Національна економіка - Старостенко Г.Г. - 11.4. Податкова система і податне регулювання економіки

Для здійснення державою своїх видатків, спрямованих у тому числі й на виконання регулюючих функцій, у відповідних бюджетах зосереджуються певні державні доходи, об'єднані у централізовані фінансові ресурси. Цілі бюджетної політики у сфері державних доходів пов'язані насамперед із ефективністю податкового регулювання, зважаючи, що їх основним джерелом виступають податкові надходження (табл. 11.3).

Таблиця 11.3.

Податкове навантаження на економіку України у 2008 році

Податки - це обов'язковий платіж, який надходить до державного бюджету у визначених законодавством розмірах та встановлені строки. За своїм економічним змістом податок - це інструмент державного перерозподілу доходів І фінансових ресурсів. Держава забирає частину поточного чи накопиченого доходу в одних осіб та шляхом бюджетних видатків передає його іншим. Однак, податки мають і свій власний регулятивний потенціал. Шляхом визначення тих чи інших об'єктів оподаткування, встановлення та диференціації податкових ставок, введення податкових пільг, звільнення від оподаткування здійснюється податкове регулювання. Змінюючи в той чи Інший бік податкове навантаження, держава може прискорювати чи вповільнювати економічні процеси.

Формування та реалізація податкової політики завжди були одним із основних засобів регулювання державою соціально-економічної сфери. В різні періоди змінювалися цілі та завдання податкового регулювання, проте функції податкової системи (фіскальна і регулююча) та її значення залишалися незмінними. Податки існують як у країнах з централізовано-керованою економікою, так і в країнах з ринковою економікою, хоча види податків, рівень податкових ставок, частка податкових вилучень, механізми адміністрування податків у кожному конкретному випадку суттєво відрізнялися. Це визначає й особливості податкового регулювання.

Таким чином, податкове регулювання полягає в перерозподілі державними органами доходів та фінансових ресурсів з метою забезпечення грошовими коштами, фінансовими ресурсами тих осіб, організацій, установ, галузей, секторів і сфер економіки, у яких існує доцільна, суспільно визнана потреба в ресурсах, але вони не в змозі забезпечити її із власних джерел. Тому оподаткування ставить своїм завданням отримання і зосередження грошових коштів, необхідних для розв'язання соціальних, економічних, науково-технічних проблем населення, регіонів, галузей, країни.

Зважаючи, що податки є інструментом фіскальної (бюджетної) політики держави, так і методом непрямого регулювання розподільних і перерозподільних процесів, відповідно виділяються два напрями регулюючої діяльності держави у сфері оподаткування. Фіскальна функція - полягає в отриманні і акумулюванні державою податкових платежів, формуванні націй основі дохідної частини бюджету з метою регулювання своєчасного та в належному обсязі виконання нею завдань економічної і соціальної політики. Регулююча функція - полягає в стимулюванні чи дестимулюванні шляхом податкових важелів (а саме видів податків, об'єктів оподаткування, оподатковуваної бази, податкових ставок, податкових пільг) тих чи інших форм економічної діяльності, виробництва, споживання товарів та послуг, галузей і регіонів. Найкраще використати можливості, закладені в методах податкового регулювання, можливо за умов поєднання фіскальних завдань та завдань непрямого регулювання економічної діяльності.

Досвід оподаткування у розвинених країнах із ринковою економікою свідчить про наявність двох різних підходів, які визначають місце і роль податкової системи в сукупності методів державного регулювання. Перший - заснований на концепції державного регулювання Дж. М. Кейнса, другий - на положеннях неокласичної теорії. Про суть цих підходів уже йшлося в попередніх розділах. Тому перелічимо їх коротко.

Відповідно з кейнсіанським підходом державне податкове регулювання повинне бути спрямоване на забезпечення більш повного використання всіх факторів виробництва та стимулів до зростання, а також ліквідацію диспропорцій, що виникають між обсягами виробництва і платоспроможним попитом. Державне регулювання полягає у впливі на величину сукупного попиту, а головний інструмент такого впливу - державний бюджет.

В умовах піднесення слід збільшити податки, а в умовах кризи - зменшити. Скорочення податків здійснюється за рахунок скорочення податкових пільг підприємствам і підприємцям тих галузей, які складають базову основу для нового піднесення. Прибутковому податку відводиться роль автоматичного стабілізатора, оскільки в умовах збалансованого росту цей податок забезпечує вилучення до бюджету значної частини зростаючих доходів (ти самим обмежуючи попит), а при кризі враховує пониження доходів. Дія автоматичного податкового стимулятора доповнюється податковими заходами держави, такими, як зміна ставок діючих податків, розширення чи скорочення податкових пільг.

