Экономическая теория - Бутук А.И. - § 2. ПРАВОВАЯ БАЗА И РЕАЛИИ ПРИВАТИЗАЦИИ В УКРАИНЕ

Приватизация (в обратной терминологии — разгосударствление, денационализация) — это процесс расширения сфер частной инициативы и передачи прав совладения или собственности государственным имуществом гражданам и их ассоциациям. Следует выделять три ступени приватизации:

1) денационализация в виде ликвидации государственной монополии на определенную деятельность, занятие которой гражданами и негосударственными юридическими лицами ранее находилось под запретом. Подобное разгосударствление создает больший простор для частного предпринимательства без сокращения объектов госсобственности;

2) приватизация в виде передачи на известных условиях прав на совладение физическими и юридическими лицами определенных объектов госсобственности, в результате чего их сособственниками становятся, с одной стороны, государство, а с другой — негосударственные субъекты. Такая частичная денационализация может быть более или менее глубокой в зависимости от того, какая доля в совместной собственности на данные объекты переходит от государства к частным лицам и их ассоциациям;

3) разгосударствление в виде передачи на известных условиях прав владения определенными объектами госсобственности в руки граждан и негосударственных юридических лиц, вследствие чего последние оказываются полномочными собственниками прежнего госимущества. Такой вид денационализации представляет собой полную приватизацию данных объектов. Разумеется, во всех случаях приватизация должна иметь (хотя бы формально) правовую базу.

Разгосударствление у нас началось во второй половине 80-х годов по законам СССР об индивидуальной трудовой деятельности, о кооперации, об аренде, о госпредприятиях, о собственности и др. Эта законодательная база была продублирована в соответствующих нормативных актах союзных республик. После принятия ими в 1990 г. деклараций о государственном суверенитете и законов о своей экономической самостоятельности каждая республика стала независимо регулировать денационализацию. Эта независимость окончательно оформилась с развалом СССР в 1991 г. Вместе с тем многое (даже в деталях) из приватизационного законодательства членов СНГ является сходным, поскольку содержание процесса (за исключением Белоруссии времен президентства А.Г. Лукашенко) было общим. Поэтому анализ правовой базы Украины по изменению имущественных отношений дает известное представление о законодательстве по денационализации в СНГ в целом. В нем можно выделить две совокупности правовых актов:

1) нормативная база, содействующая становлению многоукладной экономики;

2) законодательство, регламентирующее процедуру, принципы и формы самой приватизации.

Рассмотрим эти две совокупности.

2.1. Нормативная база формирования многоукладности экономики Украины

К этой совокупности нормативных актов относятся практически все правовые документы 90-х годов, ибо они так или иначе формировали условия наибольшего благоприятствования разгосударствлению. Они весьма многочисленны. Мы вкратце остановимся лишь на главных.

Земельный кодекс УССР (от 18.12.1990 г.) допускал временное и постоянное пользование, постоянное владение и вечное наследуемое владение земельными участками, о чем речь шла в гл. 16. Он содействовал раскрепощению землепользования и землевладения. Земельный кодекс Украины (от 13.03.1992 г.) уже ввел, наряду с государственной, также коллективную и частную собственность на землю, установив условия бесплатной передачи ее в коллективную и частную собственность, ограничения на отчуждения земельных участков и причины изъятия их из коллективного и частного владения. Им не допускалась свободная купля-продажа сельскохозяйственных угодий. Земельный кодекс, принятый в октябре 2001 г., хотя и с некоторыми оговорками, снял и это ограничение, открыв путь для появления в обозримой перспективе новоукраинских латифундистов.

Закон УССР о предпринимательстве (от 07.02.1991 г.) определил общие правовые, экономические и социальные условия предпринимательской деятельности граждан и юридических лиц, гарантии ее свободы и государственной поддержки вне зависимости от форм собственности. Он сыграл позитивную роль в деле легализации и раскрепощения частной инициативы.

Закон УССР о собственности (от 26.03.1991 г.) декларировал равноправие частной, коллективной и государственной форм собственности. Имел такое же значение, как и Закон о предпринимательстве. Правда, в Конституции Украины (от 28.06.1996 г.) неприкосновенность гарантируется (статья 41) только для частной собственности.

