Основи інформаційно-аналітичної діяльності - Захарова І.В. - 2.2.1. Роль і місце ІАД в управлінні

2.2.1. Роль і місце ІАД в управлінні

Здавна інформаційно-аналітична діяльність виявлялася важливим компонентом управління, функцією і інструментом влади. В організаційно-діяльнісному плані аналітика протягом багатьох віків латентно розвивалася у владних структурах, лише у наш час у результаті процесів інституалізації сформувалися аналітичні служби, відділи, посади, до кола завдань яких входили збирання, аналіз інформації і вироблення варіантів управлінських рішень (сценаріїв). Уже сьогодні можна констатувати зростання ролі в суспільстві й державі державно-управлінської аналітики.

Дослідники Л.В.Князєва і Є.П.Тавокін стверджують, що інформаційно-аналітичні структури повинні забезпечувати можливість: а) одержання регулярної аналітичної й оглядової інформації з найважливіших аспектів зовнішнього управлінського середовища; б) підготовки аналітичних і прогнозних матеріалів з актуальних проблем стану й розвитку управлінського об'єкта; в) розробки ситуаційних моделей вирішення перспективних проблем; г) оперативного одержання оптимального обсягу інформації в непередбачених і надзвичайних ситуаціях [35, С. 7-8].

Серед невирішених частин загальної проблеми залишається ще багато питань, головне з яких полягає в тому, що не розроблена концепція державно-управлінської аналітики, не обґрунтована її структура, функції, напрями розвитку. Проблема загострюється через значну невпорядкованість в аналітичній термінології. Неоднозначно трактуються такі терміни, як "аналіз", "аналітика", "аналітична діяльність", "види аналізу", "аналіз політики", "політичний аналіз" та ін. Це стримує впровадження аналітики в практику державного управління, а отже, знижує його ефективність, призводить до прийняття необґрунтованих рішень, за які державі доводиться розраховуватися значними матеріальними й моральними втратами.

За останні роки в органах державного управління спостерігається значне зростання обсягу використовуваної інформації і потоку управлінських документів, розширення всього діловодства. При цьому кількість підготовлених документів і зібраної інформації інколи значно більша за необхідну для процесів управління. Водночас відчувається брак інформації, яка має забезпечувати аналіз нових тенденцій та розв'язування суперечностей, які виникають у державно-управлінських відносинах.

У сучасному світі інформація є стратегічним національним ресурсом, який відіграє дедалі більшу роль у системі державного управління. У суспільстві спостерігається перерозподіл реальної влади - від традиційних структур до центрів управління інформаційними потоками. За науковими висновками, рівень інформаційного забезпечення державних органів влади значною мірою впливає на розвиток економіки та політичне становище в країні.

Проведення серйозних соціальних і економічних перетворень неможливе без різкого підвищення якості управління, неодмінною умовою чого є, насамперед, створення інформаційної системи. При цьому важлива саме розробка стратегії розвитку інформаційного простору, насамперед окремого регіону, яка буде орієнтована на майбутні потреби суспільства. У цьому випадку потрібен аналіз сучасних тенденцій у розвитку держави та суспільства, узагальнення світової практики, що дасть можливість визначити "обличчя" управлінських структур XXI століття.

Актуальною є розробка такої стратегії модернізації інформаційних служб держапарату, яка серйозно змінить ефективність прийняття управлінських рішень. Створення таких служб (відділів) - це не тільки технічна проблема формування відповідних комп'ютерних мереж і баз даних, це і підготовка фахівців, здатних грамотно та ефективно експлуатувати відповідні ресурси.

Розвиток державних управлінських структур у регіонах як інформаційно-аналітичної системи, насамперед, пов'язують із впровадженням адресних технологічних засобів управління, які мають форму інформаційних, комп'ютерних і комунікаційних технологій. Структура подібних систем ефективно реалізується в класі систем підтримки прийняття рішень. У якості їх підсистем використовуються експертні системи, проблемно-орієнтовані системи, реалізовані в інтегральних середовищах MS Excel, MS Access, ORACLE, JAVA, Delphi та ін. [65, c.160].

