Політологія - Гелей С.Д., Рутар С.М. - Розділ 10. Державне управління

Управління - це вид суспільної діяльності, яка передбачає систе­му скоординованих дій суб'єктна об'єкт з метою досягнення певних організаційних цілей. Суб'єктами управління є керівники вищої, середньої та нижчої ланок, елітні групи й організації, а об'єктами управління - окремі особи, групи, організації, інститути, процеси.

Управління поширюється на всі сучасні види людської діяльності, і за­лежно від того, в якій системі суспільства воно застосовується, виділяють такі його види: політичне, економічне, правове і культурно-гуманітарне. Політичне управління здійснюється у політичній системі й охоплює всі сфе­ри суспільного життя.

Політичне управління - це вид суспільного управління, що здійснюєть­ся органами, які вибрані народом або організацією і приймають політичні рішення в сфері реалізації стратегічних суспільних цілей, функціонування і розвитку політичних, правових соціально-економічних та культурних інсти­тутів. Політичне управління здійснюється на рівні державних органів, регі­ональних структур влади та органів місцевого самоврядування, партій, груп тиску, політичних лідерів, засобів масової інформації тощо.

Державне управління - складова політичного управління, яке одночас­но поєднує політичні та адміністративні засоби. Державне управління - охоплює об'єкти державного сектору - державну власність, державні ор­гани і організації, а також суспільного в межах повноважень, необхідних сучасній державі для ефективного забезпечення соціально-економічного прогресу, гарантій захисту прав і свобод громадян та національної безпеки.

У широкому розумінні поняття державного управління поширюється на всі три гілки влади - виконавчу, законодавчу і судову, а у вузькому - тільки на виконавчу. В даному випадку розглядатимемо управління у вузь­кому значенні як політико-адміністративну діяльність. При цьому треба підкреслити, що без управління як діяльності не можливе функціонування будь-якої гілки влади. Скажімо, парламентська діяльність передбачає управління законодавчим процесом, організацію роботи апарату законодав­чого органу, процедури контролю за виконавчою владою.

У системі судової влади управління здійснюється на рівні підбору кадрів для судових органів, організації судового процесу, процедур розгля­ду апеляційних і касаційних скарг, контролю за виконання судових рішень і вироків.

Судова система влади меншою мірою, ніж парламентська, здійснює дер­жавне управління суспільством, однак вагомо впливає на його ефективність. Це пояснюється тим, що коли в суспільстві через механізми судової систе­ми створені умови для надійного захисту прав громадян, тоді органи влади змушені дбати не про привілеї бюрократії (як це прийнято у слаборозвину­тих країнах), а про суспільні інтереси, опираючись на сучасну цивілізовану систему державного управління.

Наступним аспектом вивчення державного управління є його функції. Під функціями державного управління слід розуміти основні завдання, які виконують державні органи, їхні структурні підрозділи та посадові особи в процесі здійснення керівництва державою й суспільством.

Стосовно функцій державного управління існують різні точки зору. За основу можна взяти класифікацію функцій, що використовується у книзі Глена Райта "Державне управління". Згідно з цією класифікацією виділяють такі функції: планування, організацію, комплектацію кадрами, мотивацію та контроль. Крім цього, виділяють ще одну Самостійну функцію - ухва­лення рішень. Однак ця функція пронизує всі названі функції, оскільки, щоб реалізувати будь-які управлінські завдання, необхідно ухвалити рішення. Скажімо, можна обговорювати процес планування дуже довго, однак тре­ба прийняти рішення, тобто ухвалити даний план або ухвалити принципи, структуру і функцію організації. Крім цього, рішення необхідно приймати в процесі коригування тієї чи іншої функції управління відносно зміни ситуації.

Функція державного планування передбачає визначення: а) об'єкту стану в певній конкретній суспільній ситуації (де ми знаходимося?); б) векторів і цілей майбутнього розвитку (куди ми прямуємо?); в) правових, організаційних, ресурсних засобів, їх координацію при виконанні заплано­ваних цілей (з допомогою яких засобів ми досягнемо мети?).

