Фінанси країн Європейського Союзу - Карлін М.І. - Розділ 2. ФІНАНСИ ФРАНЦІЇ

2.1. Державні фінанси Франції у фінансовій системі країни

Сучасна фінансова система Франції включає загальний бюджет, спеціальні рахунки казначейства, приєднані бюджети, соціальні фонди, місцеві фінанси і фінанси державних підприємств. На частку державного бюджету припадає 47 %, місцевих бюджетів (96 департаментів і близько 36 тисяч комун) — 9, фондів соціального страхування — 40, державних підприємств — близько 4 % усіх державних доходів.

Державний бюджет Франції є основою фінансової системи. На нього припадає половина всіх фінансових ресурсів держави. У цілому державний бюджет не затверджується законодавчою владою, а щорічно складається як допоміжний документ, що механічно об'єднує загальний бюджет, численні спеціальні рахунки казначейства і приєднані бюджети.

Доходи і витрати державного бюджету поділяються на дві частини:

— операції кінцевого характеру (безповоротне фінансування), тобто звичайні поточні витрати;

— операції тимчасового характеру (кредитні).

Доходи державного бюджету Франції формуються за рахунок податків, коштів державних підприємств, позик та інших надходжень. Структура доходів державного бюджету Франції на початку XXI ст. наведена в табл. 2.1.

Таблиця 2.1. Структура доходів загальнодержавного бюджету Франції у 2000—2001 рр., млрд франків

Видаткова частина бюджету включає видатки на утримання заморських територій, передбачає залишок бюджету від попереднього року і плановий залишок на початок року. У 1999 р, витрати бюджету становили 1709,8 млрд, а в 2000 р. — 1700,9 млрд франків. Частка міжбюджетних трансфертів із загальнодержавного бюджету в 1997 р. становила 26 %.

Податки є головними доходами бюджету. Французька податкова система включає прямі та непрямі податки і внески на соціальне страхування. Непрямі податки відіграють головну роль. їх частка на початку XXI ст. досягла 60 % доходів бюджету Франції. Структура доходів бюджету Франції на початку XXI ст. не змінилась суттєво, порівняно з 90-ми роками XXст. (табл. 2.2).

Таблиця 2.2. Структура планових доходів бюджету Франції на 2001 р.

У державі діють три види непрямих податків: акцизи, мито, фіскальні монопольні податки. Експортні товари повністю звільняються від непрямих податків. Прямі податки забезпечують лише близько 40 % всіх податкових надходжень державного бюджету. Проте за темпами зростання вони трохи випереджають непрямі, а їх частка поступово збільшується. Разом з тим уряд постійно розширює податкові пільги компаніям.

Витрати бюджету класифікуються, з одного боку, за міністерствами і відомствами, а з другого — за функціональним принципом: на поточні та капітальні витрати. Структура видатків бюджету Франції на початку 90-х років XX ст. наведена в табл. 2.3.

Таблиця 2.3. Структура видатків бюджету у Франції (на початок 90-х років XX ст.)

У рамках бюджетної реформи у Франції (з 1996 р.) була введена система контрактації у сфері суспільних послуг, згідно з якою контракти укладаються між центральними органами державної влади і виробниками (постачальниками) послуг.

Для цього оцінили і проаналізували вартість послуг, що надаються державою, розробили показники їх якості, критерії ефективності діяльності міністерств і відомств. Строк дії цих контрактів становить 3 роки, але передбачена можливість щорічної індексації та корегування показників, що зазначаються в них з урахуванням зовнішніх факторів. До 2006 р. усі міністерства і відомства Франції мали перейти на використання принципів бюджетування, орієнтованого на результат.

Військові затрати — це прямі витрати. Проте значна частина військових витрат має прихований характер і проходить через бюджети прем'єр-міністра (утримання штабу, органів розвідки, служби радіоспостереження), Комісаріату з атомної енергії, через приєднані бюджети і спеціальні рахунки казначейства (порохові підприємства, підприємства з виробництва пального), через статті витрат на економіку та іноземні справи (надання військової "допомоги" країнам, що розвиваються). Крім того, до непрямих військових витрат належать витрати з державного боргу і військові пенсії. З урахуванням усіх затрат, витрати на військові цілі становлять близько 35 % державних витрат. Військові витрати постійно збільшуються. Вони поділяються на поточні (утримання військовослужбовців, їх навчання, матеріально-технічне обслуговування військової техніки таін.) і капітальні витрати. Загальна тенденція — зростання капітальних затрат, які становлять 42 % військових затрат.