Державні органи повинні постійно збирати різноманітну інформацію про життєдіяльність регіону, щоб оцінювати потреби та задовольняти їх і в даний момент, і в майбутньому. При цьому варто охоплювати як фактичні проблеми і потреби, так і потенційні. Збір інформації - складний процес, що спирається як на традиційні, так і на нетрадиційні методи. Інформаційно-аналітична служба місцевої держадміністрації повинна постачати інформацію усьому персоналу та всім підрозділам, що беруть участь у підготовці й прийнятті відповідних рішень. На основі зібраної і проаналізованої інформації адміністративні органи повинні вносити відповідні корективи в програми своєї діяльності.

Аналіз стану розробок, впровадження та експлуатації інформаційних систем для органів державного управління в Україні свідчить, що протягом останніх років виконано значну роботу із застосування інформаційних технологій. Практично в усіх органах державної влади забезпечується інформаційна підтримка поточної роботи з використанням персональних комп'ютерів із набором типових програмних продуктів. Більшість органів виконавчої влади застосовують локальні обчислювальні мережі.

Єдиний підхід до подолання становища, що склалося, полягає у створенні державної інформаційно-аналітичної системи (ГАС). Рішення щодо її формування було прийнято в найвищих державних органах й оформлено відповідними документами. Це, зокрема, Закон України "Про Національну програму інформатизації" [4], Указ Президента України "Про вдосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення Президента України та органів державної влади" [8], Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження завдань Національної програми інформатизації" та інші акти.

Володіння достовірною і актуальною інформацією поряд з умінням ефективно використовувати адекватні методи її збирання, аналізу і надання є основою успішної діяльності державних органів будь-якого рівня.

Диференціація попиту на всі види інформації - наукову, технічну, економічну, урядову, задоволення зростаючих інформаційних потреб є актуальним завданням у сфері управління. Інтуїтивні дії у цій сфері, відсутність інформаційної політики органу управління можуть призвести до неадекватних рішень і відчутних соціально-економічних потрясінь.

Суб'єкт державного управління, виробляючи управлінські рішення, передає їх об'єкту управління, оформлюючи інформацію у вигляді організаційно-розпорядчих документів (положень, інструкцій, правил, наказів, постанов, рішень та ін.). Часто для одержання ефективного результату в процесі управління необхідна як усна, так і письмова взаємодія між суб'єктом і об'єктом, однак для більшості процесів управління важлива наявність інформації, закріпленої на матеріальному носії.

Таким чином, результат управління залежить від того, наскільки продумано, систематично і професійно відбувається інформаційна взаємодія між суб'єктом і об'єктом управління.

Аналіз видів управлінської діяльності дозволяє визначити завдання, вирішувані в органі державного управління, і виконавців цих завдань.

За ступенем інтелектуальності і складності завдання можна класифікувати [43, С. 36-37]:

Перший клас - найбільш прості завдання, які складаються з повністю формалізованих процедур і виконання яких, крім витрат часу, не становить ніякої складності для виконавців. Ці завдання стандартизуються і програмуються. До них відносяться контроль і облік, оформлення документів, їх тиражування, розсилку та ін. Такі завдання вирішуються практично всіма автоматизованими інформаційними системами.

Завдання цього класу, якщо вони використовуються для прийняття рішень, називаються завданнями прийняття рішень в умовах повної визначеності. При цьому випадкові і невизначені чинники відсутні.

Другий клас - більш складні завдання: прийняття рішень в умовах ризику, тобто в тому випадку, коли наявні випадкові чинники, для яких відомі закони їх впливу. Постановка і вирішення таких завдань можливі на основі методів теорії ймовірностей, аналітичного та імітаційного моделювання.

Третій клас завдань становлять слабко структуровані завдання, які містять невідомі або невимірювані компоненти (кількісно не оцінювані). Для цих завдань характерна відсутність методів розв'язання на основі безпосереднього опрацювання даних. Постановка завдань базується на прийнятті рішень в умовах неповної інформації. У ряді випадків на основі теорії нечітких множин і застосувань цієї теорії вдається побудувати формальні схеми рішення.

