Зовнішня політика України - Чекаленко Л.Д. - Діяльність Міністерства закордонних справ України на сучасному етапі

У складний період розгортання самостійної зовнішньополітичної діяльності у 90-ті роки, коли країна ще не мала власних дипломатичних представництв, необхідно було створювати свої дипломатичні осередки. Тому МЗС України наполегливо вводило українських представників у дипломатичні представництва колишнього СРСР. Вдалося домогтися призначення українських дипломатів у посольства в деяких столицях світу: Оттаві, Вашингтоні, Белграді, Празі, Варшаві, у генконсульств! в Мюнхені. Нестачу вітчизняних дипломатичних кадрів поповнювали дипломати українського походження, що працювали у зовнішньополітичному відомстві СРСР.

З українськими дипломатами контактували іноземні фірми та громадяни, які хотіли вийти на ринок України, вирішити особисті проблеми, набути громадянство України та ін. Поступово розбудовувалось Міністерство закордонних справ України: кількісний склад центрального апарату на початку 90-х років налічував 156 осіб; у тому числі 97 дипломатів та 59 адміністративно-технічних представників.

1993 р. Верховна Рада України прийняла постанову, якою зобов'язала Кабінет Міністрів, Міністерство закордонних справ, дипломатичні та консульські установи України керуватися в роботі "Основними напрямами зовнішньої політики України".

Визначальним документом і джерелом формування й розвитку зовнішньополітичної діяльності України є Конституція, прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 р. Основним Законом закріплено головні параметри суверенної, незалежної, демократичної України, територія якої є цілісною і недоторканною, чинність міжнародних договорів України, єдине громадянство і державність української мови. У Конституції України йдеться і про основні завдання зовнішньої політики держави, яка покликана забезпечити свої національні інтереси і безпеку шляхом мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами міжнародного права.

Відповідно до Декларації про державний суверенітет України Верховна Рада доручила Раді Міністрів при встановленні дипломатичних, консульських, торговельних відносин з іноземними державами керуватися необхідністю ефективного забезпечення інтересів України та їхньої пріоритетності, спрямовувати зусилля на забезпечення безпосередньої участі України в загальноєвропейському процесі і європейських структурах, вирішувати питання про витрати на зовнішньополітичну та зовнішньоекономічну діяльність, забезпечувати перерахування у бюджет республіки всіх консульських зборів, набутих МЗС України, з відрахуванням 50 % їх міністерству для покриття витрат, пов'язаних із Його діяльністю. Крім цього, було доручено розробити проекти законів, що регулюють зовнішньополітичну та зовнішньоекономічну діяльність України, а також створити систему підготовки кадрів для органів зовнішніх відносин держави.

У 1996 р. засновано Дипломатичну академію при МЗС України. Реалізацію зовнішньополітичної концепції здійснює дипломатична служба через центральні структури зовнішніх зносин держави і закордонні дипломатичні представництва та консульські установи. В цілому дипломатична служба призначена забезпечувати практику реалізації зовнішньої політики держави, її інтереси у сфері міжнародних відносин, а також її юридичних осіб та громадян за межами країни.

Провідною установою зовнішньополітичної діяльності України є Міністерство закордонних справ України, діяльність якого регулюється "Положенням про МЗС України" (Указ Президента України від 3 квітня 1999 p.). Серед основних завдань зовнішньополітичного відомства:

· участь у забезпеченні національних інтересів і безпеки України шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з учасниками міжнародного товариства;

· сприяння забезпеченню стабільності міжнародного становища України;

· створення сприятливих умов для зміцнення незалежності, державного суверенітету, економічної самостійності та збереження територіальної цілісності України;

· захист прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном;

· сприяння розвиткові зв'язків із зарубіжними українськими громадянами та надання цим громадянам підтримки і захисту відповідно до норм міжнародного права та чинного законодавства України.