До державного планування слід віднести такі напрями державної діяльності: урядові програми, концепції різноманітних напрямів суспільного розвитку і реформування, затвердження державного бюджету, проектуван­ня законотворчої діяльності, директивні й індикативні перспективні плани соціально-економічного розвитку країни, послання президента, в яких ви­значається стратегічна лінія президентського курсу.

Для того щоб реалізувати різні види державного планування, необхідно організувати процес виконання ухваленого рішення, прийнятого при плануванні. Поняття "організація" охоплює структуру та функції державних управлінських органів, а також процес виконання ними ухвалених рішень. Організація визначається як об'єднання людей на основі розподілу праці для досягнення спільної мети. Організації бувають різних типів. У сфері держав­ного управління такою організацією є бюрократична структура.

Стосовно домінування бюрократичного типу організації в сучасному суспільстві існують різні думки. Так, Т. Парсонс вважає, що сучасна бюро­кратична структура має два суперечливі елементи: бюрократичний, котрий передбачає підпорядкування управлінню на основі наказу, і професійний, який передбачає підпорядкування йому на добровільній основі, визнанні його професійного статусу. О. Тоффлер вважає, що у постіндустріальному суспільстві жорстко централізована бюрократія повинна буде поступитися місцем децентралізованим спільнотам, пов'язаним між собою неформаль­ними відносинами.

Оріон Вайт розробив концепцію небюрократичної організації, яку він назвав "діалектичною організацією". За О. Вайтом, бюрократична організація грунтується на ієрархічній владі та жорсткій організаційній структурі, за якої політику визначає верхівка організації і до клієнтів ставляться як до підлеглих, а діалектична організація грунтується на горизонтальній владі, гнучкій організаційній структурі, коли політика встановлюється за згодою, а до клієнтів ставляться як до рівних.

Організаційний розвиток є складним процесом, який передбачає зміну поглядів, ціннісних орієнтацій людей, а також структури організації відповідно до нових технологій, умов конкуренції, темпів суспільних трансформацій. Кожна організаційна структура, особливо бюрократична, так само, як і індивід, чинить опір змінам. Але під впливом об'єктивних законів розвитку організаційна структура змушена шукати нові стратегії і методи змін, інакше вона не спроможна функціонувати і приречена на розпад.

Організація процесу виконання управлінських рішень включає такі напрями: визначення змісту роботи, яку слід виконати; розподіл роботи відповідно до обов'язків; групування обов'язків відповідно до посад; визна­чення посадових вимог та обсягу посадових повноважень; групування по­сад відповідно до складності організаційної структури; перегляд і коригу­вання організації відповідно до результатів контролю та зміни обставин; спілкування протягом організаційного процесу.

Комплектація кадрів державної служби передбачає ряд систем: патронатну, яка базується на тому, що керівні органи підбирають кадри на власний розсуд, керуючись при цьому партійними або клановими міркуваннями; систему оцінки заслуг - грунтується на тому, що на ва­кантну посаду підбирається людина з певними навичками, знаннями та здібностями; закриту - грунтується на обмеженому доступі до державної служби і низькій мобільності найманого державного службовця і характе­ризується централізованим підбором кадрів шляхом загальних конкурсних іспитів; відкриту - формується шляхом спрощеної процедури найму на ро­боту, використовуючи спеціалізовані тести.

Система заслуг своєю чергою включає такі підсистеми: кадрову систему, яка грунтується на призначенні державного службовця на основі публічно-правового принципу і передбачає встановлення ієрархічного порядку по­сад, їх залежність від освітніх рівнів (вона існує в усіх країнах Європи, за винятком Нідерландів та Бельгії);найману систему, що існує в Нідерландах, Бельгії та Данії, передбачає контрактний спосіб набору на державну службу, заміщення будь-якої посади сторонніми кандидатами на основі спеціального тестування, більшу свободу і відповідальність начальників служб за кадрову політику свого персоналу порівняно з кадровою системою; змішану систему - грунтується на поєднанні кадрової і найманої систем і застосовується в більшості країн Європи, поряд із названими системами.

Мотивація - це готовність докласти максимальних зусиль задля до­сягнення організаційних цілей, що задовольняють індивідуальні потреби.