Закон УССР о предприятиях (от 27.03.1991 г.) непосредственно связан с Законом о собственности. Он обозначил виды и организационные формы предприятий, правила их создания, регистрации, реорганизации, ликвидации, а также механизм осуществления ими предпринимательской деятельности, гарантировал равноправие их форм. Среди них им выделены индивидуальные, семейные, частные, коллективные, коммунальные, государственные и совместные предприятия.

Правда, равноправие госсобственности в данном Законе является лишь декларацией, ибо его статья 10 устанавливает, что госсобственность, закрепленная за госпредприятиями, принадлежит им на правах полного хозяйственного ведения, т. е. самостоятельного владения, пользования и распоряжения на базе уставов с возможностью продавать, сдавать в аренду, передавать, предоставлять безвозмездно во временное пользование их основные фонды и оборотные средства, в том числе гражданам (с разрешения владельца или им уполномоченного органа), а также списывать с баланса. Такое полное ведение вылилось в расхищение имущества госпредприятий директорами, особенно путем учреждения на их базе так называемых малых предприятий, к которым, по данному Закону, относятся вне зависимости от форм собственности хозяйственные единицы в промышленности и строительстве с численностью работников до 200 чел., в других отраслях материального производства — до 50 чел., в науке и научном обслуживании — до 100 чел., в отраслях нематериального производства — до 25 чел., в розничной торговле — до 15 чел. Прнватизаторская мотивизация этого Закона усиливалась тем, что, во-первых, совет или собрание трудового коллектива были вправе часть чистой прибыли передавать в собственность работников, а во-вторых, системы, формы и тарифы оплаты труда самостоятельно могла определять администрация. Впрочем, это — лишь наиболее очевидные денационализаторские положения данного Закона.

Закон Украины об аренде имущества госпредприятий и организаций (от 19.05-1992 г.) был переработан в 1995 г. в Закон Украины об аренде госимущества. Он определил аренду как основанное на договоре срочное и платное владение и пользование имуществом. Аренда госимущества является постепенной формой приватизации, поскольку, во-первых, хотя и не отменяет право госсобственности на арендуемые объекты, но предполагает, что доход (прибыль), полученный в ходе его использования становится собственностью арендатора, как и все то, что приобретено в счет данного дохода, а во-вторых, арендатор обладает преимущественным правом выкупа арендованного имущества.

Трудовой коллектив, по этому Закону, имеет преимущественное право на аренду соответствующего предприятия, для чего должен создать хозяйственное товарищество с участием не менее половины своих работников и приравненных к ним лиц. Правда сама процедура сдачи госимущества в аренду имеет очень сжатые сроки, в которые арендодатель и трудовой коллектив, желающий стать арендатором, поставлены данным Законом. Именно этим обусловлены спешка и последующие злоупотребления. Арендная плата, по данному Закону, не должна превышать 5% стоимости арендуемого имущества, что объясняется стремлением законодателей подтолкнуть разгосударствление. Аренда доминировала в качестве способа приватизации вплоть до 1993 г.

Закон УССР о хозяйственных товариществах (от 19.09.1991 г.) установил понятие и виды хозяйственных товариществ (о них шла речь в гл. 20), правила их образования и деятельности, а также права и обязанности их участников и учредителей. Этот Закон сформировал правовую базу создания хозяйственных товариществ, в том числе в процессе приватизации. С 1994 г. акционирование стало основной формой приватизации.

Закон Украины о коллективных сельскохозяйственных предприятиях (КСП) от 14.02.1992 г. определил, что объектами собственности КСП являются различные ресурсы, в частности земельные, а также доли в собственности предприятий, в которых они выступают участниками. Паевой фонд членов КСП состоит из ресурсов, которые разделяются на паи, зависящие от трудового вклада членов и могущие ежегодно пополняться из прибыли КСП. Пай является собственностью члена КСП. При выходе он получает право распоряжения им. КСП в соответствии с решением общего собрания может преобразоваться в ряд самостоятельных кооперативов. Данный Закон стал нормативной базой реформирования колхозов и совхозов.

