Екологічне управління - Шевчук В.Я. - Глава 7 СИСТЕМИ СПЕЦІАЛЬНОГО ЕКОЛОГІЧНОГО УПРАВЛІННЯ І ГАРМОНІЗАЦІЇ

7.1 Загальні положення

Крім загальносистемних і спеціальних функцій екологічного управління є сукупність (система) видів спеціального екологічного управління, одна ча­стина яких уже отримала законодавче підтвердження (басейнове управ­ління, управління формуванням національної екологічної мережі, управлін­ня екологічною безпекою), інша — свого законодавчого підтвердження ще потребує (управління екологічною освітою, управління екологічним підпри­ємництвом). У цій главі розглядаються види спеціального екологічного уп­равління, які вже мають законодавче, інфраструктурне або суспільне виз­нання і безпосередньо впливають на процес гармонізації життєдіяльності і співіснування суспільства і природи. Зазначені види управління реалізують­ся в системах басейнового управління, управління формуванням національ­ної екологічної мережі, управління екологічною безпекою. Практично це спеціальні механізми гармонізації життєдіяльності суспільства в природно­му середовищі. Надалі, безумовно, види спеціального екологічного управ­ління множитимуться в процесі гармонізації життєдіяльності суспільства, досягнення його збалансованості. Це може бути, наприклад, і управління етноландшафтною рівновагою в загальній системі регіонального (тери­торіального) управління, і управління взаємодією громадськості з органами влади тощо.

7.2 Система басейнового управління

Принцип басейнового управління виник іще за часів розбудови іри­гаційних мереж на річках Ніл, Тигр та Євфрат у давньому Єгипті, Месопо­тамії та Вавилоні і був спрямований головним чином на врегулювання між країнами басейну розподілу води для зрошування земель. Це принцип во­догосподарського басейнового управління зі своїми договірними квотами на водоспоживання і відповідними розрахунками. Екологічні басейнові про­блеми, наприклад, у басейні річки Ніл — посухи, наступ пустель, зменшен­ня плоїш лісів, ерозія грунтів, замулення водойм, паводки, голод та інфекційні захворювання, протягом тисячоліть залишалися як стихійні лиха для народів, що заселяли басейни рік.

Тільки у XX ст., коли річки Європи, особливо в промислово розвине­них країнах (Німеччина, Франція), почали нести загрозу для життя, прин­цип басейнового управління став "зеленіти", тобто екологізуватися. Загаль­ними зусиллями "басейнових" країн врятували річку Рейн, а також Дунай від техногенного отруєння. Але подолати екологічні кризи не так вже і лег­ко. Повені завдають великої шкоди населенню Китаю, а також європей­ських країн, у тому числі України. І в той же час у всьому світі зростає про­блема питної води, вирішувати яку слід із застосуванням механізму еколого-господарського збалансованого принципу басейнового управління.

Басейнова політика європейської економічної спільноти

Україна, як значна частина Європейського континенту, прагне при­єднатися до загальноєвропейської еколого-водогосподарської політики і прийняти вже напрацьовані стандарти басейнового управління з урахуван­ням національних інтересів і особливостей водокористування, що склалися історично.

Слід підкреслити, що ключовим елементом європейської еколого-водогосподарської політики є економічна, соціальна й екологічна збалансо­ваність регіонального розвитку, у якій вода відіграє роль критичного чин­ника для створення сприятливих умов для гармонізації життєдіяльності. Вирішення проблеми підвищення якості та збільшення запасів прісної во­ди і довгострокова здатність задовольняти попит на воду потребують як гло­бальної, так і національної скоординованої системи управління річковими басейнами, які повинні базуватися на загальновизнаних принципах. Відповідно до рішень міждержавного засідання в Будапешті (1998) були сформульовані керівні принципи, якими мають керуватися країни, що приєднуються до Європейського протоколу "Вода і здоров'я", Конвенції про охорону і використання транскордонних водотоків і міжнародних озер. Ці принципи узагальнюють міжнародно визнані підходи до управління во­дами. Розглянемо їх.