Мотивація включає поєднання трьох елементів: зусиль, організаційних цілей та індивідуальних потреб. Вона грунтується на таких засадах: спілкування з підлеглими й пояснення їм цілей; визначення норм діяльності; наста­нови підлеглих і скерування їх у русло відповідності нормам, створення мотиваційного середовища шляхом обговорення ситуацій. Державна служ­ба функціонує на засадах політичної нейтральності, суть якої полягає в тому, що по-перше, державні службовці незалежно від політичних поглядів ви­конують програму будь-якої політичної сили, котра проводить урядову політику; по-друге, посадовий статус визначається не партійною приналеж­ністю, а фаховим рівнем; по-третє, державним службовцям заборонено бра­ти участь у виборах до парламенту.

Однак цей принцип не має абсолютного значення і в різних формах дер­жавного правління має різні застосування. Так, наприклад, у деяких країнах ЄС державні службовці стають членами парламенту, зберігаючи за собою по­сади в державній службі (Німеччина), або беруть участь у місцевих виборах.

У Великій Британії державні службовці не беруть участі у національних виборах, а лише з дозволу - у місцевих. У США політична діяльність обме­жена на всіх рівнях державної служби, тобто державні службовці не можуть претендувати на політичну посаду, брати участь у політичних кампаніях.

Аналіз різних теорій трудової мотивації дає змогу визначити мотиваційну структуру і для державної служби. Сюди, насамперед, можна віднести такі мотиви: владні (кратичні); престиж, перспективи просування по службі, матеріальна винагорода і певні привілеї; прагнення реалізувати свої професійні знання для суспільних цілей; політичні переконання; зворот­ний зв'язок між керівниками і підлеглими.

Функція контролю державного управління включає такі напрями: встановлення норм; контроль результатів і порівняння з нормами; усунен­ня і виправлення відхилень; перегляд і коригування результатів контролю. Контроль в структурі державного управління охоплює: контроль політичних органів над кадрами державної служби; центральних органів управління над місцевими; фінансово-ревізійних органів. Крім цього на державне управлін­ня поширюється:

1) конституційний контроль за відповідністю всіх нормативних актів, які видають державні органи, конституції;

2) парламентський контроль за виконанням бюджету і органами вико­навчої влади (через тимчасові слідчі комісії та інститут омбудсмена);

3) підконтрольність державної влади законам і підзаконним актам;

4) контроль через адміністративне або загальне судочинство;

5) громадянський контроль через ЗМІ, опозиційні партії, групи тиску;

6) контроль прокуратури за дотриманням державними управлінськими органами законів.

Наступним аспектом державного управління є його співвідношення у його структурі політичного і адміністративного управління. Основні відмін­ності між тими двома видами державного управління полягають в наступ­ному: органи політичного управління формується безпосередньо населен­ням або представницькими органами, а адміністративне - спеціальними незалежними комісіями або політичними посадовими особами; органи по­літичного управління приймають політичні рішення в межах країни, регіо­ну, громади, а адміністративного управління - забезпечують їх виконання або готують проекти цих рішень; кар'єра політиків залежить від ступеня легітимності партій або партійних блоків, а кар'єра працівника адмінапарату - від належного виконання функцій передбачених адміністративними актами; працівники адмінапарату є політично нейтральними.

Для з'ясування співвідношення між державною владою і управлінням необхідно підкреслити, що без державної влади не можливе держав­не управління. Однак істотна відмінність між державною владою і дер­жавним управлінням полягає в тому, що влада в основному опирається на примус, ідеологію, право й авторитет, а управління - на мотиваційну структуру, тобто враховує людські інтереси, потреби; мета влади - забезпе­чення панування або впливу, мета управління - забезпечення відповідними інструментами влади для досягнення цих цілей; влада грунтується в основно­му на субординації відносин, а управління - на координації дій; влада праг­не до концентрації повноважень, управління - до оптимізації структури і функцій; для забезпечення ефективності управління недостатньо влади, не­обхідне вміння враховувати індивідуальні інтереси та потреби для досягнен­ня реалізації організаційних цілей.

Державне управління охоплює управління адміністративним пер­соналом, а також управління суспільними сферами життя. Управління адміністративним персоналом охоплює встановлення нормативних актів, що регулюють статус державного службовця, а також системи відбору і на­бору адміністративних кадрів. Державне управління стосовно суспільних сфер охоплює: економічну, соціальну, гуманітарно-культурну системи, обо­рону і національну безпеку, міжнародні відносини.

