалі періоди відсутності єдиної державності, наявність великої кількості окремих князівств на території Німеччини зумовили у новітній час її федеративний устрій та наклали відбиток на архітектоніці фінансів. Особлива трудова та соціальна етика населення Скандинавських країн зробила можливим у XX ст. виникнення моделі держави загального добробуту, яка грунтується на принципах співучасті та солідарності, громадського контролю у сфері державних фінансів, що дає змогу без жодних негативних наслідків підтримувати найвищий у світі рівень оподаткування, разом із відповідними масштабами компенсаційних дій держави щодо надання суспільних благ і перерозподілу доходів. Подібних історичних закономірностей та зв'язків можна навести велику кількість. Однак саме вони переконують у необхідності погляду в минуле з метою кращого розуміння сьогодення фінансової системи будь-якої держави.

Упродовж розвитку цивілізації функції, які виконує держава, досить суттєво еволюціонували. Так, у стародавньому світі коло завдань, що виконувала держава, було дуже обмеженим — головним чином, це видатки на управління (утримання системи влади), оборону країни, підтримку правопорядку та судочинство. Держава мала мінімальні економічні функції, переважно розвивалась інфраструктура — дороги, мости тощо. Тривалий час навіть військові витрати були не досить суттєвими, оскільки регулярних армій у повному розумінні не існувало; вони є винаходом лише кількох останніх століть. Наприклад, у Стародавній Греції кожен громадянин був воїном, і у випадку війни мав озброюватися за власний кошт. Видатки на такі звичні сьогодні напрямки, як освіта, охорона здоров'я, а особливо на програми перерозподілу доходів, соціальний захист, пенсійне забезпечення державою практично не проводились аж до початку XX ст.

Причини такого становища полягають, з одного боку, у нездатності тогочасної економічної системи забезпечити формування достатньої додаткової вартості внаслідок низької продуктивності суспільного виробництва та нерозвиненості грошових відносин. Саме тому тривалий час не складалося передумов для залучення певної частини створеної вартості до державної скарбниці. З іншого боку, значні обсяги перерозподілу унеможливлювалися характером суспільно-політичних відносин, адже контрольованість над суспільними фінансами абсолютно не забезпечувалась. Практично до XVIII ст. державні фінанси будь-якої європейської країни були невіддільними від королівської казни, що не гарантувало платнику податків подальше суспільно-корисне витрачання коштів.

На найбільш ранніх етапах держава використовувала переважно негрошові механізми — примусову працю рабів і селян-общинників, які повинні були віддавати різні продукти й предмети вжитку (у Стародавньому Єгипті ще у Ш тис. до н. е.). Іншим важливим джерелом формування ресурсів держави було проведення загарбницьких воєн і експлуатація ресурсів колоній, що особливо характерно для Стародавньої Греції та Риму, які застосовували такого роду фінансове насилля до підкорених і поневолених народів.

Зародження феодалізму на території Європи привело до поступової переорієнтації державної скарбниці на внутрішньодержавні джерела доходів. З V та практично до XIV ст. значну частку доходів забезпечувала експлуатація земель, лісів, надр — ресурсів, які перебували у власності самого короля. Одним із важливих джерел доходів у цей час також виступали дарування та пожертви, які спочатку мали добровільний і тимчасовий характер. Коли королю не вистачало доходів від власності (з причини надзвичайних обставин, наприклад воєн), він звертався до суспільних прошарків з пропозицією збору додаткових коштів — субсидій. Такі заходи спочатку мали тимчасовий характер та формально вважались добровільними, а далі трансформувались у примусові збори — податки.

Лише у XIX ст. деякі чинники економічного, соціального та політичного характеру зумовили необхідність і забезпечили можливості істотного зростання ролі держави у суспільному житті, що паралельно призвело до збільшення акумульованих нею ресурсів та, відповідно, державних витрат. Зокрема, після промислової революції суттєво посилилась економічна роль держави, її участь у фінансуванні різноманітних проектів (наприклад, будівництво залізних доріг, флоту). За мету ставилося стимулювання економічного зростання та отримання переваг у міжнародній конкурентній боротьбі, яка загострилась у цей період.