Відповідно до завдань міністерства сформовано і його структуру: керівництво міністерства та його секретаріати, прес-служба, група послів з особливих доручень та група головних радників, генеральна інспекція, департаменти, управління — територіальні (регіональні), функціональні, адміністративно-фінансові. Департаменти охоплюють низку управлінь. Так, департамент з питань політики та безпеки керує роботою управлінь політичного аналізу та інформації, євроатлантичного співробітництва, ООН та інших міжнародних організацій, з контролю над озброєнням та військово-технічним співробітництвом (ВТС). Департамент європейської інтеграції, економічного та гуманітарного співробітництва — управліннями ЄС, економічного та науково-технічного співробітництва, культурного та гуманітарного співробітництва. Департамент двостороннього співробітництва спрямовує роботу територіальних управлінь, які відають питаннями відносин з окремими країнами чи групами країн

(перше територіальне управління — Росія, друге — країни Північно-Західної і Південно-Західної Європи та Балтії, третє — країни Центральної і Східної Європи, Бал камські країни, країни Кавказу і Туреччина, четверте — країни Північної і Латинської Америки та Карибського басейну, п'яте — країни Азіатсько-Тихоокеанського регіону, Центральної та Південної Азії, шосте — країни Близького і Середнього Сходу та Африки). Територіальні управління, своєю чергою, поділяються на відділи.

У територіальних управліннях фактично зосереджується та аналізується оперативна інформація про внутрішнє становище і зовнішню політику країн регіону, їх відносини з Україною; готуються пропозиції про ті чи ті кроки з боку України, що мають на меті зміцнення політичних, економічних і гуманітарних контактів з партнерами; а в разі недружніх кроків стосовно України розробляються пропозиції щодо протидії таким акціям.

Поза згаданими до складу МЗС України входять також департамент консульської служби, правовий департамент, управління політичного аналізу та інформації, управління дипломатичного протоколу, секретаріат національної комісії у справах ЮНЕСКО, історико-архівне управління та ін. Консульства представляють державу в питаннях захисту інтересів громадян та країни в галузі торговельних та майново-правових відносин, видають паспорти громадянам своєї держави, що постійно проживають у країнах перебування, оформлюють їм усі юридичні документи стосовно цивільного стану, громадянства тощо, а іноземним громадянам і особам без громадянства видають візи.

Через управління дипломатичного протоколу посли та інші офіційні представники іноземних держав установлюють свої перші контакти з країною перебування; до відома дипломатичних представництв іноземних держав у прийнятній дипломатичній формі доводиться інформація щодо внутрішньополітичних і зовнішньополітичних заходів в Україні. До того ж, управління державного протоколу опікується облаштуванням новоприбулих дипломатичних представників іноземних держав, організовує вручення вірчих грамот, офіційні візити тощо.

Відповідальні функції покладено на договірно-правовий підрозділ МЗС України, який бере безпосередню участь у підготовці проектів договорів та угод, оформлює ці документи, веде облік і контроль за їхнім виконанням як своєю країною, так і партнерами. Важливим завданням діяльності департаменту є недопущення прикрих помилок юридичного характеру, які б могли в конкретному випадку чи в майбутньому завдати шкоди зовнішньополітичним або внутрішнім інтересам України. Управління політичного аналізу та інформації не тільки інформує зарубіжні підрозділи українських представництв, а передусім усебічно опрацьовує проблеми, враховує можливі наслідки тих чи тих прийнятих рішень і дій, прогнозує розвиток відносин, ситуацію в країнах перебування, готує пропозиції щодо реакції на деякі дії окремих країн, зміни ситуації тощо.

Закордонні представництва України здійснюють дипломатичну діяльність за межами країни через розвиток і підтримку офіційних відносин з країною перебування, захищають права та інтереси своєї держави, її громадян і юридичних осіб. Діяльність закордонних представництв окреслено у Віденській конвенції про дипломатичні зносини 1961 p., яка ратифікована Президією Верховної Ради Української РСР 21 березня 1964 р.

До основних напрямів роботи дипломатичних і консульських установ віднесено: представництво акредитуючої держави в державі перебування, захист інтересів акредитуючої держави та її громадян у межах, що допускаються міжнародним правом, у веденні переговорів з урядом держави перебування, з'ясування всіма законними засобами умов і подій в державі перебування та повідомлення про них уряду акредитуючої держави, заохочення дружніх відносин між акредитуючою державою і державою перебування та розвиток їх взаємовідносин у галузі економіки, культури і науки.