Державне управління в суспільних сферах здійснює такі функції:

а) в економічній:

- контроль за грошовим обігом;

- фінансово-бюджетну політику;

- банківсько-кредитне регулювання;

- промислову політику і структурну перебудову;

- правове регулювання монополій;

- управління державним сектором економіки;

- правове оформлення прав власності;

- здійснення аграрної політики;

б) у соціальній:

- діяльність у галузі охорони здоров'я та гігієни;

- контроль за якістю харчової та фармацевтичної продукції;

- діяльність у галузі обов'язкового соціального страхування;

- житлову політику та політику урбанізації;

- захист прав та інтересів найманих робітників;

- створення механізму соціального партнерства;

- соціальний захист багатодітних, убогих, ветеранів війни, літніх людей;

- поліпшення екологічного середовища;

в) у гуманітарно-культурній:

- визначення принципів і норм державного фінансування освіти, науки і культури;

- визначення державних стандартів у середній і вищій школі;

- формування державних програм фундаментальних і прикладних наукових досліджень;

- захист національно-культурних надбань;

- підготовку і перепідготовку кадрів;

г) у сфері оборони і національної безпеки:

- управління військово-промисловим комплексом;

- визначення структури і функцій збройних сил, принципів та способів комплектування військ, стратегії й тактики військових операцій;

- соціальний захист військових службовців;

- охорона державних таємниць у різних сферах суспільного життя, контррозвідка і розвідка;

д) у сфері права:

-проектування і прийняття законів та підзаконних актів;

- захист конституційних прав громадян;

- захист прав людини і громадянина, запобігання злочинам і правопорушенням, охорона громадського порядку;

- здійснення судочинства цивільного, кримінального й адміністративного;

- управління закладами примусового виховання; ж) у сфері міжнародної політики:

- відстоювання національних інтересів на міжнародній арені;

- підписання і ратифікація міжнародних договорів;

- управління дипломатичним службовим корпусом;

- участь у міжнародних організаціях;

- зовнішньоекономічна діяльність;

- захист прав своїх громадян за кордоном.

Державно-політичне управління включає інститут глави держави, уряд, та представників уряду на регіональному рівні; державно-адміністративне - загальнодержавні відомства, які не входять в уряд, регіональні та місцеві державні адміністрації та апарат міністерства, включно із заступником мі­ністра; державно-військове-начальників генеральних штабів, командувачів видами військ та окремими підрозділами військово-силових формувань, за­ступників міністра оборони та внутрішніх справ та керівників спецслужб.

Державне управління, що включає вищі органи державної влади, слід відрізняти від органів самоврядування як органів територіальних громад. До місцевого самоврядування відносяться представницькі та виконавчі органи, котрі сформовані на засадах виборності і мають юридичну, організаційну та майнову самостійність, визначену законом. Однак їхню діяльність певною мірою регламентовано державою.

Найвищим органом державної влади і державно-політичного управління є інститут глави держави. Главою держави є монарх у монархічній формі правління і президент - у республіканській. Влада монарха на відміну від президентської не є похідною від волевиявлення інших органів, а та­кож від виборів. Він не може бути підсудний. Влада монарха грунтується на принципі престолонаслідування. У разі недієздатності монарха або його неповноліття може бути застосовано принцип регентства, тобто тимчасово­го правління особи або групи осіб.

Президент обирається прямими або непрямими виборами. У президентській і змішаній формі правління президент обирається все­народним голосуванням або групою виборщиків (США, Колумбія), у парламентській - парламентом або спеціальними виборчими колегіями, сформованими на базі двох палат парламенту спільно з регіональними і місцевими органами влади.