Унаслідок посилення інтегрованості суспільства, зростання міст, щільності проживання населення, коли рівень освіти, добробуту, стан здоров'я однієї людини почали суттєво впливати на усіх інших, з'явилась необхідність забезпечення мінімального рівня суспільних благ для кожного з метою недопущення епідемій, злочинності, суспільних конфліктів. Це сприяло поступовому збільшенню державних витрат на освіту, охорону здоров'я, заходи перерозподілу доходів від багатих до бідних. У кінці XIX та на початку XX ст. відбулось колосальне збільшення державних витрат на військові цілі під впливом боротьби за переділ світу та намагання захоплення колоній. Особливо гостро це проявилось у період Першої світової війни.

Змінились також політичні умови формування державної фінансової політики. На початку XX ст. було повністю скасовано майновий виборчий ценз, за якого право обирати і бути обраним до парламенту мали лише багаті. Це призвело до виходу на політичну арену нових суспільних сил, сприяло зростанню впливовості партій лівого спрямування, які пропагували більшу соціальну спрямованість державної політики, що кардинально відобразилось на бюджетах європейських країн. У зазначений період державні видатки починають спрямовуватись не тільки на виконання традиційних державних функцій, а й на соціальний захист населення: страхування робітників від нещасних випадків на виробництві, встановлення пенсій у зв'язку зі старістю, допомоги у зв'язку з безробіттям, страхування на випадок захворювань. Все це зумовлювало необхідність збільшення видатків бюджету, надавало йому більшої соціальної спрямованості. Саме на період кінця XIX — початку XX ст. припадає запровадження переважної більшості програм соціального характеру (табл. 18.1).

З розвитком господарства, диференціацією об'єктів оподаткування (більш чітким виділенням доходів від праці, капіталу, ренти) набули розвитку і нові форми оподаткування. Кардинальні зміни у податкових системах розвинутих держав відбулися на зламі XIX та XX століть. У США — це введення федеральних податків на прибуток корпорацій (1908 р.), на особисті доходи (1913 р.), на спадщину (1916 р.); у Великій Британії — прогресивного оподаткування доходів і спадщини (1911 р.), податку з обороту (1916 р.); у Франції — податку на автомобілі (1893 р.), прибуткового податку (1916 р.), податку з обороту (1920 р.); у Канаді — податків на прибуток корпорацій (1916 р.), на індивідуальний дохід (1917 р.), податку з продажу (1920 р.).

Таблиця 18.1. Запровадження окремих соціальних програм у законодавстві розвинутих держав*

* У таблиці вказано роки, коли у названих країнах запроваджувалися певні соціальні програми.

Якщо в середньому у 10 найрозвинутіших країнах у 1870 р. загальні видатки держави відносно ВВП становили лише 10 %, то на початку XXI ст. вони збільшилися до 47 % від ВВП. Ця тенденція зростання частки державного сектору відносно ВВП протягом більше ніж 100 останніх років є характерною рисою для всіх розвинутих держав. Загалом можна виділити два етапи різкого збільшення державних витрат — на початку XX ст. та у другій його половині. Якщо в середньому з 1870 до 1913 р. збільшення відбулося лише на 3 %, то за наступні сім років, з 1913 до 1920 р., — на цілих 7 % (що можна пояснювати Першою світовою війною). Однак особливо різке зростання припадає на другу половину XX ст. і характерне практично для всіх держав з деяким зниженням темпів зростання в 90-х роках. Якщо ще у 1960 р. середній показник централізації ВВП становив 29% і відхилення від середнього значення в цілому було незначним, то у 1980 р. він становив 43 %, а на зламі тисячоліть — 47 %. Цікаво, що у Швеції, яка сьогодні є світовим лідером щодо параметрів перерозподілу ВВП через систему державних фінансів, на початку XX ст. цей показник був чи не найнижчим — б % у 1870 р. та 10 % у 1913 р.