Четвертий клас завдань становлять завдання прийняття рішень в умовах протидії або конфлікту. У завданнях цього класу можуть бути наявні випадкові чинники, для яких невідомі закони їх впливу. Постановка і вирішення таких завдань можливі (але не завжди) методами теорії ймовірностей, нечітких множин і теорії ігор.

П'ятий клас - найбільш складні завдання прийняття рішень, які характеризуються відсутністю можливості формалізації через високий ступінь невизначеності. До таких завдань відноситься більшість проблем прогнозування, перспективного планування.

Основний клас завдань, притаманний органу державного управління - документаційне забезпечення управління. Незалежно від класу завдань, рішення будь-якого з них передбачає проведення великого обсягу типових робіт, які включають [43, С. 39]:

- опрацювання вхідної і вихідної інформації: читання і відповіді на листи (як електронні, так і звичайні), написання звітів, циркулярів та іншої документації, яка може містити також малюнки і діаграми;

- збирання і подальший аналіз деяких даних, наприклад звітності за певні періоди часу за різними підрозділами або організаціями, яка задовольняє різні критерії відбору;

- збереження інформації, яка надійшла, забезпечення швидкого доступу до неї і пошук необхідної у даний момент інформації.

Інформаційну складову управлінської праці становить збирання, зберігання, опрацювання і передача інформації. Через органи управління проходить велика за обсягом, різноманітністю і динамікою інформація. Одна її частина має безпосередньо управлінський характер, інша виражає взаємозв'язки державного апарату із суспільством, з його численними проявами і потребами, інтересами громадян. Інформацію, яка циркулює в органах державної влади, можна визначити як соціально-управлінську інформацію. Будь-який вид виробничо-економічної діяльності грунтується на відповідному інформаційному забезпеченні, в тому числі економічною, кон'юнктурною, науково-технічною, оглядово-аналітичною, фактографічною та іншою інформацією.

Визначення поняття "інформаційне забезпечення", наведені в різних наукових джерелах, висвітлюють мету інформаційного забезпечення, його об'єкт, засоби здійснення, процесуально-діяльнісну та інформаційно-ресурсну складові:

Інформаційне забезпечення - сукупність процесів з підготовки й надання спеціально підготовленої інформації для вирішення управлінських, наукових, технічних та інших завдань у відповідності з етапами їх розв'язування [16, С. 21].

Інформаційне забезпечення - комплекс методів і засобів документаційного, фактографічного і концептографічного обслуговування, використовуваних для задоволення інформаційних потреб у конкретній науково-технічній ситуації або у вирішенні управлінських задач [74, С. 15].

Інформаційне забезпечення управління - це організація цілеспрямованих масивів інформації й інформаційних потоків, яка включає збирання, зберігання, опрацювання і передавання інформації (в тому числі і з використанням комп'ютерних інформаційних систем) з метою аналізу одержаних результатів для підготовки, обґрунтування і прийняття управлінських рішень органами управління [26].

Мета інформаційного забезпечення органів державної влади полягає в тому, щоб на базі зібраних початкових даних отримати оброблену, узагальнену інформацію, яка має стати основою для прийняття управлінських рішень. Досягнення цієї мети здійснюється шляхом збирання первинної інформації, її зберігання, розподілу між структурними підрозділами відповідних державних органів та їхніми працівниками, підготовки до переробки, власне переробки, надання її органу управління в переробленому вигляді, аналізу, забезпечення прямих і зворотних зв'язків у її циркуляції, організації документообігу тощо [24, С.75].

Найпоширенішими джерелами отримання державно-управлінської інформації є: офіційні видання органів державної влади; статистичні дані; засоби масової інформації; бібліотечні фонди; різноманітні інформаційно-довідкові електронні системи, зокрема нормативно-правові; спеціальні соціологічні опитування (на замовлення), професійні консультації та експертизи. Для обгрунтованого формулювання певних висновків необхідно також забезпечити систематичне довгострокове відслідковування інформації з альтернативних джерел [24, С. 30-31].