Глава держави має такі повноваження:

1) самостійно або за згодою законодавчого органу чи окремої його па­лати призначає прем'єр-міністра і за його поданням формує уряд, а також разом із парламентом і вищими юридичними інстанціями (Вища рада магістратури тощо) бере участь у формуванні судової влади та органів загальнодержавного призначення (Державної ради, Національного бюро розслідування тощо);

2) керує органами виконавчої влади (у президентських республіках і де­яких монархіях);

3) здійснює арбітражну функцію між органами державної влади, а та­кож контроль над органами виконавчої влади (у змішаних формах правління);

4) виконує в деяких країнах функцію гаранта конституції і суверенітету

(країни СНД);

5) є головнокомандуючим збройних сил (за винятком Німеччини та Японії);

6) очолює раду оборони і національної безпеки;

7) видає закони (у монархіях глава держави виконує законодавчу функцію разом із парламентом) і підзаконні акти, контрасигновані прем'єр-міністром або міністром;

8) може відхилити закони (Бельгія) і повернути їх для повторного роз­гляду або накласти на них відкладальне (суспензивне) вето (для подо­лання президентського вето вимагається абсолютна більшість голосів парламенту або кваліфікаційна більшість (2/3) у таких країнах, як США, Португалія, Польща, Україна, Білорусія).

9) має право розпустити нижню палату парламенту за умов:

o коли вона не може сформувати уряд (Литва, Молдова, Росія, Греція);

o внаслідок урядової кризи;

o внаслідок відмови уряду в довірі (Росія, Греція, Румунія);

o не може протягом певного терміну розпочати пленарні засідання (Україна);

o не затвердить бюджет у конституційні строки (Польща, Хорватія, Естонія);

o парламент програє ініційований ним референдум про довіру прези­денту (Ісландія, Австрія);

10) володіє законодавчою ініціативою (за винятком президентських республік), може скликати позачергово парламент;

11) винести законопроект на референдум в обхід парламенту самостійно або за попереднім його схваленням;

12) може бути усунений внаслідок результатів референдуму про довіру, ініційованого парламентом, або шляхом імпічменту;

13) здійснює помилування, пом'якшує покарання;

14) у міжнародній політиці укладає і ратифікує міжнародні договори за попереднім схваленням парламенту або самостійно, акредитує послів, представляє державу в міжнародних відносинах.

Уряд - вищий орган політичного і адміністративного управління. У різних країнах вищий орган виконавчої влади (уряд) має різні назви. Найбільш по­ширеними є такі назви: кабінет міністрів (Японія, Великобританія, Україна), рада міністрів (Росія, Франція), державна рада (Швеція, Норвегія), федераль­на рада (Швейцарія). Різні назви має також глава уряду: прем'єр-міністр, кан­цлер, президент або голова.

У президентських республіках уряд очолює президент, який водночас є і главою держави. Тут відсутня посада прем'єр-міністра, а уряд (кабінет) ви­конує дорадчі функції при президентові. Крім цього треба сказати, що тут уряд не несе політичної відповідальності перед парламентом. У деяких парла­ментських монархіях (Бельгії, Нідерландах, Люксембурзі, Норвегії, Данії) за конституцією виконавча влада належить монархам, але фактично здійснюють її уряди.

У країнах зі змішаними формами державного правління (особливо Франції, Росії) існує дуалізм виконавчої влади, за якого владні повноважен­ня розподіляються між президентом і прем'єр-міністром. Обсяг цих повно­важень визначається не тільки конституційними нормами, а й реальним співвідношенням у парламенті політичних сил, що підтримують президента чи прем'єр-міністра. Тут уряд відповідальний як перед главою держави, так і перед парламентом.

У країнах із парламентськими формами правління уряд, очолюваний прем'єр-міністром, несе політичну відповідальність перед парламентом.

Залежно від різних форм державного правління існують два способи формування уряду: парламентський і позапарламентський.

Суть парламентського способу формування уряду, який існує в країнах з парламентерськими та змішаними формами правління, полягає в тому, що парламент (здебільшого нижня палата або обидві палати) бере участь у цьому процесі. Цей процес, як правило, грунтується на спільних діях пар­ламенту і глави держави при призначенні уряду. Однак, слід зауважити, що парламентський спосіб формування уряду має ряд аспектів (юридич­них, політичних, етнотериторіальних), врахування яких дає змогу виділити декілька варіантів цього способу:

1) глава держави призначає прем'єр-міністра і за пропозицією остан­нього - інших членів уряду з числа депутатів нижньої палати (Великобританія). Хоч формально парламент не бере участі у цій процедурі, традиційно вважається, що прем'єр-міністр і кабінет при­значаються главою держави із партійної більшості;