Витрати за статтею "Закордонні справи" — це "допомога" французького уряду країнам, що розвиваються, головним чином колишнім колоніям Африканського континенту, утримання дипломатичних закладів за кордоном, а також внески в міжнародні фінансово-кредитні організації. Ці витрати становлять близько 3 % загальних державних витрат. Експорт державного капіталу здійснюється у формі субсидій і позик, причому субсидії становлять 95 % усієї "допомоги".

Витрати на економіку включають державні капіталовкладення, поточне фінансування державних підприємств і приватного сектору, витрати на наукові дослідження. їх частка в державному бюджеті досягає 25—35 % усіх затрат. Основна форма втручання — це інвестиційна діяльність. За рахунок державних ресурсів створюються капіталомісткі та малорентабельні нові галузі виробництва: атомна, електронна промисловість, а також підприємства соціальної інфраструктури.

Як свідчать дані таблиці 2.4 витрати на проведення науково-дослідних робіт (НДР) у Франції значно менші від витрат США та Японії.

У цілому держава бере на себе ті функції, які не можуть профінансувати місцеві органи влади. Відповідно, комуна опікується питаннями, які стосуються громадян, транспорту, шкіл, департамент відповідає за дороги, коледжі, соціальну допомогу, а регіон займається ліцеями, технічною освітою, упорядкуванням територій, будівництвом доріг (тим, що вимагає значних коштів).

Дуже складною для Франції є проблема пенсійного забезпечення. У 1999 р. співвідношення частки населення пенсійного віку до 20—60-річних становило 1 : 3, а на виплату пенсій витрачалось 12 % ВВП. Але в 2040 р. це співвідношення досягне 2 : 3, а частка ВВП відповідно — до 20 %. Уряд змушений іти на підвищення пенсійного віку, що викликає протест насамперед з боку державних службовців, оскільки багато з них виходять на пенсію у віці 50—55 років. У 2004 р. вік виходу на пенсію жінок і чоловіків становив 60 років.

Найпринциповішим моментом теперішньої пенсійної реформи стало скасування привілеїв, якими користувалися держслужбовці порівняно з представниками приватного сектору. Так, якщо перші могли претендувати на повну пенсію вже після 37,5 року виробничого стажу, то з 2008 р. їм, як і приватникам, доведеться працювати всі 40 років. Далі — більше: із 2012 р. — 41 рік, а з 2022 р. — 42. І жодного поділу на державний і приватний сектори.

Спроби скасувати привілеї для держслужбовців робилися ще в 1995 р. під керівництвом тодішнього прем'єр-міністра Л. Жоспена. Проте страйки та інші акції протесту мали настільки жорсткий характер, що прем'єр-міністру довелося не лише відступити, а й піти у відставку. У 2004 р. профспілки обіцяли повторення тієї самої історії, проте прем'єр-міністру Раффарену вдалося вистояти і наполягти на своєму. Катастрофічне зниження рівня народжуваності та стрімке старіння французького населення просто не залишили іншого вибору. Але це коштувало Ж.-П. Раффарену посади прем'єр-міністра, з якої він пішов у середині 2005 р.

Таблиця 2.4. Статистика національних наукових і технологічних досліджень у розвинених країнах у 1998 р.

Новий президент Франції Н. Саркозі планує зменшити у 2007—2008 рр. податок на нерухомість і надати більше пільг великим підприємствам, лібералізувати економіку.

Проблемою Франції є значні фінансові витрати, які в 2005 р. досягли близько 54 % ВВП. Нині ВВП Великої Британії на 5 % перевищує ВВП Франції, яка за розміром того самого продукту на одну особу опустилась за останні 25 років з7-го на 17-те місце у світі. Більше того, навіть у сфері охорони здоров'я і соціального забезпечення, які є пріоритетами кожного французького уряду, країна порівняно з 1990 р. опустилась на 16-те місце.