У межах кейнсіанського підходу системи оподаткування будувалися за прогресивним принципом із відносно великою кількістю позначок податкової шкали І високими ставками, однак зі значною кількістю податкових пільг, що стимулювали інвестиційну діяльність.

Відхід від концепції державного регулювання Кейнса, що спостерігався у 80-ті роки минулого століття, призвів і до змін у податково-фінансовій стратегії розвинених країн. Це було пов'язане зі зменшенням частки державного сектора І обмеженням сфери втручання держави в економіку. Акцент перемістився на непрямі, опосередковані методи державного впливу.

Теоретичною основою сучасної податкової політики в розвинених країнах є неоконсерватизм, а його основними напрямами монетаризм, заснований на кількісній теорії грошей, та теорія економіки пропозиції, в основі якої лежить важливість здійснення безпосереднього впливу на виробництво шляхом цілеспрямованого і широкомасштабного зниження податків. Податкове регулювання в даному випадку повинне забезпечити стимули до збереження та Інвестування. Також декларується потреба зниження державних витрат, головним чином за рахунок скорочення державних соціальних програм.

У 90-ті роки спостерігалася тенденція зниження фактичного податкового навантаження на доходи корпорацій та фізичних осіб. На цьому фоні відбувається зростання бази оподаткування та зменшення податкових пільг. "Крива Лаффера", що відображає графічне відображення залежності між доходами державного бюджету і динамікою податкових ставок, названа ім'ям американського економіста А. Лаффера. який є її автором, засвідчує, що зі зростанням ставки податку зростатимуть І надходження до бюджету, проте до певної межі. Перевищення податковою ставкою оптимальної величини знижуватиме активність підприємництва, падатимуть обсяги виробництва, доходи підприємств, а з ними і податкові доходи держави. Практика засвідчує, що сумарні вилучення з доходу підприємств повинні не перевищувати 35-40 % його величини, в іншому разі відбуватиметься втрата інтересу до нарощування виробництва.

Однак, при здійсненні податкового регулювання важливо враховувати існування номінальних і реальних податкових ставок. Реальні ставки суттєво нижчі порівняно з номінальними через низький рівень збирання податків. Існує Й інші причини, що викривляють оптимальні ставки, передбачені кривою Лаффера. Річ у тому, що призначення ставок податків також гадпорядко-ване вимогам реальної економічної ситуації. Виникає проблема: або розв'язання фіскальних завдань І максимізація доходів бюджету в конкретний період, або певне скорочення податкових надходжень з метою подальшого розширення податкової бази.

Різні країни дотримуються різних підходів щодо частки податків, які вони повинні бути у валовому національному продукті. Так, США і Японія орієнтуються на податкові надходження, що становлять35-40 % ВНП, Великобританія 40 %, Німеччина-45 %, а Швеція - понад 50 %. В Україні на початок 90-х років податкові платежі разом з іншими видами відрахувань до бюджету та позабюджетних фондів становили половину і навіть більше валового доходу підприємств, що не можна визнати економічно обґрунтованим. Високі податкові ставки тут були зумовлені, насамперед, значним бюджетним дефіцитом, відсутністю державних коштів для здійснення соціально-економічних програм. Внаслідок високого рівня оподаткування масштаби ухилення від податків значно зросли, тобто реальні податкові ставки формувалися шляхом саморегулювання, що свідчило про низький рівень державного податкового регулювання.

В останні роки реалізовано ряд серйозних заходів, спрямованих на підвищення ефективності податкового регулювання. Частка податкових надходжень у ВВП має тенденцію до скорочення (в межах ЗО % ВВП), послаблено податковий тиск на доходи фізичних та юридичних осіб, зокрема зменшена із січня

2004 року ставка податку на прибуток з ЗО до 25 %, встановлена єдина ставка податку на доходи фізичних осіб у розмірі 13 % замість прогресивної шкали (10,20, ЗО і 40 %). А також запроваджена податкова соціальна пільга, яка дорівнює 1,4 прожиткового мінімуму, що у вартісному виразі перевищує 500 грн. Фіскальні втрати, які слід було очікувати через подібні зміни, вдалося компенсувати розширенням бази оподаткування як за рахунок зростання реальних доходів, так і виведення частини доходів з тіні. Однак потенціал податкового регулювання реалізований несповна, про що зокрема можуть свідчити зниження питомої ваги ВВП, що перерозподіляється через бюджет в умовах економічного зростання, нерівномірний розподіл податкового тягаря. Істотні втрати від ухилення від оподаткування тощо.