2) глава держави за поданням парламенту призначає прем'єр-міністра, кандидатура якого узгоджена між двома палатами парламен­ту (Японія). Прем'єр-міністр призначає і звільняє членів кабінету міністрів із числа депутатів парламенту;

3) глава держави призначає прем'єр-міністра, обраного парламентом за пропозицією президента або за власною ініціативою (ФРН). Канди­датура прем'єр-міністра, незалежно від джерела висування, для за­твердження президентом має набрати абсолютну більшість голосів у парламенті, у противному разі президент може затвердити кандида­туру прем'єр-міністра, яка набрала просту більшість, або розпустити нижню палату. За пропозицією прем'єр-міністра (канцлера) призна­чається склад кабінету;

4) глава держави самостійно призначає прем'єр-міністра і за його пропозицією - інших членів уряду (Франція). В цьому разі можна було б говорити про позапарламентський спосіб формування уря­ду, якби дана процедура була абсолютною в усіх випадках. Однак, якщо в парламенті домінують не пропрезидентські сили, президент, щоб уникнути конституційної кризи, змушений при призначенні прем'єр-міністра і складу кабінету рахуватися з інтересами партійної більшості;

5) глава держави призначає прем'єр-міністра і за його пропозицією - інших членів уряду. Сформований уряд має отримати вотум довір'я нижньої палати чи обох палат парламенту через схвалення ним уря­дової програми (Греція, Бельгія, Італія). Така процедура зветься інвеститурою уряду;

6) парламент повністю формує уряд (Швейцарія), або глава парламенту бере на себе повноваження глави держави і після узгодження з пар­ламентськими організаціями формулює свою пропозицію щодо кан­дидатури на посаду прем'єр-міністра (Швеція).

Названі процедури формування уряду мають скоріше юридичне значен­ня. Однак вирішальна роль у цьому процесі належить партіям, котрі займа­ють більшість у парламенті. У деяких країнах цей принцип є конституційною нормою (Греція, Болгарія, Македонія, Румунія та ін.), а в більшості євро­пейських країн партії та партійні фракції без відповідних конституційних процедур здійснюють основну роботу з узгодження кандидатур на посади прем'єр-міністра і членів уряду.

Залежно від характеру партійного впливу на формування уряду виділяють такі його типи:

1) однопартійні, що формуються однією партією (Великобританія, Ка­нада);

2) коаліційні, що утворюються декількома партіями, оскільки жодна партія не має абсолютної більшості у парламенті (Італія, Франція, Німеччина);

3) уряди меншості, коли партія не має більшості, а коаліцію неможливо утворити внаслідок парламентських суперечностей (такий тип часто має місце у Данії, Норвегії, Швеції).

У президентських республіках існує парламентський спосіб формуван­ня уряду. Наприклад, у США членів уряду призначає президент за порадою і згодою сенату, він може самочинно змістити їх. У багатьох інших прези­дентських республіках, особливо в країнах Латинської Америки, президент самостійно формує уряд (Мексика, Венесуела, Уругвай).

Етнотериторіальний аспект формування уряду полягає в тому, що в цьо­му процесі враховуються як інтереси специфічних територіальних, так і етнічних груп. У Канаді, наприклад, до складу уряду мають входити пред­ставники всіх провінцій, головних мовних груп (французів і англійців), конфесійних організацій (протестантської й католицької).

Головною особою уряду є його глава. Обсяг владних повноважень глави уряду залежить від форми державного правління, способу формування уря­ду, співвідношення політичних сил у парламенті.

Хоч робота уряду носить переважно колегіальний характер, але роль його глави у розв'язанні головних завдань вирішальна.

Структура і чисельний склад уряду в багатьох країнах не регламентуєть­ся конституційними нормами. Як правило, до складу уряду не включено ряд керівників відомств, які здійснюють виконавчу владу у сфері загальнодер­жавної компетенції. Проте у світовій практиці існує "класичний" перелік міністрів, котрі обов'язково входять до складу уряду: міністри внутрішніх і закордонних справ, оборони, фінансів та юстиції. До складу уряду можуть входити як міністри, котрі очолюють окремі департаменти, так і міністри без "портфелю".