Найболючішими питаннями для французької економіки залишаються завжди високе безробіття (близько 10 %, а серед молоді та в неблагополучних "кольорових" передмістях — 20 %) та рівень державної заборгованості (66 % ВВП), що в п'ять разів більший, ніж у 1980 р., і в півтора рази вищий за рівень Великої Британії. Якщо нинішні темпи зростання державного боргу збережуться, то в 2014 р. він досягне 100 % ВВП.

Бюджет однієї лише програми соціального забезпечення утворив у 2006 р. "дірку" в 37 млрд євро. При цьому в країні нараховуються 3,7 млн людей, які живуть за межею бідності, котра, щоправда, визначається як дохід на сім'ю, вдвічі менший середнього, та 2,5 млн людей, які живуть на мінімальну зарплату.

На сьогодні 54 % французького ВВП відраховується на державні витрати (середній показник Організації економічного співробітництва і розвитку — 41 % ). Тільки за останні 20 років армія держслужбовців зросла на 20 % і досягла 5 млн осіб. Кожний четвертий француз, що працює, держслужбовець. Три чверті студентів французьких університетів мріють працевла-штуватися саме в державному секторі. Така величезна кількість бюрократів, на утримання яких витрачаються непомірні кошти, видає надмірну кількість різних інструкцій та обмежень, контроль за виконанням яких, у свою чергу, вимагає постійного розширення системи контролюючих структур.

Французькі університети, які навчають своїх студентів практично безкоштовно, не мають можливості відбору ні абітурієнтів, ні викладачів. 82 таких заклади сьогодні навчають 1,5 млн студентів — удвічі більше, ніж 25 років тому. Для вступу в такий університет достатньо успішно скласти бакалаврські (випускні) екзамени — а їх нині становлять 62 % учнів (проти 25 % у 1980 p.). Правда, 46 % студентів не отримують диплом, однак такий "запізнілий" відсів обертається величезними неефективними витратами.

Відсутність конкуренції, системи рейтингування ВНЗ призводить і до перевагу профорієнтації молодих людей. На сьогодні 45 тис. французьких студентів вивчають "спортивну науку", 65 тис. — психологію (кожний четвертий студент-психолог в ЄС — француз). Як їх усіх працевлат ту вати в умовах гуманного трудового законодавства, не знає ніхто.

Ситуація, за якої роботодавець, який виплачує зарплату в 2400 євро, більше 1000 євро має сплачувати у вигляді різних податків (загальна їх кількість досягає 150), не викликає захоплення. Тим більше, що робітнику також доводиться розлучатися з 22 % доходів. При цьому з 2000 по 2004 р. середня зарплата у Франції в реальному вимірі зросла на 1 %.

Як стверджують експерти, посилення конкуренції на ринку товарів та послуг забезпечить 10-відсотковий приріст французького ВВП, а доведення безробіття до рівня Великої Британії (менше 5 % ) — 20-відсоткове економічне прискорення. Тим не менше виконати це завдання без вирішення проблеми французьких емігрантів неможливо.

Виборчі програми, які в 2007 р. були представлені основними кандидатами в президенти, відповідей на всі ці запитання не дали. Програма С. Руаяль передбачала підвищення мінімальної заробітної плати на 250 євро (до 1500 євро в місяць), підвищення базової пенсії на 5 %, доведення допомог у зв'язку з безробіттям до 90 % зарплати, ренаціоналізацію. Н. Сарко пропонував на місця двох держслужбовців, які вийдуть на пенсію, брати тільки одного працівника; знизити податки; відрегулювати імміграцію тощо. Вартість реалізації передвиборчих обіцянок як одного, так і другого кандидата оцінювалася у ЗО—35 млрд євро, розрахованих, виходячи із середньорічного зростання ВВП, у 2,5 %. Хоча протягом останніх шести років (2001—2006 pp.) приріст ВВП у Франції зберігався на рівні в 1,6%.

