Зовнішня політика України - Чекаленко Л.Д. - Питання реформування ООН

Перед учасниками ООН постали питання необхідності реформування цієї універсальної міжнародної організації. За 60 років після прийняття Статуту ООН світ значно змінився, і Рада Безпеки ООН вже не може відповідати вимогам сьогодення. Отже, перша група питань пов'язана з реформуванням Ради Безпеки ООН. Йдеться про необхідність розширення членського складу Ради Безпеки та її реструктуризацію. Генеральний секретар ООН К. Аннан пропонує збільшити склад РБ ООН до 24 осіб (нині 15) і збільшити число постійних членів РБ з 5 до 11 (право вето залишити за 5). Серед інших пропозицій —- забезпечення більшої транспарентності в роботі Ради Безпеки та вдосконалення методів її роботи; проведення консультацій із залученням широкого кола учасників, посилення впливу Комісії з прав людини шляхом перетворення її на Раду з прав людини, а також посилення контролю за фінансовою і миротворчою діяльністю ООН та ін.

Проблеми розширення складу постійних членів РБ ООН, процедури голосування в РБ, зокрема використання права вето, та інші постійно наштовхуються не тільки на глибоку протидію учасників Ради Безпеки, а й на конкуренцію за гіпотетичні можливості інших країн ООН. Так, найвпливовіші країни, що розвиваються (Бразилія, Індія, Нігерія), підтримали пропозицію про розширення складу постійних членів РБ, розраховуючи посісти в ній нові місця, їхні регіональні суперники — Аргентина, Пакистан, Єгипет — виступили проти, вони пропонують розширити склад постійних членів РБ ООН тільки за рахунок Німеччини та Японії, які роблять вагомий внесок як в бюджет ООН, що для багатьох держав є головним аргументом, так і на виконання Організацією своїх цілей і принципів (наприклад, фінансовий внесок Японії у 2005 р. покриває 19 % бюджету ООН і поступається цим показником тільки США, на які припадає 22 %). Викликала дискусію і проблема вето. Якщо більшість країн — членів ООН виступили за його скасування, то постійні члени Ради Безпеки перекреслили такі наміри. Проти надання постійного членства в РБ Японії і Німеччини категорично виступає Італія. Позиція України є суто прагматичною: вона підтримує будь-який варіант розширення Ради Безпеки ООН, який передбачатиме одне додаткове місце серед непостійних членів РБ ООН для регіональної групи східноєвропейських держав.

Суверенітет держав і над національність міжнародних структур

Найскладнішою проблемою у взаємодії держав і міжурядових організацій є співвідношення державного суверенітету та елементів над національності в компетенції цих організацій. Елементи над-національності можна помітити не тільки в механізмі деяких спеціалізованих установ, айв окремих органах такої універсальної організації, як ООН. Особливо чітко такі елементи прописані в документах Євросоюзу, НАТО, деяких структур СНД (наприклад ОД К Б) та ін. Постає питання: наскільки ці елементи сумісні з такою ознакою держави, як суверенітет? Проблема суверенітету держави у цьому контексті виступає у вигляді співвідношення компетенцій держави і міжнародної організації з приводу передання частини компетенції держави міжнародній організації або спільного здійснення означених функцій.

Слід зазначити, що з правового погляду суверенітет виявляється в комплексі компетенції держави, яка трактується як єдність території, населення, влади, незалежності, етносу, монетарної системи тощо. Нині суверенітет держави в усіх його проявах існує лише як відносний, обмежений і внутрішнім, і міжнародним правом. Тому на питання, де та межа, за якою обмеження суверенітету призведе до припинення існування держави як суб'єкта міжнародного права, сучасний розвиток міжнародних організацій відповіді поки що не дає.