Закон Украины о крестьянском (фермерском) хозяйстве (от 31. і2.1991 г.) установил социальные экономические и правовые основы образования и деятельности этих хозяйств (не распространяется на личные подсобные хозяйства, коллективное садоводство и огородничество). Глава крестьянского хозяйства вправе получить земельный участок из земель запаса в аренду, в вечное наследуемое владение и в частную собственность в размере не более 50 га сельхозугодий и 100 га общей площади, а также арендовать дополнительные земельные участки у других лиц. Для стимулирования фермерства такие хозяйства освобождаются данным Законом от платы за землю на три года с момента ее получения и на тот же срок от налога (в труднодоступных селах — на 5 лет), а их работники — от налога с доходов, заработанных в крестьянском хозяйстве. При получении ссуд эти хозяйства вправе закладывать приватизированную землю и другую собственность; причем банки могут без обращения в суд реализовать залог для погашения их задолженности.

Указ Президента Украины о коммерциализации госторговли и общепита (от 31.01.1992 г.) ликвидировал торги, тресты, фирмы и объединения в этой сфере, отменил распределение товаров в порядке фондирования, освободил министерство торговли от функций хозяйственного управления (планирования, учета и финансирования), потребовал образовать и в недельный срок зарегистрировать предприятия розничной торговли и общепита в качестве юридических лиц на базе магазинов, кафе и столовых с предоставлением им госимущества на базе аренды.

Указ Президента Украины о коммерциализации деятельности предприятий и организаций сферы услуг (от 18.04.1992 г.) предусматривал те же меры, которые были направлены на демонополизацию сферы обслуживания путем ликвидации управленческих структур и учреждения юридических лиц на основе низовых звеньев, получающих статус арендаторов госимущества.

Указ президента Украины о корпоратизации предприятий (от 15.06.1993 г.) предусматривал:

превращение закрытых акционерных обществ, в которых больше 70% акций принадлежало государству и балансовая стоимость фондов которых (на 01.01. 1993 г.) была не менее 20 млн карбованцев, в открытые акционерные общества (ОАО) с правами учредителей, первоначально оставляемыми за органами исполнительной власти;

утверждение Министерством экономики персонального состава наблюдательного совета этих ОАО из представителей учредителя, обслуживающего банка, трудового коллектива и органа приватизации;

возложение прерогатив председателя правления ОАО на руководителя корпоратизируемого предприятия, который обязан представить других членов правления в наблюдательный совет из числа должностных лиц корпоратизируемого предприятия;

передачу полномочий учредителя ОАО органу приватизации после принятия решения об его разгосударствлении;

предоставление руководителю корпоратизируемого предприятия, его заместителям, главным специалистам, начальникам подразделений (в случае выполнения графика приватизации) прав на дополнительное приобретение акций ОАО по их номиналу с отсрочкой полной оплаты в течение года (при уплате 30% номинальной стоимости сразу) на общую сумму до 5% уставного фонда ОАО (после получения акций работниками на льготных условиях).

По существу, этим Указом был совершен подкуп хозяйственной номенклатуры за счет госсобственности в целях ускорения ее приватизации в порядке чиновничьего передела.

Закон Украины о банкротстве (от 15.05.1992 г.) детализировал процедуру возмещения требований кредиторов к неплатежеспособным должникам через механизм банкротства из их имущества, в том числе из фондов госпредприятий (что предусматривалось также целым рядом других нормативных актов, хотя и в общей форме). Данный Закон работал на приватизацию по многим направлениям. Он установил, что санация [от лат. sanatio — лечение, оздоровление] прекращает процедуру банкротства и допускает приватизацию неплатежеспособных госпредприятий по инициативе санатора (с согласия кредиторов и по определению арбитража).

Если предложений о санации госпредприятия нет, то арбитраж может признать его банкротом и назначить ликвидаторов из представителей собрания кредиторов, банков, финорганов и фонда госимущества Украины. Ликвидационная комиссия управляет имуществом банкрота, инвентаризует и оценивает его, взыскивает дебиторскую задолженность и реализует имущество банкрота для удовлетворения претензий кредиторов, в том числе через аукцион [от лат. auctio — возрастание]. Прежде всего, удовлетворяются требования кредиторов, обеспеченные залогом.

