Національна економіка - Савченко В.Ф. - 8.5. Основні напрями вдосконалення сучасних процесів прогнозування та програмування соціально-економічного розвитку України

Правові, економічні й організаційні засади формування цілісної системи прогнозних та програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць як складової системи державного регулювання економічного і соціального розвитку закріплено у Законі України "Про державне прогнозування і розроблення програм економічного та соціального розвитку України" та постанові Кабінету Міністрів України "Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету" від 26 квітня 2003 р.

Діюча в Україні система планування і прогнозування має низку суттєвих недоліків. Вона, по-перше, ґрунтується на не досить якісних статистичних даних, що знижує достовірність прогнозів та планів; по-друге, на початкових стадіях процесу прогнозування немає законодавчо закріплених цілей, пріоритетів і напрямів соціально-економічної політики; по-третє, не охоплені основні складові економічної структури, які належать до реального сектору економіки; по-четверте, не забезпечена узгодженість макро-економічного, регіонального і галузевого аспектів прогнозування. Потрібно формувати раціональну та ієрархічно узгоджену систему прогнозних документів і чіткого визначити порядок та методологію розробки регіональних планів та прогнозів.

Деякі кроки у цьому напрямі визначені у Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України, що була схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 2006 р.

Зокрема, серед головних проблем, які зумовили розробку Концепції, зазначені:

- перелік документів, що розробляються на сьогодні, є ширшим, ніж визначено в Законі. Існує невідповідність між нормативно затвердженою системою прогнозних і програмних документів та документів, розроблення яких актуальне для сучасного стану трансформації економіки. Так, нині розробляються або прийняті: Стратегія економічного і соціального розвитку України до 2015 року; Державна стратегія регіонального розвитку; регіональні стратегії розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, районів, міст; низка галузевих програм на довгостроковий період, зокрема Державна програма розвитку промисловості до 2011 року; державні цільові програми тощо. Тому довгострокове економічне програмування - запорука спадкоємності державної політики в довгостроковій перспективі і відповідності стратегічних документів національним стратегічним цілям та завданням;

- законодавчо на початку року не регламентовано розроблення документа, який би визначив основні мету та завдання Уряду на наступний рік. Послання Президента України до Верховної Ради (як річні, середньострокові, так і позачергові) оголошуються в різний час (не раніше березня - квітня) і поряд з розгорнутим аналізом соціально-економічної ситуації містять завдання поточного року. Оскільки на цей час стратегічні документи річного циклу вже затверджені та перебувають у процесі реалізації, у тому числі Державний бюджет України, може постати питання невідповідності завдань, визначених Президентом України, політиці, яка впроваджується, та передбаченому затвердженим Державним бюджетом розподілу фінансових ресурсів;

- немає розмежування між галузевими програмами і державними цільовими програмами. Так, чинним Законом передбачено розроблення прогнозів і програм розвитку окремих галузей економіки. Більшість існуючих на сьогодні програм визначають перспективи (напрями) розвитку окремих галузей і сфер діяльності і не мають системного впливу на розвиток відповідної галузі через брак або частковість їх фінансування. Водночас концентрація фінансових, матеріально-технічних, інших ресурсів, спрямованих на розв'язання комплексних проблем розвитку держави, регіону та галузі, забезпечується за допомогою державних цільових програм, порядок розроблення, реалізації та контролю за виконанням яких законодавчо закріплено Законом України "Про державні цільові програми", що далекий від практичного впровадження;

- немає стандартів і механізмів стратегічного та оперативного (річного) планування діяльності центральних органів виконавчої влади, а неефективність існуючих процедур розроблення, моніторингу, взаємоузгодження програмних документів призводить до зростання кількості стратегічних документів різного рівня при зниженні ефективності їх виконання.

Концепцією передбачено, що систему прогнозних і програмних документів формують довго-, середньо- та короткострокові документи, в яких відповідно до соціально-економічних та суспільно-політичних процесів, що відбуваються в державі, з урахуванням впливу зовнішньоекономічних та інших факторів і очікуваних тенденцій, визначаються цілі і пріоритети соціально-економічного розвитку та заходи, які слід здійснити для їх досягнення.

На довгостроковий період (понад 5 років) розробляються проекти:

- стратегії економічного та соціального розвитку України;

- Державної стратегії регіонального розвитку;

- регіональних стратегій розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя;

- стратегій розвитку галузей економіки (сфер діяльності), за потреби.

За потреби за рішенням Кабінету Міністрів України можуть розроблятися інші стратегічні документи.

На середньостроковий період (до 5 років) розробляються проекти:

- Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

- Прогнозу економічного та соціального розвитку України;

- прогнозів економічного та соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (за рішенням місцевих органів влади);

- Основних напрямів бюджетної політики і прогнозу показників Зведеного та Державного бюджетів України;

- державних цільових програм;

- стратегічних планів роботи центральних органів виконавчої влади.

На короткостроковий період (1 рік) розробляються проекти:

- Основних напрямів економічної політики України;

- Прогнозу економічного та соціального розвитку України;

- Основних засад грошово-кредитної політики;

- Основних напрямів бюджетної політики;

- Державного бюджету України;

- Плану дій Кабінету Міністрів України щодо виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

- річних планів роботи центральних органів виконавчої влади;

- бюджетів адміністративно-територіальних одиниць і програм їх соціально-економічного розвитку.

Для реалізації Концепції необхідно:

- розробити і подати до Верховної Ради України законопроекти про внесення змін до: Бюджетного кодексу України, зокрема щодо формування бюджету за програмно-цільовим методом; Законів України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України", "Про державні цільові програми", "Про Національний банк України";

- визначити структуру прогнозних і програмних документів та порядок їх розроблення;

- підготувати і затвердити порядок розроблення та виконання державних цільових програм.

Реалізація Концепції дасть змогу забезпечити єдність взаємопов'язаних процесів "стратегічне прогнозування - соціально-економічне планування - програмування - фінансове планування".

Україна на сьогодні застосовує тільки короткострокове програмне регулювання. Закон України "Про державне прогнозування і розробку програм економічного та соціального розвитку України" передбачає середньо- та короткострокові періоди регулювання. У ньому також зазначається, що за потреби можуть бути розроблені програмні та прогнозні документи на більш тривалий період. На практиці поки що все обмежується програмним регулюванням на рівні держави і регіонів тривалістю в один рік.

Законодавчим підґрунтям формування системи стратегічного прогнозування та планування соціального й економічного розвитку регіонів України є Положення ст. 143 Конституції України, Закони України "Про місцеві державні адміністрації" та "Про місцеве самоврядування в Україні", в яких особлива увага звертається на необхідність розробки програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території, а також зазначений Закон України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України".

Головним чинником підвищення якості прогнозно-планової роботи є чіткій розподіл повноважень та компетенції між всіма органами державної влади як по горизонталі, так і по вертикалі, а також між органами державної влади та місцевого самоврядування. Істотною проблемою нині є законодавчо закладене дублювання функцій і повноважень різних гілок влади, що призводить до суперечливості та неузгодженості планової роботи.