Відомо, що міжнародні організації як форма багатостороннього співробітництва держав утворюються ними за необхідністю і виникають з об'єктивних потреб міжнародних відносин. Правосуб'єктність міжнародної організації залежить від волевиявлення держав-членів, від визначення її мети, компетенції, повноважень, характеру рішень, що приймаються, структури органів та інших параметрів. Під час створення міжнародної організації держави виступають як суверенні і рівноправні, утворюючи організацію на основі міжнародного договору. На всіх етапах цього процесу взаємодія держав має координаційну, горизонтальну природу і є взаємодією суб'єктів однакового рівня. Набуття чинності статуту організації призводить до доволі серйозних наслідків, головним з яких є поява нового суб'єкта міжнародного права, який не тотожний державам, що його створили. Утворена державами організація розпочинає своє власне життя, часто не залежне від волі і прагнень окремих її учасників, але водночас ця організація не володіє суверенітетом. Вона лише має обсяг повноважень, необхідний для її функціонування. Повноваження організації визначаються не тільки положеннями статуту, а й її власними цілями і принципами. Це дає організаціям можливість здійснювати діяльність, необхідну для досягнення мети, заради якої вони утворювались.

Міжнародні організації побудовані, як правило, за принципом суверенної рівності держав-членів, про що свідчить, зокрема, рекомендаційний характер їхніх постанов, принцип "одна держава — один голос", а також право виходу з організації. Повноваження, які держави-члени надають організації, не позбавляють відповідних повноважень держав у тих самих галузях діяльності, тобто заміщення суверенних прав держав повноваженнями організації не відбувається. Звідси можна зробити висновок, що міжнародна організація не обмежує суверенітету держав більше, ніж це робить міжнародне право, що спирається на згоду держав.

Провідні міжнародні організації, спираючись на згоду держав, користуються засобами, що обмежують державний суверенітет (наприклад у прийнятті рішень з деяких питань, які є обов'язковими для всіх держав, незалежно від їхньої думки). Застосовуються заходи примусу, санкції. До того ж, часто вимагається надання інформації з питань внутрішнього життя країни тощо. Хоча на практиці більшість примусових зобов'язань застосовується досить рідко, але вони є.

Таким чином, деяким міжнародним організаціям держави передали повноваження приймати обов'язкові рішення або діяти в певних сферах, тим самим позбавивши себе свободи дій. Це свідчить про те, що держави не поступаються частиною суверенітету організації, а на добровільних засадах обмежують його, передаючи певні повноваження міжнародній організації. Проте добровільність обмеження не впливає на результати — над національність або елементи над національності організації тягнуть за собою відсутність права держав вживати заходів або діяти там, де компетенція міжнародної організації перевищує повноваження держави.

У відносинах України з міжнародними структурами і на європейському, і на євразійському напрямах, тобто як відносинах держави з міжнародною організацією, також є проблема співвідношення державного суверенітету і над національності. Стосовно європейського вектора зазначимо, що нині Євросоюз внаслідок його наднаціонального характеру уже не виступає класичною міжнародною організацією. Установчі органи ЄС є уповноваженими створювати правила, регламенти, директиви, які стають обов'язковими до виконання для всіх держав-членів. Водночас ЄС створив спеціальну структуру, яка контролює дотримання цих правил — Європейський суд, і має повноваження на примус до їх виконання.

З формально-правових позицій серед ознак над національності, властивих ЄС, можна виокремити: право на втручання у питання, належні внутрішній компетенції держав відповідно до конституції; покладання широких повноважень у створенні правил і контролю за їх виконанням на міжнародних службовців; право своїми рішеннями зобов'язувати й надавати право фізичних і юридичних осіб державам-учасницям тощо.