Бюджетний процес та його принципи. Бюджетна система Франції ґрунтується на чотирьох принципах, які прийнято вважати класичними: складання бюджету на рік; єдність; універсальність; спеціалізація. У Франції фінансовий рік збігається з календарним.

Принцип єдності бюджетної системи означає, що всі фінансові операції держави відображаються в єдиному законодавчому документі, який затверджується парламентом. Однак специфіка Франції полягає в тому, що деякі фінансові операції оформляються або у вигляді додатку до загального бюджету (бюджети пошти, телеграфу), або нараховуються окремо від державного бюджету (спеціальний фонд дорожніх інвестицій).

Універсальність передбачає окреме відображення доходів і витрат в абсолютній сумі. Але з низки статей державного бюджету відображається лише чисте сальдо.

Спеціалізація бюджетної системи полягає в цільовому використанні бюджетних кредитів без права переведення їх з однієї статті на іншу. На практиці протягом року здійснюється перерозподіл дотацій за об'єктами кредитування без будь-якого законодавчого оформлення.

Бюджетний процес охоплює три основні стадії: підготовку проекту, розгляд і затвердження в парламенті, виконання державного і місцевого бюджетів. Як зазначав французький економіст П. Ляллюмьєр, складання проекту фінансового закону може розглядатися як процес прийняття політичного рішення. За його оцінкою, проект державного бюджету постійно є результатом численних компромісів.

Еволюція бюджетного процесу у Франції, що закріплена конституцією, привела до посилення ролі виконавчої влади за рахунок зниження фінансових прав парламенту і забезпечила провідну роль уряду в складанні бюджету. Проект бюджету розробляється протягом дев'яти місяців Міністерством економіки і фінансів з урахуванням інших зацікавлених відомств. У Франції використовується нова практика складання проекту бюджету — "Раціоналізація вибору бюджету" за прикладом США. Для розробки бюджетувикористовуються економіко-математичні методи й ЕОМ. Домінуюча роль Міністерства економіки і фінансів у складанні державного бюджету визначаеться роллю в регулюванні економіки. Це відображається в його сучасній його структурі, яка склалась у результаті неодноразових реорганізацій. Поряд з бюджетним управлінням провідним підрозділом міністерства економіки і фінансів є казначейство. Крім традиційних функцій з розподілу коштів державного і більшої частини місцевих бюджетів, казначейство здійснює втручання в діяльність приватних і змішаних підприємств шляхом надання кредитів, фінансування інвестицій, бере участь у проведенні кредитної політики розвитку фінансового ринку. На казначейство покладені функції, пов'язані з міжнародними валютними відносинами. Казначейство також управляє державним боргом. Бюджетне управління займається підготовкою та виконанням бюджету, контролює місцеві бюджети і фінанси підприємств, а також державні витрати. Генеральна дирекція Національного інституту статистики та економічних досліджень Міністерства економіки і фінансів розробляє фінансовий аспект програми економічного і соціального розвитку країни, займається короткостроковим прогнозуванням.

Отже, Міністерство економіки і фінансів відіграє важливу роль у визначенні економічної політики країни. Бюджетні права прем'єр-міністра розширені, а парламенту — обмежені. Якщо протягом 70 днів після представлення бюджету парламент не затверджує його, то це право переходить до уряду. Парламент позбавлений бюджетної ініціативи. Парламентарії, що не є членами уряду, не можуть вносити пропозиції з додаткових витрат, введення нових податків чи змін бюджетних статей. Однак зміни в бюджетному процесі не дають підстав для твердження про повну ліквідацію парламентського контролю над бюджетом. Парламенту формально підпорядкована палата бюджетної дисципліни, яка контролює діяльність розпорядників кредитів. Виконання бюджету здійснюється в основному через каси казначейства, яке має поточний рахунок у Банку Франції та виставляє чеки на його відділення.

Казначейство Франції. Державне казначейство Франції складається з Головного управління та його територіальних органів — управлінь на місцевому рівні. У масштабах департаменту операціями Державного казначейства керує Генеральне казначейське управління. У деяких департаментах є додаткова централізуюча ланка у вигляді Управління грошових надходжень.