Закон Украины о залоге (от 02.10.1992 г.) определил, что залогодателем и залогодержателем могут быть физические и юридические лица, а также государство. Реализация заложенного имущества, в том числе госпредприятий, происходит на аукционе (публичном торге), если иное не предусмотрено договором залога. Если аукцион не состоится, то залогодержатель с согласия залогодателя оставляет залог за собой по первоначальной оценке. Когда сумма реализации залога на аукционе или его первоначальная оценка недостаточны для погашения долга, тогда залогодержатель взимает недостающую сумму, коль иное не предписано договором о залоге. Учитывая громадную и постоянно растушую с 1995 г. кредиторскую задолженность госпредприятий, связанную с искусственным кризисом платежей, можно предположить, что полное введение в действие законов о банкротстве и залоге способно резко ускорить переход госимущества к банковской олигархии.

Закон Украины об иностранных инвестициях (от 13.03.1992 г.) установил, что под предприятиями с иностранными инвестициями понимается любая форма предприятий, если зарубежный инвестор владеет в среднем в течение календарного года не менее 20% их заявленных уставных фондов или долей не меньше 100 тыс. дол. Данный Закон, дающий огромные льготы, распространяется только на нерублевые иностранные инвестиции и лишь на предприятия с иностранными капиталовложениями. Иностранные инвестиции осуществляются в формах:

долевого участия в создаваемых и действующих предприятиях;

создания предприятий и приобретения действующих предприятий, полностью принадлежащих иностранным инвесторам;

покупки недвижимости прямо или через ценные бумаги; покупки прав пользования природными ресурсами, в том числе в виде концессии [от лат. concessio — разрешение, уступка] на срок не более 99 лет.

Хотя в этом Законе сказано, что иностранные инвесторы вправе участвовать в приватизации на общих основаниях (кроме земли), но это опровергается рядом его статей, дающих им преимущества по сравнению с национальными физическими и юридическими лицами. Прежде всего, иностранные инвестиции не подлежат национализации и реквизиции, кроме случаев стихийных бедствий (эпизоотии и др.). Помимо этого, при изменении законодательства по вопросам иностранных инвестиций в течение 10 лет сохраняется действие законов, имеющих силу на момент их регистрации. Закон об иностранных инвестициях дает инвесторам обширные льготы:

1) их убытки, в том числе упущенная выгода и моральный ущерб, возникающие вследствие действия или бездействия властей, возмещаются немедленно;

2) предприятия с иностранными инвестициями освобождаются от налогообложения дохода с момента получения первых доходов в посреднической деятельности на 2 года, в оптово-розничной торговле — на 3 года (с уплатой в дальнейшем налога в размере 70% базовой ставки), а в других сферах — на 5 лет (с последующей уплатой налога в размере 50% базовой ставки);

3) обложение предприятий, полностью принадлежащих иностранным инвесторам, осуществляется при уменьшении дохода на сумму фактических инвестиций, а всех предприятий с иностранными инвестициями — при вычитании из дохода суммы реинвестиций;

4) продукция собственного производства предприятий с иностранными инвестициями освобождается на 5 лет от налога на добавленную стоимость;

5) при переводе сумм предприятий с иностранными инвестициями за рубеж они облагаются по ставке 15%, в то время как базовая ставка налогообложения прибыли в Украине с 1996 г. составляет 30%.

Мы упускаем многие детали указанных нормативных актов, способствовавших разгосударствлению как путем содействия денационализации, так и посредством формирования условий, благоприятствующих (или долженствовавших благоприятствовать) развитию негосударственного сектора. У нас также нет возможности характеризовать многочисленные поправки к этим актам и большой массив подзаконных документов (постановлений Верховного Совета, постановлений и инструкций исполнительных органов власти), направленных на обеспечение введения в жизнь соответствующих правовых актов. Все это — предмет хозяйственного права, а не экономической теории. Тем не менее следует рассмотреть основные положения законов, прямо регулирующих процедуру приватизации.