У загальному обсязі інформації, яка циркулює у складних суспільних системах, відрізняють інформацію безпосереднього управління й інформацію розвитку системи. Під інформацією безпосереднього управління розуміють відомості, які циркулюють по каналах конкретної системи і використовуються для вирішення завдань, які стоять перед цією системою. Під інформацією розвитку системи розуміють відомості, що містять результати науково-технічних досягнень, які можуть бути використані для докорінної перебудови системи. Умовність цього поділу підтверджується конвергенцією на практиці зазначених видів діяльності, що викликано спільною структурою діяльності - об'єктом (документно-інформаційним ресурсом), технологією та іншими структурними компонентами. Виходячи з цього умовного поділу, діяльність спеціалістів у галузі документно-інформаційних ресурсів можна поділити на діяльність у галузі документаційного забезпечення системи управління або документування управлінської діяльності і діяльність у галузі інформаційно-аналітичного забезпечення, які разом є складовими інформаційного забезпечення діяльності установи.

Очевидно, що організація інформаційної діяльності в державних органах влади та інформаційного забезпечення управління є самостійним видом діяльності, а інформаційні підрозділи підприємств, будучи функціонально включеними до відповідних організаційних структур, виконують специфічні функції управління інформаційною діяльністю, системного аналізу інформаційних потоків і застосування методів інформаційної логістики до руху цих потоків як усередині організації, так і стосовно зовнішнього середовища.

Управлінську інформацію можна умовно поділити на три категорії [43, С. 41]:

o інформація стратегічного планування дозволяє вищому керівництву приймати рішення із встановлення довготермінових цілей, накопичення ресурсів для досягнення цих цілей і формулювати політику їх досягнення (може містити перспективні оцінки середовища, економічні прогнози і демографічні тенденції);

o контрольна управлінська інформація використовується менеджерами середнього рівня для координації різних підконтрольних їм дій, приведення ресурсів у відповідність із завданнями і розробки оперативних планів;

o оперативна інформація допомагає виконувати звичайні повсякденні операції, розрахунок заробітної платні і фінансові розрахунки та ін.

Недосконалість і невизначеність політичного і економічного устрою перехідного періоду розвитку країни позначається в першу чергу на соціально-економічній і суспільно-політичній сферах діяльності регіонів. Процеси підготовки і ухвалення ефективних рішень в основних сферах діяльності органів державної влади і управління стають життєво важливими. При цьому якість управлінських рішень в рамках системи регіонального управління істотно залежить від глибини розуміння ситуації і можливих альтернативних підходів до рішення численних проблем, серед яких виділяють таки основні, як [10]:

o внутрішньополітичну обстановку в Україні і на території регіону;

o економічний розвиток регіону (формування бюджету, стратегія розвитку, розвиток зовнішньоекономічних зв'язків і залучення інвестицій, науково-технічний прогрес, екологія і т.д.);

o соціальні проблеми і добробут населення регіону (динаміка рівня життя різних верств населення, трудова зайнятість і заробітна платня, пенсійне забезпечення, медичне обслуговування і т.д.);

o розвиток науки і культури (у тому числі розвиток освіти, різних сфер культурного життя суспільства, друку, телебачення, мистецтва і т.д.);

o стан громадської думки по різних аспектах суспільно-політичного життя регіону;

o поточна взаємодія законодавчої, виконавчої і судової влади; робота із структурами влади і управління, адміністраціями всіх рівнів, регіонами, господарюючими суб'єктами; робота з політичними партіями, рухами і суспільними організаціями.

Дослідження, аналіз і прогноз функціонування і розвитку таких складних і слабоформалізованих систем, якими є взаємопов'язані комплекси соціальної, економічної і суспільно-політичної сфер життєдіяльності регіонів не може проводитися на основі інтуїтивних уявлень органів управління про кінцевий результат.

Все це приводить до зростання розуміння регіональними органами влади і управління значущості інформаційної і аналітичної діяльності. Практично у всіх регіональних органах влади створюються відповідні аналітичні підрозділи, удосконалюється їх організаційне і методичне забезпечення, поліпшується матеріально-технічна база. Досвід роботи інформаційно-аналітичних структур на всіх рівнях позначив цілий комплекс проблем, без рішення яких подальший розвиток буде ускладненим.