Віденською конвенцією передбачено також надання дипломатичного імунітету і привілеїв. Імунітет гарантує особисту недоторканність, недоторканність службових приміщень і майна; звільнення від місцевої кримінальної, цивільної та адміністративної юрисдикції; право шифролистування і недоторканності дипломатичної кореспонденції, яка перевозиться д и п л о м ати ч н и м и кур'єрами. До привілеїв належать звільнення від сплати прямих податків, відміна мита, право піднімати прапор над офіційною резиденцією, право використовувати дипломатичну форму та ін. Україна надає іноземним представництвам усі передбачені Віденською конвенцією 1961 р. пільги і привілеї на засадах взаємності.

Поза посольствами існують дипломатичні представництва при міжнародних організаціях, зокрема Постійне представництво України при ООН (Нью-Йорк), Постійне представництво України при відділенні ООН та інших міжнародних організаціях (Женева), постійне представництво України при міжнародних організаціях (Відень), Постійне представництво України при ЮНЕСКО (Париж), Постійне представництво України при координаційних інститутах СНД (Мінськ), Представництво України при ЄС (Брюссель), Місія України при НАТО (Брюссель) тощо. Завдяки тому, що Україна є членом більш як ста міжнародних організацій, на дипломатичні представництва при них покладаються важливі завдання: політична робота, забезпечення просування ініціатив України в міжнародних структурах, створення позитивного іміджу держави, досягнення максимальної корисності від членства в організаціях, у більшості з яких Україна сплачує членські внески.

Структура дипломатичної установи за кордоном, як правило, складається з низки підрозділів, шо опрацьовують питання внутрішньої і зовнішньої політики країни перебування (політичний моніторинг), економіки (економічний моніторинг), культури і гуманітарних проблем, інформації, а також секретаріату посла, адміністративного підрозділу тощо. У кожному посольстві є консульський відділ, а в разі необхідності (наприклад через масштабність території країни перебування) окремо створюються генеральні консульства. До складу посольства входять і торговельно-економічні місії, які ведуть практичну роботу шодо конкретних контактів економічного характеру, сприяючи просуванню економічних інтересів держави в країні перебування. Функціонує апарат військового аташе (аташе з питань оборони), що забезпечує контакти по лінії міністерства оборони, військового співробітництва та протокольного характеру. У дипломатичних представництвах створено системи охорони і безпеки, які здійснюють офіцери безпеки з комендантами охорони (військовослужбовцями Прикордонних військ України).

Дипломатичні представництва здійснюють широку роботу зі складання дипломатичних документів зовнішнього та внутрішнього користування, особливо значущими є вербальні та особисті ноти, листи, пам'ятні записки, меморандуми, заяви й комюніке тощо. Якщо особисті ноти (складаються від імені особи) містять інформацію, що стосується безпосередньо дипломатичного представника, то вербальні ноти використовуються дипломатичними установами з метою викладення широкого кола проблем будь-якого характеру. Пам'ятні записки (дипломатичні документи) передаються особисто і містять інформацію, на яку необхідно оперативно звернути увагу. У меморандумі розглядається фактична сторона зовнішньополітичних питань, викладається аргументація на захист своєї позиції. Комюніке застосовується для короткого повідомлення про результати переговорів. Широко використовуються й інші види документів, серед яких заяви, виступи на конференціях, відповіді на звернення, тексти прес-конференцій тощо.

Україна бере участь у численних дво- і багатосторонніх міжнародних договорах з різноманітних питань зовнішніх відносин. Відповідно до ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Укладені й належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Основи механізму дії міжнародних актів на території України, а також їх місце в ієрархії нормативно-правових документів держави закріплені в законах України "Про дію міжнародних договорів на території України" від 10 грудня 1991 р. та "Про міжнародні договори України" від 29 червня 2004 р.

Договірно-правова база України формується з різних документів, які умовно можна поділити на три групи: міждержавні документи (договори, укладені на найвищому рівні), міжурядові домовленості (міжнародні угоди та інші види документів, підписані на рівні урядів прем'єр-міністрами країн або міністрами закордонних справ) і міжвідомчі угоди (підписуються, як правило, керівниками відповідних відомств або міністром закордонних справ). Отже, право укладати будь-які міжнародні договори без пред'явлення повноважень (згідно з Віденською конвенцією 1969 р.) мають лише глави держав, глави урядів, міністри закордонних справ. Інші учасники переговорного процесу повинні мати спеціальні повноваження, якщо вони не делеговані урядом у положенні про відповідне міністерство чи інший загальнодержавний орган влади.

