Бюджетна система - Федосов В.М. - 1.1. Історико-економічний розвиток бюджету

Основні поняття та терміни

Державні фінанси, бюджет, бюджетна політика, бюджетна стратегія, бюджетна тактика, бюджетна доктрина, доходи бюджету, видатки бюджету, бюджетне законодавство, бюджетна безпека, бюджетний механізм, бюджетний кодекс.

1.1. Історико-економічний розвиток бюджету

Бюджет у сучасному його розумінні є системою економічних (грошових) відносин, виникнення та реалізація яких пов'язані з формуванням, розподілом і використанням централізованих фондів державних фінансових ресурсів. Зародження та функціонування бюджетних відносин нероздільно пов'язані з процесами становлення і розвитку держави та товарно-грошового господарства. Для здійснення своїх функцій державі необхідна фінансова база, тобто централізовані державні доходи. Водночас виникає потреба у складанні кошторисів і рахунків, які відбивали б обсяг і рух зібраних доходів та здійснених видатків у грошовій формі. Такі кошториси, по суті, були попередниками бюджету, відображали початкову практику його складання. Отже, бюджет - своєрідний "атрибут" держави в грошовій формі. Виникнення й існування бюджету неможливі поза державою.

Термін "бюджет" походить від старонорманського (старофранцузького) слова "bоugеtlе" - шкіряний мішок, торбина. Згодом від нього утворилося англійське слово budget, яке пізніше в такому ж написанні перейшло у французьку мову. У ХІХ ст. воно набуває свого теперішнього значення в усіх європейських мовах. Походження терміна можна простежити за своєрідною історичною процедурою. У давнину в Англії канцлер казначейства (міністр фінансів), виступаючи в парламенті з інформацією про майбутні доходи та видатки держави, відкривав свій шкіряний портфель, або мішок, де й містився звіт про стан державних фінансів. Власне, цей звіт і дістав назву "budget", яка потім перейшла і в інші країни, означаючи державний розпис доходів та видатків, або зведений кошторис.

Появу державних бюджетів у сучасному їх розумінні відносять до Середніх віків¹. Середньовічні держави запроваджували звіт міністрів про становище держави та необхідність акумулювання нею коштів. З посиленням влади короля він особисто намагався встановлювати податки та збори, але це викликало обурення населення, а інколи навіть призводило до революційних подій. Характеризуючи тогочасні бюджетні відносини, наведемо цитату з праці українського вченого початку ХХ ст. Д. Сіромахи без змін: "У старовину ... королі та інші правителі дивилися на державні гроші та на державний скарб, як на свою власність; поралися коло народних грошей, як хотіли; скільки збіралося грошей з народа та куди вони поверталися, того ніхто не міг знати, бо все робилося тайно від народа"².

У ХVІІ ст. в Англії право на затвердження бюджету було надане парламенту. Саме відтоді державний бюджет стає публічним та підлягає оприлюдненню. Англія - одна з перших країн установила порядок введення нових податків через попереднє погодження їх із представниками народу. Витрачання коштів залежало від короля та його міністрів, в окремих випадках - від представників народу. Отже, як зазначають відомі українські економісти В. Андрущенко і В. Федосов, "бюджет у сучасному розумінні виник з ідеї суспільної згоди на справляння податків та парламентського контролю за їх витрачанням"³.

В інших країнах бюджет складали і в період існування абсолютних монархій з метою забезпечення порядку в управлінні надходженням та витрачанням коштів держави. Недоліком складання бюджету у Франції, Пруссії, Австрії та інших державах у ХVІІI ст. була його таємність. Лише у другій половині ХІХ ст. в більшості держав показники бюджету підлягали оприлюдненню.

У Франції у 80-х роках ХVІІI ст. були спроби подати королю детальний звіт про стан державних фінансів. Так, у 1781 р. міністр фінансів Франції Жак Неккер звітував перед королем з метою виявлення можливих напрямів покращення стану фінансового господарства Франції, проте це не викликало підтримки. Утім саме 1781 р. вважається роком, коли був складений перший бюджет. Події Великої французької революції привели до розвитку публічності бюджету, і в 1791 р. у Конституції Франції було визначено порядок затвердження бюджету парламентом.