Питання щодо несумісності над національності міжнародних організацій з принципами поваги державного суверенітету і невтручання у внутрішні справи держав-членів дебатується ще й досі. Науковці дійшли консенсусу, що суперечностей між основними принципами міжнародного права і членством держави в наднаціональних організаціях не буде тоді, коли статути організацій передбачатимуть добровільний вихід з організації. Зауважимо, шо протягом своєї новітньої історії Українська держава всіляко намагалася відсторонитися від участі в таких організаціях або від їхніх структур, яким були властиві елементи наднаціональності. Про це, зокрема, йшлося під час вибору участі у структурах СНД, як-от військовому блоці — Організації Договору про колективну безпеку, у формуванні прикордонних військ для захисту спільного з країнами СНД кордону, навіть не членство в Міжпарламентській асамблеї СНД пояснювалось небажанням "поділитися" суверенітетом. Про неучасть у будь-яких наддержавних формуваннях, позаблоковий статус йдеться і в державних документах України (Декларація про державний суверенітет, Основні напрями зовнішньої політики тощо).

З часом концепція державного розвитку зазнала певної еволюції, з'явилися зміни у трактуванні понять суверенітету. Визнання правомірності над національності деяких міжнародних організацій має й конкретні наслідки для держави, що їх визнає. З огляду на зазначене демократизація українського суспільства (й держави) передбачає глибоку реструктуризацію всієї законодавчої і судової системи, соціальної сфери, а також проведення економічних реформ. Стосовно ЄС зазначимо, що особливу увагу співтовариство приділяє саме здійсненню політичних та економічних реформ і наближенню законодавства України до європейських норм.

Однією зі складних проблем є реформування судової системи України, в якій Національне бюро Європейського суду виявило чималі прогалини в галузях виправно-трудових законодавств, законах про боротьбу з незаконним обігом наркотичних засобів, в сімейному законодавстві, законодавстві про адміністративні правопорушення та ін. Це підтвердили й численні заяви громадян до Європейського суду з приводу порушень таких прав, як заборона тортур, право на свободу та особисту недоторканність, право на справедливий судовий розгляд, зокрема щодо перевищення розумних термінів розгляду справи судами та ін. Тільки 2003 р. до Суду надійшло 176 справ, з яких розглянуто 163 (для порівняння: у 2001 — 21 справа, у 2002 р. — ЗО справ, у 2005 — 36). Всього з моменту набуття чинності Конвенції про захист прав і свобод людини звернулися більш як 8 тисяч осіб зі скаргами на порушення державними органами України прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

Водночас слід зазначити, що наднаціональні організації створювались, як правило, в тих сферах міжнародного співробітництва, які заторкували інтереси всього людства, тобто мали всесвітній характер, і вимагали для свого вирішення об'єднання зусиль держави. Нерозв'язання проблем могло б спричинити загрозу для цивілізації в цілому. Отже, наднаціонального регулювання вимагали ті проблеми, які пізніше були названі глобальними проблемами сучасності. Це і міжнародні економічні проблеми у широкому контексті, і екологічні проблеми, і проблеми миру й безпеки. Таким чином, Українська держава в участі в міжнародних організаціях, у співробітництві з ними об'єктивно шукає захисту від глобальних і регіональних загроз.

З розширенням Європейського Союзу навколо Української держави утворився вакуум безпеки, що посилило ризики її "самотнього" існування. Тобто можна говорити про формування й посилення тенденції небезпеки навколо України. І цим, на нашу думку, можна пояснити деяку переорієнтацію української зовнішньої політики в бік стриманішого ставлення до європейських структур та уважнішого до організацій євразійського спрямування у 90-ті роки.

Як вибудовувати відносини з такими структурами, показує практика міжнародного спілкування. Зазначимо, що в разі створення міжнародної організації на основі суверенної рівності держав-учасниць за принципом "одна держава — один голос", а також наявності права виходу з організації, закріплених у статутних документах і затверджених ООН, певною мірою могли б бути гарантією недереростання організації у наддержавну структуру. В такому разі держава не передає частину свого суверенітету міжнародній організації, а на добровільних засадах обмежує свій суверенітет, передаючи конкретні повноваження міжнародній організації. При цьому, однак, добровільність обмеження не впливає на результати. Над національність або елементи наднаціональної організації спричинюють відсутність права держави впроваджувати дії і заходи, що входять до компетенції міжнародної організації, накладають зобов'язання підкорятися її рішенням відповідно до повноважень організації.