Ведення переговорів щодо тексту міждержавного договору, прийняття тексту чи встановлення його автентичності та підписання -міжнародного договору України здійснюються лише уповноваженими на те особами. В Україні повноваження для підписання міжнародних договорів згідно з Законом України "Про міжнародні договори України" від 29 червня 2004 р. надаються: щодо договорів, які укладаються від імені України — Президенту України; щодо договорів, які укладаються від імені Уряду України —- Кабінету Міністрів України; щодо угод міжвідомчого характеру — відповідним міністерствам або іншим центральним органам виконавчої влади. Отже,

Президент України, Прем'єр-міністр України і Міністр закордонних справ України мають право вести переговори та підписувати міжнародні договори України без особливих повноважень.

Пропозиції щодо укладення міжнародних договорів подаються Президентові або Кабінету Міністрів України і містять такі документи: подання; пояснювальну записку з обґрунтуванням доцільності договору; проект договору українською мовою; довідку про погодження проекту; проект рішення про делегацію для підготовки тексту, Його прийняття, встановлення автентичності, а також проект директив делегації; електронні версії текстів документів.

Першим етапом роботи над договором є розробка і прийняття його тексту: після обговорення текст приймається за згодою обох сторін, є остаточним і не підлягає змінам учасниками переговорного процесу. Наступний етап — встановлення автентичності тексту договору методом парафування, тобто перевіркою і закріпленням тексту уповноваженими учасниками переговорів, підписанням кожної сторінки відповідно до правил альтернату (порядок, що регулює черговість підписання тексту договору його учасниками). Сутність правила полягає в тому, що текст договору або угоди друкується мовою однієї або двох сторін переговорів з дотриманням пріоритетності написання назв, абревіатур, підписів і печаток тієї країни, якій належатиме даний екземпляр. Правило альтернату означає, шо представник України ставить свій підпис в лівому нижньому кутку кожної сторінки українського альтернату (варіанта), а в екземплярі країни-партнера переговорів — представник України ставить підпис у нижньому правому кутку.

Підписання багатосторонніх договорів здійснюється за алфавітом. Обидва варіанти (або більше) тексту документа визнаються такими, що мають однакову силу. В разі неможливості узгодити деякі текстові положення через значні розбіжності у мовному трактуванні звертаються до третьої мови укладання документа. Після підписання документа в деяких випадках необхідна його ратифікація. Порядок ратифікації (затвердження) міжнародних договорів визначається внутрішнім законодавством.

Ратифікація міжнародних договорів України здійснюється Верховною Радою України ухваленням спеціального закону про ратифікацію, який підписується Головою Верховної Ради України. Законом Верховної Ради України ратифікуються територіальні міжнародні договори України, договори про громадянство, про участь у міжнародних союзах та інших міждержавних об'єднаннях, системах колективної безпеки, які пройшли попередній розгляд у Комітеті Верховної Ради України у закордонних справах. Верховна Рада України розглядає внесений Президентом або Кабінетом Міністрів проект закону про ратифікацію міжнародного договору України і приймає відповідне рішення.

Договори України, які не потребують ратифікації, затверджуються: державні, від імені України — Президентом, урядові — Урядом, міжвідомчі — за порядком, що визначається Урядом України. Процес ратифікації вважається завершеним, якщо відбувається обмін ратифікаційними грамотами. У міжнародній практиці застосовується принцип приєднання до того чи того договору, підписаного іншими державами.

У процесі підписання документів може застосовуватися принцип застереження, тобто бажання однієї зі сторін змінити дію окремих положень договору стосовно автора застереження. Оригінал документа передається на зберігання депозитарію — хранителю оригіналу договору (документів), який визначається учасниками міжнародного договору. Набуття чинності договором означає, що він починає діяти як юридичний акт або норма. Важливе значення в міжнародній діяльності є термін дії договору, порядок його пролонгації або припинення дії. Договір, що укладається на певний період, припиняє свою дію по закінченні терміну, обумовленого в ньому, якщо сторони не домовилися про його продовження (пролонгацію). Пролонгація має здійснюватися до закінчення терміну дії договору. Після цього можна поновити дію договору шляхом його реновації (відновлення), яка здійснюється за згодою сторін. Досить часто договорам надається безтерміновий характер, наприклад базовим договорам, угодам про визнання кордонів, територіальну належність, кодифікацію угод, статусу ООН тощо. У міжнародно-договірній практиці угоди укладаються, як правило, на п'ять, десять, п'ятнадцять років, іноді з автоматичною пролонгацією. Укладені документи продовжують свою дію після цього терміну доти, доки одна зі сторін завчасно не повідомить партнера про свій намір його денонсувати.