1. Принцип обережності. Дії, спрямовані на запобігання, регулювання або зменшення захворювань, пов'язаних із водою, не можуть відкладатися на пізніший час тому, що науковими дослідженнями ще не повністю дове­дено причинний зв'язок між чинником, на який ця дія спрямована, з одно­го боку, і потенційним внеском цього чинника у виникнення хвороби, пов'язаної з водою, з іншого.

2. Принцип запобігання. Запобігання краще, ніж лікування.

3. Принцип справедливості. Водними ресурсами слід управляти так, щоб потреби нинішнього покоління задовольнялися без загрози можливості задоволення власних потреб прийдешніх поколінь.

4. Принцип плати за забруднення. Усі витрати, пов'язані із запобіганням, регулюванням і зменшенням забруднення, повинні відшкодовувати забруд­нювачі.

5. Принцип багатогранності цінності води. Воду слід розглядати як таку, що має соціальну, економічну та екологічну цінності, і нею потрібно управля­ти так, щоб оптимально реалізувати збалансовану комбінацію цих цінностей.

6. Принцип збереження води. Ефективне використання води досягається, наприклад, шляхом застосування ефективних механізмів плати за неї.

7. Принцип прозорості. Органи влади забезпечують доступ громад­ськості до екологічної інформації і пов'язаної з нею інформації про стан здоров'я населення в межах, установлених законодавством.

8. Принцип участі громадськості. Зацікавлену громадськість інформують про головні риси важливих запропонованих рішень стосовно довкілля і здо­ров'я населення на початкових стадіях процесу прийняття рішення з дотри­манням вимог щодо адекватності, своєчасності та потенційної дієвості цієї інформації, а також забезпечують участь представників громадськості в підготовці та прийнятті рішень.

9. Інтеграційний (екосистемний) принцип. Водними ресурсами слід уп­равляти, наскільки це можливо, в інтегрований спосіб у межах басейнів для пов'язання соціального й економічного розвитку з охороною природних екосистем, а також екосистемного управління із заходами щодо регулюван­ня якості повітря та використання землі в межах усієї водозбірної території, у тому числі прилеглих прибережних морських вол і підземних водоносних горизонтів.

10. Принцип уразливості. Особливу увагу слід приділяти тим, хто більш уразливий щодо захворювань та ушкоджень, пов'язаних із водою.

11. Принцип справедливого доступу до води. Справедливий доступ до во­ди, адекватний з огляду як на її кількість, так і на її якість має надаватися всім членам суспільства, особливо тим, хто відчуває певні негаразди або соціальні обмеження.

12. Принцип взаємної відповідальності. З одного боку, додержання всіх прав фізичних та юридичних осіб, пов'язаних із водою, забезпечується зако­ном; з іншого — ці особи несуть юридичні й моральні зобов'язання щодо свого внеску в охорону вод і збереження водних ресурсів.

13. Принцип локалізації. Місцеві проблеми, потреби та знання відобра­жуються в усіх рішеннях про управління водами.

14. Принцип делегування повноважень. Рішення приймаються на най­нижчому з можливих рівнів.

Наведені принципи стосуються не лише водного середовища, а й уза­галі всіх компонентів басейнової екосистеми. Обмеження басейнового управління тільки водогосподарськими функціями не відповідає Цим євро­пейським принципам.

Зазначимо, що серед країн, які мають значний досвід впровадження басейнового принципу управління водокористуванням, охороною вод і від­новленням водних ресурсів, можна назвати Чехію, Великобританію. А най­більш характерним зразком впровадження басейнових систем управління, його організаційних і економічних засад слід вважати досвід Франції. Роз­глянемо Його.

У 1964 р. у Франції на законодавчому рівні повністю реформовано всю систему управління водами, яка існувала раніше. У новій системі функції регулювання водокористуванням (видача дозволів) і екологічного контролю залишилися за урядовими органами. Проте законодавчо було закріплено новий важливий принцип, який полягає у створенні в кожному з шести річкових басейнів двох органів, до компетенції яких крім традиційних технічних питань управління водними ресурсами ввійшли також питання політичного й економічного характеру. Такими органами стали Комітет річкового басейну і Водне басейнове агентство.