Для підвищення ефективності роботи аналітичних і інформаційно-технологічних служб необхідні злагоджені рішення як на міжрегіональному, так і на державному рівні. Залишається актуальною необхідність координації подальшого розвитку і використання регіональних і державних інформаційно-комунікаційних систем, що становлять сьогодні елементи єдиного інформаційно-аналітичного простору органів державного управління. Всі ці проблеми можна вирішити тільки спільними зусиллями державних і регіональних органів влади [10].

У системі управління існує значна кількість проблем, що характеризуються інформаційною відкритістю і невизначеністю міжпроблемної галузі, унікальністю кожної ситуації, високими вимогами до оперативності прийняття рішень за умови фрагментованості та суперечливості інформації і потребують інформаційно-аналітичного забезпечення.

Зростає інтерес управлінських структур до методів і засобів аналітичної роботи, посилюється роль різних видів експертизи (правової, фінансової, макроекономічної, міжнародної, науково-технічної та ін.).

Надання особі, що приймає рішення, аналітичного продукту, який є не просто впорядкованим набором окремих фрагментів проблемної галузі, а цілісною картиною, що відображає об'єкт управління у зручному для сприйняття ракурсі, містить пропозиції варіантів альтернативної поведінки і можливих наслідків, дає можливість сприймати об'єкт у його динаміці.

Інформаційно-аналітичні служби органів влади і управління покликані моделювати соціологічні аспекти, здійснювати прогнозування політичних конфліктів, результатів голосування, здійснювати аналітичний моніторинг не тільки явних поточних проблем, а й виявляти проблемні ситуації, проводити ситуаційний аналіз та вирішувати інші завдання соціального, політичного, фінансового, екологічного моніторингу [19, С. 51].

У загальному плані інформаційно-аналітична діяльність визначається як сукупність процесів збору, аналізу, синтезу, перетворення, зберігання, пошуку і розповсюдження інформації, систематично здійснюваних різними організаціями. Своєрідним продуктом діяльності ІАД є консолідована інформація [31].

Консолідована інформація є суспільним знанням, яке спеціально відібране, проаналізоване, просинтезоване, оцінене, реструктуризоване і видозмінене з метою придатності для безпосереднього вирішення проблем і задоволення інформаційних потреб окремих осіб або груп користувачів інформації, які по-іншому не мали б прямого доступу до цих знань і не могли б їх ефективно використовувати, тому, що вони розсіяні по багатьох документах і важко доступні у своїй оригінальній формі. Під реструктуризацією інформації розуміються процеси її представлення і аналізу, що змінюють первинну структуру і форму та включають синтез інформації, підготовку оглядів, характеристику сучасного стану, спрощений або популярний виклад фізичної форми інформації (друкована, графічна, аудіовізуальна, машинозчитувана).

Уявлення про консолідовану інформацію, її місце та роль в ІАД і значення в інформаційному забезпеченні органів державної влади та інших споживачів дає рис. 7, на якому показано збільшення цінності інформації для прийняття рішення і зменшення її об'єму в залежності від збільшення її консолідації. Основним методом підготовки консолідованої інформації є функціонально-інформаційний синтез (ФІС) предметної області [49, С.56].

Для здобуття консолідованої інформації потрібно затратити значні зусилля по всьому інформаційному циклу - від збору, зберігання, обробки, поширення до використання інформації. Близько 80 % процесів консолідації інформації пов'язано з її аналітико-синтетичною обробкою. Треба зазначити, що це дуже важливий етап і без його проведення всі витрати часу, людські і матеріальні затрати будуть марними. Відповідно до того, як якість і собівартість продукції близько 80 % визначаються на етапі дослідження і розробок, так і результативність інформаційної діяльності близько 80 % визначається на етапі консолідації інформації [32].

Рис. 7. Місце консолідованої інформації в інформаційно-аналітичній діяльності та інформаційному забезпеченні органів державної влади