Ефективність податкового регулювання суттєво визначається існуючою в країні податковою системою, що включає сукупність податків, правила оподаткування та органи, які реалізують податкові функції. З метою оптимальності при формуванні податкової політики в Україні Законом "Про систему оподаткування" були визначені основні принципи функціонування її податкової системи, головними серед яких визнані:

- стимулювання підприємницької діяльності та Інвестиційної активності;

- забезпечення обов'язковості при сплаті податків:

- рівнозначність і пропорційність стягнення податків з юридичних осіб (здійснюється у певній частці від одержаного прибутку);

- рівність, недопущення податкової дискримінації стосовно окремих суб'єктів господарювання;

- соціальна справедливість (підтримка малозабезпечених верств населення);

- стабільність податкової політики (протягом бюджетного року);

- рівномірність сплати (визначення термінів сплати);

- компетенція (всі зміни здійснюються відповідно до чинного законодавства);

- доступність (простота і зрозумілість для платника податків);

- єдиний підхід при розробці податкового законодавства: цільове призначення (визначення виду витрату структурі бюджетних витрат, на які вони направляються); - введення нових податків лише для покриття відповідних

витрат, а не бюджетного дефіциту. Для визначення ролі різних податків у державному регулюванні важливою є їх класифікація за окремими критеріями (табл. 11.4) Кожна з груп податків має свої переваги та недоліки, різні регулюючі можливості, по-різному впливає на виробництво, економічні процеси.

Таблиця 11.4

Класифікація податків за окремими критеріями

Прямі податки більшою мірою володіють регулятивним потенціалом у зв'язку з тим, що стягуються відповідно зі встановленою ставкою щодо об'єкта оподаткування у вигляді доходу або майна платника податків, а також у фіксованій сумі, що стягується з доходу, майна. Тому платник податку безпосередньо відчуває прямий податок як недоотримання доходу, стягнення його частки. Прямі податки розповсюджують свою дію переважним чином на процеси виробництва та обігу продукції, здатні виконувати регулюючі функції щодо розвитку підприємництва. До прямих податків належать прибутковий податок Із фізичних осіб, податок на прибуток, майнові податки, земельний податок, податок із спадщини та дарування, податок за користування природними джерелами.

Непрямі податки стягуються "непомітним" для платника податків чином, шляхом введення продавцями надбавок до ціни на товари і послуги, що отримуються суб'єктом оподаткування, без прямого зв'язку із його доходом та майновим цензом. Непрямі податки проявляються при розподілі і споживанні, вони розповсюджують свою дію на споживача і являють собою податки на його витрати. Вони містять менші можливості для приховування доходів від оподаткування, надійно формують дохідну базу бюджету, водночас менш придатні для державного регулювання.

Непрямі (споживчі) податки збільшують податковий тягар на малозабезпечені верстви населення. Водночас, такі податки мають вигляд більш "справедливих" порівняно з прибутковими, що за певних умов чинять перешкоди до заощаджень, мотивації до праці, оскільки зменшують доходи працівників. Це вимагає виваженого введення непрямих податків. Разом з тим. податки на споживання широко застосовуються в якості основних у Західній Європі. Це пов'язано з їх позитивним впливом на стан платіжного балансу, гнучкістю всієї фінансової системи.

Через поділ податків на загальнодержавні і місцеві держава може впливати на розподіл податків між бюджетами різних рівнів. Те, що сьогодні більшість податків акумулюється на державному рівні, хоча сплачується на регіональному, здатне викликати загострення соціальних та виробничих проблем через нестачу коштів у місцевих бюджетах. Вміле використання при державному регулюванні такого поділу податків здатне пом'якшити нерівномірність економічного розвитку окремих регіонів.

Розподіл податків за об'єктом оподаткування дозволяє розмежувати податки на споживання та податки на фактори виробництва, і держава може впливати на пере розподільні процеси, стимулювати виробництво, пов'язуючи податки з результатненістю праці і капіталу та впливати на попит через маневрування податками на споживання.

Розподіл податків за суб'єктом оподаткування - юридичні І фізичні особи - надає можливість державі впливати на зміну структури доходів суб'єктів господарювання, поступово наближаючи вітчизняну податкову систему до ринкових стандартів, коли основним платником податків є фізична особа.

Не менш важливим для здійснення процесів податкового регулювання є вибір характеру оподаткування: пропорційний, прогресивний, регресивний. В умовах пропорційного оподаткування використовується єдина, тверда ставка податку, що не залежить від величини доходу і масштабу об'єкта оподаткування. Тобто загальна величина податку пропорційна обсягу об'єкта оподаткування, оподатковуваній базі. При прогресивному оподаткуванні податкова ставка підвищується (зазвичай ступінчатим чином) по мірі зростання величини оподатковуваної бази. Звідси особи, які отримують значні доходи, сплачують більш високі податки, не лише через їхній більший дохід, але й внаслідок більш високого процента від доходу, який їм належить сплатити у вигляді податку. Ставка регресивного податку знижується по мірі зростання об'єкта оподаткування. Такий податок використовується рідко, він може вводитися з метою стимулювання росту прибутку, доходу, майна, що оподатковуються. Регресивний характер інколи притаманний непрямим податкам.