Сьогодні навіть серед високорозвинених ринкових держав можна зазначити наявність значних відмінностей у ролі держави в перерозподілі ВВП. Цей показник може коливатися від 1:3 до 2 :3, тому прийнято навіть виділяти три типи моделей за рівнем централізації ВВП: американська (ЗО—35 %), західноєвропейська (40—60 %) та скандинавська (60—60 %). Питання про причини настільки істотних відмінностей у масштабах державного втручання в економічні процеси у різних державах є досить цікавим. Особливо воно актуальне а поглядів вітчизняної практики, адже в Україні протягом лише одного десятиліття з моменту здобуття незалежності мала місце значна динамічність розвитку державних фінансів із суттєвим зниженням їх перерозподільної ролі.

Як державні фінанси загалом, так і бюджети розвинутих демократичних країн мають чітко виражений перерозподільний та соціальний і меншою мірою "виробничий" характер: частка трансфертів у видатках державного бюджету становить 55—70 %, а витрат на товари і послуги, витрат на постачання суспільних благ — 15—ЗО %. Державні видатки в Україні, навпаки, все ще більшою мірою спрямовуються на утримання та забезпечення діяльності бюджетних установ (витрати на товари і послуги становлять від близько 50 % усіх видатків бюджету). Для високо розвинутих держав переважно характерний не надто високий рівень участі держави у видатках капітального характеру. Цю функцію найбільш ефективно може виконувати лише ринок. Натомість аналіз структурних особливостей державних видатків вказує на чітко виражену їх соціальну спрямованість.

Характерною ознакою фінансової політики високо розвинутих держав є її інкременталістський, тобто стабільний, виважений характер. Так, обсяги фінансування видаткових програм змінюються з року в рік лише на незначний відсоток, і тенденція до зміни пропорцій є чіткою та прогнозованою. До питання змін у податковій системі також підходять виважено — ставки податків коригуються поступово лише на незначний відсоток, для запобігання негативному впливу на стан державних фінансів, ринкову та соціальну структуру. В Україні потреби швидкої трансформації привели до обрання іншого шляху — радикального реформування, що виявилось у динамічних, навіть хаотичних щорічних зрушеннях структури бюджетів.

Важливі питання функціонування державних фінансів пов'язані із розмежуванням їх між різними рівнями державного управління. Порівняти пропорції розмежування функцій між рівнями фінансової системи у різних країнах дає змогу показник централізації, який характеризує частку видатків центрального уряду в повному обсязі витрат бюджетної системи. Розвинуті держави мають різні моделі централізації фінансової системи. В унітарних державах загалом спостерігається дещо вищий рівень централізації, а у федеративних, де фінансова система є трирівневою, дещо менший. Так, у США цей показник становить 57 %, у Франції — 71 %, у Канаді — 40 %. В Україні показник централізації коливається на рівні 65—70 %.

Загальною тенденцією останніх двох десятиліть у сфері управління державним сектором високорозвинених держав є зниження кількості державних підприємств. Державна власність переважно зосереджена у ключових галузях, які забезпечують національну безпеку. Навіть для країн із традиційно високим рівнем державної власності, наприклад, Фінляндії, Франції, у 90-х роках характерними були приватизаційні процеси. При цьому завдання ставились досить різноманітні — від забезпечення конкурентоспроможності економіки, економії бюджетних витрат до спроб поліпшити стан державних фінансів та зменшити державний борг.

Важливий вплив на функціонування державних фінансів здійснюють політичні чинники. Політичні інститути та конституційне право з моменту виникнення сучасної демократичної моделі державних фінансів стали виконувати функцію активного коригування перерозподільних процесів. Тісний зв'язок політичних і фінансових процесів спостерігався і впродовж усього XX ст., коли найбільші зміни фінансової політики розвинутих держав відбувались саме після виборів, з приходом до влади нових політичних сил. Яскравими прикладами цього є політика Ф. Рузвельта та Р. Рейгана у США, М. Тетчер у Великій Британії, Ш. де Голля у Франції, Л. Брхарда у Німеччині. Прикладами негативного впливу політики на фінанси є політичні кризи, які нерідко супроводжуються зміною уряду. Проте як показує практика останніх десятиліть, у державах з розвинутою демократією наслідки таких потрясінь для державних фінансів не є кардинальними. Завдяки стратегічному плануванню вдається забезпечити спадковість фінансової політики незалежно від того, яка політична сила перебуває при владі, а механізми громадського контролю та прозорість бюджетної процедури забезпечують ефективність державних фінансів за будь-якої політичної кон'юнктури.