На місцевому рівні базовою ланкою є казначейство. Його діяльність у сільській місцевості поширюється на кантон. Ця установа є багатофункціональною: забезпечує збирання податків, фінансове обслуговування підвідомчих йому громадських організацій, управління боргом та збирання заощаджень. Крім того, бухгалтер є місцевим агентом депозитно-ощадної та національної каси.

У містах відділення Державного казначейства в основному займаються збиранням податків та штрафів або керують грошовими надходженнями і видатками місцевих органів влади. Відділення Державного казначейства працюють і за кордоном, де виконують фінансові операції, що стосуються діяльності Державного казначейства Франції.

Усього у Франції нараховується 4100 відділень Державного казначейства, загальна чисельність працівників — понад 57 000 осіб, які підпорядковані завідувачу Управління обліку державних фінансових операцій.

Приєднані бюджети. Специфічною рисою державних фінансів Франції є приєднані бюджети, введені для організацій, які не є юридичними особами, здійснюють торгово-промислові операції й користуються фінансовою автономією. Нараховується сім приєднаних бюджетів — один військовий і шість цивільних (громадянських). Серед них бюджети пошти, телеграфу, телефону; соціальних сільськогосподарських допомог; національної друкарні, монетного двору; ордену Почесного легіону; ордену Визволення.

Перше місце в приєднаних бюджетах (більше 2/3 їх витрат) належить бюджету пошти. Джерелом його ресурсів є випуск позичок. На другому місці — бюджет соціальних сільськогосподарських допомог. Його доходи формуються за рахунок податків, соціальних внесків, субсидій. Обсяг інших бюджетів незначний. Приєднані бюджети відрізняються деякими особливостями від загального бюджету: вони включають доходи і витрати, пов'язані з поточною діяльністю, а також інвестиційні витрати і спеціальні ресурси, що виділяються на їх покриття.

Система приєднаних бюджетів не дала очікуваних результатів. Багато передбачених фондів не було створено, а деякі організації не змогли забезпечити необхідні інвестиції. Тому організації, що виконують торгово-промислові операції, надали перевагу автономному бюджету.

Бюджетна політика держави. Як відомо, одним з основних напрямів бюджетної політики розвинених країн на сучасному етапі є перетворення прибуткової частини, перш за все податків, у найважливіший інструмент дії бюджету на економіку. Проте цей принцип не завжди спрацьовує у Франції. Звичайно, і тут залишилися в минулому такі форми використання державних витрат, як пільгове кредитування компаній з державних коштів, пряме безвідплатне субсидування та ін. Проте до травня 2002 р. продовжувало активно застосовуватися стимулювання попиту, безпосереднє субсидування створення нових робочих місць. Дотепер зберігається і широкий державний сектор (у промисловості та в економіці в цілому). Прибуткова частина бюджету виконує в основному функцію формування витратної частини.

Із погіршенням економічної ситуації на початку і в середині 90-х років, зі зростанням дефіциту і державного боргу, що поновилося, держава (в особі правоцентристських урядів) намагалася боротися з цим, спираючись на прибуткову частину бюджету. Були використані непрямі податки, підвищена ставка ПДВ — з 18,6 до 20,6 %. Крім того, місцеві органи влади безперервно підвищували ставки місцевих прямих податків. У результаті сума щорічних податкових надходжень до бюджету зросла в 1996—1998 рр. до 28 % ВВП, досягаючи інколи 30-від-соткової відмітки.

Одночасно планувалися реформи соціальної сфери — перш за все пенсійної, а також державної охорони здоров'я шляхом перекладення тягаря відповідних витрат з держави на населення. Громадянам дуже детально пояснювалися як суть реформ, так і глибинні причини їх проведення, що полягали в поліпшенні становища в економіці і на ринку праці завдяки підвищенню конкурентоспроможності підприємств.

Прийшовши до влади в 1997 р. соціалісти зіткнулися з необхідністю одночасно вирішувати в бюджетній сфері два взаємовиключних завдання. Потрібно було, з одного боку, довести основні показники державних фінансів до рівня вимог Маастрихтського договору, що передбачало зниження обсягів споживацьких грошових ресурсів. Водночас треба було виправдати очікування електорату: боротися з безробіттям і підвищувати життєвий рівень трудящих шляхом зростання бюджетних витрат. Для задоволення умов ЄС Л. Жоспен провів колосальну приватизацію, завершивши тим самим почате А. Жюппе. Подальша фінансова політика соціалістів знову-таки спиралася на витратну частину бюджету.