• Комітет річкового басейну — це справжній "водний парламент", який розробляє основні напрями водної політики басейну. Члени Комітету поділяються на чотири категорії:

• колегія депутатів — представники виборчих органів влади регіонів, департаментів, комун (мери, депутати, сенатори, радники та ін.);

• колегія водоспоживачів — представники від промисловості, фермерів, рибалок та ін.;

• колегія представників економічних і соціальних рад регіонів Франції;

• колегія представників державної адміністрації (від міністерств до місцевих адміністрацій).

Загальна кількість членів Комітету річкового басейну становить від 61 до 114 чол., залежно від розмірів басейну, рівня його економічного розвит­ку, чисельності населення. При цьому чисельність колегії представників державної адміністрації не може перевищувати 20 % від загальної чисель­ності Комітету. Таке обмеження зроблено для підвищення ролі місцевої громади в процесі прийняття рішень (депутати і водоспоживачі репрезенту­ють інтереси населення), для сприяння постійному діалогу між ними, спря­мованому на спільне вирішення питань в інтересах усіх зацікавлених верств населення. Передбачається, що Комітет річкового басейну відповідає за розробку Основних напрямів впорядкування території та управління вода­ми. На основі цього документа розробляються виконавчі документи — Схе­ми управління водами, кожен із яких охоплює певну ділянку басейну.

Комітет є дорадчим органом, де обговорюються питання тарифів, пла­тежів за водокористування, методик їх розрахунків.

• Водне агентство є виконавчим органом басейнового управління. Цей державний орган підпорядкований двом міністерствам — Міністерству довкілля (з технічних питань) і Міністерству фінансів (з фінансових питань). Керує Агентством правління, до складу якого входять 26 чоловік, з яких:

• вісім представників депутатів відбираються зі складу колегії депутатів Комітету річкового басейну і затверджуються цією ж колегією;

• вісім представників водоспоживачів відбираються за тим же принци­пом із членів колегії водоспоживачів;

• вісім представників державної адміністрації призначаються відпо­відним міністерством;

• один член правління вибирається технічним персоналом Агентства;

• Голова правління призначається Прем'єр-міністром. Правління затверджує п'ятирічні плани та річні басейнові бюджети. Робочий апарат Агентства має у своєму складі чотири комісії:

• фінансову;

• позик і грантів;

• проектів і перспективних розробок;

• зв'язків.

Названі комісії співпрацюють із Комітетом річкового басейну і прав­лінням, висловлюють свою думку щодо важливих проектів, відповідають за впровадження затверджених правлінням проектів.

Екологічне регулювання водокористуванням Агентство здійснює:

• шляхом збирання плати за водокористування;

• шляхом перерозподілу надходжень від плати за водокористування, спрямовуючи їх на водоохоронні заходи.

У Франції є два види платежів за водокористування:

• платежі за забір води з водного об'єкта та за безповоротне водоспо­живання;

• платежі (податок) за забруднення водного об'єкта.

Усі водокористувачі, без винятку, які забирають воду з водного об'єкта та (або) скидають до нього зворотну воду, повинні вносити такі платежі. Однак у кожному Агентстві існують певні особливості щодо збирання пла­ти. Наприклад, Агентство Луара—Бретань крім платежів, наведених вище, отримує плату за використання води гідроелектростанціями, а також плату за "регулювання паводків"; Агентство Рейн—Мец — плату за добутий із рус­ла річки будівельний матеріал.

Прибуток від платежів за використання водних ресурсів становить базу фінансування заходів щодо відновлення вод як у кількісному, так і в якісно­му відношенні. Ті державні або приватні організації, які витрачають свої кошти на відновлення вод, зокрема шляхом значного зменшення маси забруднювальних речовин у своїх зворотних водах, одержують від Агентст­ва фінансову допомогу, розмір якої прямо пропорційний витратам таких організацій.

Розмір платежів, методика їх розрахунку, а також обсяг фінансової до­помоги розглядаються в кожному Агентстві і Комітеті басейну. При цьому враховується п'ятирічний план дій і можливості Агентства щодо фінансової допомоги.