Дослідження історичного розвитку бюджетного процесу професором Київського комерційного інституту (нині - Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана) М. Мітіліно дало йому підстави стверджувати, що країною, де народився бюджет та бюджетне право, можна вважати Англію, а систематиком цього права - Францію.

Поступово категорія "бюджет" набула поширення. Під бюджетом стали розуміти план доходів і видатків держави, розглянутий і затверджений законодавчим органом, майже всі країни почали його оприлюднювати.

Перші спроби формування на території України окремих елементів бюджету стосуються періоду існування Київської Русі. Перші надходження до казни мали форму данини, що сплачувалася князеві від переможених ним племен. Податі справлялися залежно від кількості димів, або дворів, а також за чисельністю населення. Загалом формування казни великого князя відбувалося за рахунок таких надходжень:

1) контрибуцій, накладених на переможені народи і розділених між князями та його дружиною;

2) постійних зборів вини, яка складалася з оброків (податків, що справлялися натурою - медом, воском, хутром) тощо та уроків, тобто податків, які справлялися періодично;

3) подарунків населення;

4) зборів із власних володінь князя.

Окрім зазначених видів надходжень до доходів казни зараховувалися мито від проведення торгівлі та різні випадкові доходи. Отримані доходи спрямовувалися на княжий двір та його дружину.

У ХІ-ХІІ ст. доходи казни, як і раніше, формувалися за рахунок данини та подушної податі, мита, доходів від княжого майна, проте сплачувати податі необхідно було дорогоцінними металами, шкіряними грішми або, в окремих випадках, хлібом, медом, рибою, хутром тощо. Розвиток бюджетних відносин обумовив необхідність визначення окремих осіб, які збирали податки. У Київській Русі таких осіб називали данниками, або старшинами¹.

У Російській імперії спроби складання кошторисів державних доходів та видатків на загальнодержавному рівні, за словами С. Вітте, відомі "вже в ХVІІ та ХVІІІ ст., але виключно з метою впорядкування фінансового господарства"². Саме у ХVІІ ст. починають формуватися основи державного фінансового планування та складання державних кошторисів, які являли собою прототип сучасних бюджетів. Першим загальнодержавним російським бюджетом слід вважати розпис доходів і видатків на 1680- 1681 рр., а потім уже Петро I на початку 1700-х років започаткував складання щорічних відомостей доходів і видатків.

Великий вплив на розвиток бюджету та бюджетного процесу мала діяльність М. М. Сперанського, відомого за "Планом фінансів" (1809 р.). Необхідність розроблення плану була пов'язана з кризовим станом російської фінансової системи на початку ХІХ ст.: "Бюджет на 1810 р. показав невтішні цифри: 125 млн доходу, 230 млн видатків, 577 млн боргу, жодного резервного фонду і жодного готового джерела доходу"³. Основна думка Плану полягала не у звичайному обмеженні видаткової частини бюджету, а в сукупності складних заходів, які дали б змогу насамперед забезпечити бездефіцитність бюджету, а вже потім поступове погашення накопичених боргів.

У своїй доповіді М. М. Сперанський зазначив: "Будь-який фінансовий план, який пропонує способи легкі та не допомагає обмежити видатки, являє собою явний обман, що приводить державу до загибелі"⁴. У плані було визначено чотири основні напрями, які допоможуть покращити стан державних фінансів Росії: 1) припинення випуску асигнацій; 2) скорочення державних видатків; 3) установлення кращого контролю над державними витратами; 4) введення нових податків.

У контексті дослідження еволюції бюджету варто зазначити, що "зазвичай бюджет складався на один рік; але в невеликих державах, господарство яких більш одноманітне, бюджети складалися і на кілька років, наприклад, у Баварії і Бадені - на 2 роки, в Гессені і Саксен-Ваймарі - на 3 роки"¹. Принцип складання бюджету на один рік був зафіксований у Конституції Франції (1791 р.), яка декларувала необхідність обговорення та затвердження податків щорічно. Він давав можливість забезпечити більш реальний оперативний контроль за станом державних фінансів.