Міністри можуть мати різні офіційні титули, значення яких у різних країнах різне. Так, наприклад, у Франції державний міністр - вища поса­да у міністерській ієрархії, а в Англії - заступник міністра. Структурни­ми ланками урядів є партійні й тимчасові комітети, секретаріати, президії, таємні ради, які під безпосереднім керівництвом глави уряду здійснюють допоміжні функції (підготовка проектів, рішень, доповідей, інформаційної довідки тощо), а також і контрольні функції щодо роботи міністерств.

Уряди не тільки виконують закони, а й самі займаються правотворчою діяльністю. До правотворчої діяльності відносять делеговане і регламентарне законодавство. Делеговане законодавство передбачає делегування пар­ламентом законодавчих функцій уряду на певний термін у деяких галузях суспільного життя. При цьому треба додати, що делеговане законодавство не поширюється на конституційні закони, а також на законодавство у сфері бюджетної та податкової політики, ратифікацію міжнародних договорів. Регламентарне законодавство включає адміністративні акти виконавчої вла­ди і забезпечує застосування законів.

Крім того треба сказати, що уряд має вагомий вплив на законотвор­чу діяльність парламенту, який виражається в наступному: має право ста­вити питання про довіру; контрасигнувати акти глави держави; давати зго­ду, подання або консультацію щодо розпуску парламенту; бути суб'єктом конституційного подання; приймати декрети які мають силу закону у ви­падках крайньої необхідності з попереднім внесенням законопроектів у парламент (Франція, Італія, Іспанія); подавати свої законопроекти в першу чергу; блокувати ті законопроекти або поправки до них, які можуть нанести шкоду макроекономічній стабілізації.

Найбільш широкі повноваження у законодавчій сфері має уряд Франції: за поданням глави уряду глава держави може внести законопроект про кон­ституційні зміни, винести законопроект на референдум, відправити законо­проект на повторний розгляд; глава уряду може покласти край курсуванню законопроекту з одної палати в іншу, створивши узгоджувальну комісію для розробки компромісного варіанту законопроекту і вразі несхвалення цьо­го законопроекту вимагати від нижньої палати винести остаточне рішення з приводу даної процедури; вимагати від парламенту прийняття урядового проекту без обговорення, взявши відповідальність за його наслідки на себе, а також настоювати на одноразовому голосуванні за поправки, внесені тіль­ки урядом.

Уряд несе як колективну відповідальність (ФРН, Франція, Росія, Іспанія), так і поєднує колективну відповідальність з індивідуальною відповідальністю кожного міністра (Велика Британія, Чехія і т. д.) Існують різні процедури притягнення уряду до відповідальності парламентом:

1) резолюція осуду;

2) висловлення вотуму недовіри;

3) інтерполяції (питання до членів уряду, які передбачають обов'язкове обговорення урядової діяльності й прийняття відповідних до цьо­го санкцій).

4) усний і письмовий запит.

Державне управління на регіональному та місцевому рівнях здійснюється такими інстанціями:

1) представниками регіональної державної адміністрації (префектом, комісаром, губернатором і т. ін.);

2) окремими міністерствами (міністерство внутрішніх справ - Португалія, міністерством фінансів - Люксембург, міністерством навколишнього середовища - Велика Британія, Ірландія) або уря­дом в цілому;

3) керівниками виконавчих органів місцевого самоврядування, яким держава делегує окремі повноваження;

4) виконавчими органами регіонального самоврядування, яким держава делегує певні повноваження.

При цьому слід сказати, що межі компетенції органів державно­го управління на місцевому рівні розподіляються: між губернатором, комісаром, префектами й окремими міністерствами, урядом в цілому і місцевими виконавчими органами. Якщо, скажімо, у Франції повноважен­ня державної влади зосереджені у префекта, то в Португалії розподіляються між цивільним губернатором, міністерствами фінансів і внутрішніх справ, у Нідерландах - урядом і комісаром королеви, а в Іспанії - урядом і облас­ним виконавчим органом.