У текстах документів, як правило, зазначаються умови набуття договорами чинності: наприклад договір набуває чинності з дня підписання; після опублікування в ЗМІ; через 30 днів після підписання; після ратифікації документа парламентами сторін тощо.

Якщо сторони не надають договору статусу без терміновості, але й не визначають терміну його дії, тоді в договір вносять положення щодо права виходу з договору кожного із його учасників, попередивши завчасно (як правило, за рік) про це партнерів. Вихід учасника з договору (про умови якого йдеться в тексті договору) називається денонсацією (розривом) договірних зобов'язань.

Договори зазвичай скріплюють важливі домовленості глобального чи стратегічного характеру в галузі дво- та багатосторонніх відносин. Поза терміном "договір" часто вживаються назви "пакт", "угода", "протокол", "декларація", "конвенція", "хартія" тощо. В сучасній договірній практиці для наголошення на особливому, конкретному характері договору все частіше застосовують визначення "меморандум", як, наприклад, "Меморандум про взаєморозуміння між Кабінетом Міністрів України і Верховним головнокомандуванням об'єднаних збройних сил НАТО в Європі та Верховним головнокомандуванням об'єднаних збройних сил НАТО на Атлантиці про забезпечення підтримки операцій НАТО з боку України" від 9 липня 2002 р.

Є й застарілі назви міжнародних договорів: "конкордат", "компроміс", "регламент", "прелімінарна угода", "трактат", "реверсалії", які вживаються досить рідко за винятком конкордату (угода про відносини між Ватиканом і урядом держави).

Домовленості з доволі вузьких питань скріплюються протоколами, які мають також самостійний характер (наприклад Додатковий протокол до Європейської конвенції про інформацію щодо іноземного законодавства 1978 p., низка женевських протоколів щодо дотримання прав людини та ін.). Є й такі домовленості, які не оформлюються в письмовій формі, що мають назву "джентльменські угоди". У міжнародному праві такі угоди вважаються не чинними, оскільки мають лише моральну, а не юридичну силу.

Міжнародна договірно-правова база — це той фундамент, на якому вибудовано всю систему зовнішньополітичних відносин. Основою міжнародної договірно-правової системи є основні, базові договори. Вони, як правило, є міждержавними, підписуються главами держав. На міждержавні договори спираються всі інші угоди й домовленості. Кожна держава з метою закріплення своєї територіальної цілісності і недоторканності кордонів намагається укласти міждержавний договір як із сусідами, так і з провідними державами світу. Ці угоди укладаються від імені держави. Від імені України укладаються міжнародні договори; політичні, територіальні, мирні; ті, що стосуються прав і свобод людини; про громадянство; про участь України у міждержавних союзах та інших міждержавних об'єднаннях (організаціях), системах колективної безпеки; про військову допомогу та про направлення контингенту Збройних Сил України до іншої країни чи допуску збройних сил іноземних держав на територію України; про використання території та природних ресурсів України; ті, яким за згодою сторін надається міждержавний характер.

Слід зазначити, що Україна сумлінно дотримується всіх своїх зобов'язань відповідно до норм міжнародного права, до того ж виступає за те, щоб й інші учасники дво- і багатосторонніх міжнародних договорів неухильно виконували свої зобов'язання стосовно цих договорів і домовленостей. У разі суттєвого порушення міжнародного договору іншими учасниками Україна може денонсувати такий договір, тобто відмовитися від нього. Оригінали текстів двосторонніх міжнародних договорів зберігаються в Міністерстві закордонних справ України, а багатосторонніх — в країнах-делозитаріях.

В міжнародній практиці іноді трапляються випадки недотримання угод. Забезпечення виконання договорів покладено на різні міжнародні комісії (в рамках Ради Європи, ЄС, ООН тощо).

Провідним положенням міжнародного права є те, що договори мають дотримуватися: Pacta sunt servanda.