Важливим та одночасно найбільш суперечливим інструментом податкового регулювання є податкові пільги винятки із загального механізму оподаткування, що можуть стосуватися об'єкта, ставки або інших складових оподаткування, закріплені в нормативних актах. Через використання механізму податкових пільг держава здатна підтримати ті галузі і підприємства, що не може забезпечити ринок через ефективний розподіл обмежених ресурсів. Особливо це стосується підприємств, ЯКІ виробляють суспільні блага. За допомогою податкових пільг держава може сприяти вирішенню проблем структурної перебудови, охорони навколишнього середовища, забезпечити прорив на певних напрямах науково-технічного прогресу. Держава може також посилити дію ринкових інструментів у тому напрямі, де це викликано необхідністю проведення певної економічної чи соціальної політики. Прискорення розвитку менш розвинених регіонів, певних галузей, зменшення рівня соціальної нерівності, підтримка малозабезпечених верств населення-це ті напрями, де за допомогою податкових пільг держава може досягти позитивного ефекту.

Але податкові пільги здатні призвести і до негативних наслідків. Це викривлення оптимального розподілу ресурсів, що забезпечується за допомогою ринку та конкуренції, як основного фактора боротьби за ефективність. Через нерівномірний розподіл податкового навантаження, посилюються процеси лобіювання, корупції, ухилення від податків тими, хто не отримує податкові пільги. Порушується один Із фундаментальних принципів оподаткування - справедливість. Податкові пільги призводять до ускладнення податкового законодавства, зростання адміністративних витрат, пов'язаних з контролем за його дотриманням.

Механізм використання державою податкових пільг як інструменту регулювання повинен будуватися на основі врахування їх суперечливого характеру. Якщо інвестиційні та соціальні пільги є прийнятними, то спеціальні, що надаються окремим платникам податків чи окремим галузям, здатні завдати більше шкоди, ніж позитиву

В Україні використання механізму податкових пільг характеризується надзвичайно низькою ефективністю (табл. 11.5).

Обсяг наданих пільг перевищує обсяг податкових надходжень до бюджету. Крім того, надання пільг не має стимулюючого характеру, переважають пільги з непрямих податків (чотири п'ятих загальної суми пільг були надані за податком на додану вартість). Суттєво деформована структура податкових пільг у розрізі окремих галузей економіки. Незважаючи на проголошену Інвестиційно-інноваційну модель розвитку, перевага в отриманні пільг у промисловості надається галузям перших технологічних перерозподілів, зокрема чорній металургії (12,4 % від загальної суми), в той час, як частка пільг для машинобудування становила лише 6,1 %. У зв'язку з цим в Україні надзвичайно актуальним залишається завдання підвищення ефективності податкового регулювання.

Таблиця 11.5

Загальні втрати зведеного бюджету України від надання податкових пільг за 2000-2006 роки

До основних напрямів удосконалення системи надання податкових пільг належать такі:

- їх надання у чіткій відповідності національним пріоритетам, реалізації порівняльних переваг української економіки, її інтеграції у світову економіку;

- концентрація ресурсів на невеликій кількості пріоритетних виробництв;

- досягнення переважно стратегічних, а не тактичних завдань, національних, а не корпоративних інтересів;

- запобігання їх використанню в якості чинника негативних соціально-економічних тенденцій у суспільстві;

- надання на обмежений термін;

- регулярний контроль за цільовим та ефективним використанням.

Суттєвим фактором, який знижує ефективність виконання податками фіскальної та регулюючої функцій, є уникнення податків, ухилення від їх сплати та податкова заборгованість (табл. 11.6).

Таблиця 11.6

Причинами низького рівня податкової дисципліни є відсутність ефективних механізмів, що забезпечують відповідальність суб'єктів господарювання за виконання своїх податкових зобов'язань, списання та реструктуризація державою податкової заборгованості, проведення масових бюджетних взаємозаліків. а також необгрунтовані зміни у податковому законодавстві. Наслідками такої практики стають стримування ринкових перетворень в Україні, виникнення негативних явищ в економічній та соціальній сферах, що вимагає адекватних регулюючих державних дій. З цією метою Основними напрямками бюджетної

політики на 2010 рік визначено, що обсяги податкового боргу (недоїмки), який планується погасити за рахунок вжиття заходів підвищення платіжної дисципліни платників податків, повинні враховуватися при прогнозуванні дохідної частини бюджету.