Державне управління на регіональному та місцевому рівнях володіє та­кими повноваженнями:

1) видає нормативні акти, які є обов'язкові для виконання органами місцевого самоврядування;

2) делегує окремі державні повноваження керівникам регіональних ви­конавчих органів щодо контролю над місцевим самоврядуванням або главі адміністрації самих органів місцевого самоврядування;

3) здійснює судовий контроль і загальний державний адміністративний контроль над службами місцевого самоврядування;

4) забезпечує координацію діяльності органів регіонального і місцевого самоврядування;

5) здійснює фінансово-бюджетний контроль;

6) надає субсидії і позики;

7) здійснює посадову субституцію (заміну керівників) у разі їхньої неспроможності;

8) дає дозвіл, попередньо схвалює або скасовує акти органів місцевого самоврядування;

9) розпускає органи місцевого самоврядування в разі їх недієздатності;

10) безпосередньо адресує накази, директиви або циркуляри місцевим органам;

11) здійснює кадрове, технічне і юридичне забезпечення діяльності органів самоврядування.

Отже, державне управління здійснюється політико-адміністративними органами та їхніми представниками на регіональному і місцевому рівнях, а також регіональними і місцевими адміністраціями від імені держави. Технологія адміністративного процесу забезпечується державною службою. Статус державної служби визначається конституційними основами, закона­ми і регламентарними актами. Посадовою особою державної служби є дер­жавний службовець.

Характерними рисами державного службовця є такі:

1) він виконує завдання державної влади або завдання, пов'язані із забезпеченням функціонування державних органів і громадського життя;

2) підлягає публічно-правовому принципу, який передбачає його одно­стороннє призначення, а не договір із взаємними зобов'язаннями;

3) призначається на постійній основі. Однак у державній службі працю­ють особи, які не мають статусу державних службовців. Це тимчасові співробітники, які підлягають приватноправовому принципу і пра­цюють на контрактній основі. Ними можуть бути стажери (Іспанія, Португалія, Франція), помічники (Франція), а також співробітники неадміністративних державних організацій.

У багатьох країнах Західної Європи існує декілька статутних груп державних службовців. Це державні службовці державних органів, регіонального і місцевого самоврядування, а також державних закладів; дер­жавних університетів, закладів охорони здоров'я (Греція, Ірландія та ін.).

Важливим аспектом вивчення державного управління є проблеми його типологізації. Якщо за основний критерій типологізації державного управління брати ступінь цивілізованості суспільства і рівень політичної культури, то можна виділити такі його моделі: американську; японську; єв­ропейську; соціалістичну; країн перехідних або слаборозвинених суспільств.

До цього треба додати, що в межах цих моделей можна виділити інші моделі за різними критеріями, скажімо, за критеріями набору і функціонування державної служби.

Американська система державного управління характеризується таки­ми ознаками:

1) державне управління грунтується на президентській формі правління і

бінарній партійній системі;

2) пріоритет права та індивідуалізму у відносинах між державою і суспільством, застосування принципу: законодавство, управління і су­дочинство;

3) несумісність адміністративно-управлінських посад з іншими посадами;

4) жорсткий механізм стримувань і противаг;

5) децентралізація влади у прийнятті політичних рішень;

6) обмежене втручання держави в економічну та соціальну сфери;

7) найбільш мінімальний державний сектор економіки (складає 10% від національного господарства) і найбільш мінімальні державні витрати (20% від ВВП);

8) екстраполяція принципів і методів приватного бізнесу на державне управління;

9) висока мобільність і конкурентність працівників державної служби;

10) високий ступінь контролю керівників над підлеглими;

12) високий ступінь свободи і відповідальності управлінців за прийняття рішень;

13) відкрита, наймана система набору і підбору на державну службу.

Японське державне управління грунтується на монархічній формі правління і партійній системі з домінуванням останньої. Для нього характер­ними є:

1) суспільна ієрархія, шанобливість, покірність і схильність до добровільного підпорядкування;

2) повільне просування по службі, його залежність не від особистого успіху, а від послуху і певного вікового цензу;

3) збереження пожиттєвого найму, відданість корпорації, корпоратив­ним цінностям вважається позитивною рисою і всіляко заохочуєть­ся в управлінській діяльності;

4) груповий принцип ухвалення рішень і груповий контроль;

5) національне регулювання економіки, яке передбачає заохочування

конкуренції між підпр