Що одержала французька економіка від цих заходів? У 1997—2000 рр. бюджетний дефіцит вдалося значно зменшити, державний борг почав знижуватися, різко скоротилося безробіття, зріс внутрішній попит. Але під загрозою опинилися конкурентоспроможність французьких підприємств і процес формування заощаджень.

Загальновідомо, що в єдиному валютному просторі конкуренція визначається рівнем національних фіскальних витрат. Тут становище французького бізнесу є складним. У цей час рівень податкового обкладання корпорацій у Франції є одним з найвищих у Європі. У переважній більшості країн на податки йде в середньому 35 % валового прибутку фірм (у Великій Британії, наприклад, лише 26 %). У Франції ставка податку на прибуток корпорацій нині становить 42 %. Ніде в ЄС підприємці не платять і таких високих соціальних внесків: у Франції вони досягають 10 % ВВП.

Нічого не було зроблено для зниження соціальних витрат і запобігання зростанню дефіциту у фінансуванні соціальної сфери. Уряд спробував дещо скоротити витрати на охорону здоров'я шляхом посилення контролю над витратами державних лікарень, що викликало хвилю страйків десятків тисяч лікарів, медсестер, фармацевтів. Необхідність термінової зміни пенсійної системи у зв'язку з прогресуючим старінням населення активно дебатується, але реальної реформи не проводилося. Нарешті, повністю була провалена спроба реформ у сфері середньої та вищої освіти, знову-таки внаслідок багатотисячних страйків викладачів і студентів.

У результаті президентських і парламентських виборів 2002 р. влада у Франції повністю перейшла до рук правоцентристів. Уряд Ж.-П. Раффарена явно збирався перейти від стимулювання попиту до стимулювання пропозиції, що у фінансовій сфері означало опору на прибуткову частину бюджету і скорочення витрат. У зв'язку з цим правоцентристи мали намір провести реформи, що відкладалися раніше, змінити систему оподаткування, поліпшивши становище підприємств, а також середніх і вищих груп утримувачів доходів та заощаджень. Але названі заходи лише загострили соціальні суперечності, що призвело до відставки уряду Ж.-П. Раффарена.

Претензії ЄС до Франції за зростання бюджетного дефіциту. Особливості фінансової системи Франції виявляються під час розгляду структури витрат і доходів державного бюджету. Розвиток державних фінансів у Франції характеризується не-чуваним зростанням бюджетних витрат, зростанням дефіциту державного бюджету понад норми, встановлені ЄС.

Про свій намір знехтувати обмеженнями, накладеними в єврозоні на розмір дефіциту бюджету, Франція заявила ще у 2002 р. Тому на 2003 р. цей показник визначено в розмірі 3,4 % від ВВП, що суттєво вище від норми в 3 %. Враховуючи, що, на думку Брюсселя, Франція у 2001 р. перевищила припустимий максимум (хоча стверджувала, що залишилася в заданих рамках), керівництво ЄС пригрозило дисциплінарними заходами. Однак французький уряд не приховував, що стан національної економіки хвилює його набагато більше, ніж санкції Брюсселя.

Беручи на себе зобов'язання із дотримання норми дефіциту, країна виходила з очікуваних темпів розвитку в 2,5 % ВВП. Однак слабкий споживацький попит і знервованість, пов'язана з очікуванням війни з Іраком та її розгортанням, призвели до того, що сподіватися високого приросту ВВП у цей час було занадто оптимістично. Скоротити дефіцит бюджету за рахунок підвищення податків французький уряд категорично відмовляється. Та й витрати скорочувати далі вже не можна було, особливо в такі важкі роки. Тому країни ЄС пішли на зустріч Франції. У березні 2005 р. відповідно до змін у Пакті стабільності й зростання Франції дозволили не записувати гуманітарні та військові витрати при розрахунках бюджетного дефіциту, щоб привести його до норми (3 % до ВВП).