На початку ХХ ст. у деяких державах, а саме в Росії, Франції, Швеції, Бельгії, Голландії та в інших країнах, бюджетний період збігався з календарним роком. В інших державах для бюджетного періоду були встановлені інші терміни, наприклад в Англії, Німеччині, Пруссії та інших невеликих державах - з 1 червня до 31 березня, а в США, Італії, Іспанії, Португалії, Норвегії та в інших державах - з 1 липня до 31 червня.

Вибір бюджетного періоду залежав від традицій, національних особливостей, термінів проведення засідань представницьких органів тощо. Так, у Туреччині протягом чотирьох років тричі змінювалися хронологічні межі бюджетного періоду: до 1946 р. - початок 1 червня, з 1946 до 1949 р. - з 1 січня, а з 1950 р. - з 1 березня.

У другій половині ХХ ст. у світовій практиці бюджетного менеджменту більшість країн можна було згрупувати за датою початку бюджетного періоду: 1 січня - Франція, Бельгія, Голландія, Швейцарія, Іспанія та ін., 1 квітня - Англія, Західна Німеччина, Канада, Японія, Нова Зеландія та ін. і 1 липня - США, Італія, Швеція, Норвегія, Австралія та ін. ²

У Російській Федерації бюджетний рік збігається з календарним (з 1 січня до 31 грудня). Лише з 1922 до 1930 р. бюджетний рік у Росії прирівнювався до сільськогосподарського (з 1 жовтня поточного року до 30 вересня наступного).

Французький учений початку ХХ ст. Г. Жез визначив відмінності бюджету від балансу, середніх чисел доходів та видатків і звіту.

По-перше, на його думку, бюджет не варто сплутувати з балансом. Учений обґрунтовує це тим, що "баланс - це таблиця пасиву й активу держави на даний момент"³, а бюджет не передбачає констатування показників на певну дату.

По-друге, бюджет варто відрізняти від середніх за ряд років доходів і видатків. Бюджет, на думку вченого, являє собою план, а не таблицю отриманих доходів і здійснених видатків державою за ряд років.

Нарешті, по-третє, бюджет не слід ототожнювати зі звітом. Г. Жез розглядає бюджет як фінансову програму, план діяльності і вказує на особливість бюджету "передбачати, перераховувати і порівнювати доходи і видатки на майбутній період часу"¹.

Щодо складання бюджетів в Україні, то відомості про це можна знайти у праці Д. Сіромахи: "З перших часів єднання України з Москвою московський уряд завів у себе "малоросійський приказ"; сюди збиралися всі відомості про Україну, а також і всі гроші, котрі прислав гетьман до Москви. Так велося довго... Скасувала все це цариця Катерина"².

Перший самостійний бюджет України був складений за часів Гетьманату П. Скоропадського. Побудова бюджету базувалася на російському бюджетному праві та традиціях складання бюджету Російської імперії ХІХ ст. Насамперед було створено бюджетну комісію з представників Міністерства фінансів, Державного контролю, відомств та науковців. Перший Державний бюджет був затверджений на 1919 р. 24 січня того самого року. Радянський період характеризується жорсткою централізацією у сфері бюджетних відносин, відображенням якої було складання єдиного Державного бюджету СРСР. Відповідно до Закону УРСР "Про бюджетну систему Української РСР" було визначено, що бюджетна система складається з республіканського та місцевих бюджетів.

Після проголошення незалежності України у серпні 1991 р. розпочався процес побудови бюджетної системи, реформування та розвиток бюджетних відносин на якісно новому рівні. У 1992 р. був затверджений Закон "Про Державний бюджет України на 1992 рік", а вже 1995 р. внесено зміни і доповнення до Закону "Про бюджетну систему". Ці зміни не були суттєвими, і тому до 2001 р. бюджетна система України була, по суті, прототипом бюджетної системи Радянського Союзу з властивою їй централізацією бюджетних коштів у загальнодержавному бюджеті.

Отже, бюджет є фінансовою, розподільною, вартісною й історичною категорією. Протягом його історичного розвитку змінюються форми, методи й інструменти управління бюджетом відповідно до фінансової практики та еволюції фінансової науки.