Экономическая теория - Бутук А.И. - 2.2. Законодательство, регламентирующее процедуру приватизации в Украине

В Украине принят ряд законов, непосредственно регулирующих принципы, формы и способы приватизации, а также функции осуществляющих ее органов. Здесь нет необходимости подробно излагать данные законы и тем более принятые на их основе подзаконные акты, мы лишь охарактеризуем положения этих законов, которые отражают, с одной стороны, возможности участия граждан в данном процессе, а с другой — те "черные дыры" нормативной базы, которые превратили денационализацию в номенклатурную "прихватизацию".

1. Закон Украины о приватизации государственного жилищного фонда (от 19.06.1992 г.). Этот Закон является наиболее понятным и целесообразным нормативным актом разгосударствления. Он регулирует отчуждение квартир (домов) и относящихся к ним хозяйственным построек и помещений (подвалов, сараев и др.) государственного жилищного фонда в пользу граждан Украины. Их приватизация осуществляется путем:

а) безвозмездной передачи гражданам квартир (домов) из расчета санитарной нормы 21 м² общей площади на каждого члена семьи съемщика и дополнительно 10 м² на семью;

б) продажи излишков общей площади квартир (домов) гражданам, проживающим в них или находящимся на очереди нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Данный Закон установил льготы по безвозмездной приватизации жилья для отдельных категорий лиц. За гражданами, не изъявившими желания приватизировать занимаемое ими жилье, он сохраняет действующий порядок получения и пользования жильем на условиях найма.

Передача жилья в собственность граждан оформляется свидетельством, которое регистрируется в органах приватизации и не требует нотариального заверения. Содержание приватизированного жилья осуществляется за счет средств его собственников согласно правилам пользования жилыми домами и придомовыми территориями. Собственники квартир многоквартирных домов являются совладельцами вспомогательных помещений, технического оборудования и элементов внешнего благоустройства домов и обязаны участвовать в общих расходах по их содержанию в соответствии с долей в имуществе дома, для чего они могут создавать товарищества индивидуальных владельцев. Именно необходимость содержания за свой счет приватизированного жилья его владельцами сдерживала в известной мере разгосударствление жилищного фонда. Кроме того, многих отпугивала перспектива уплаты ежегодного налога на недвижимость, введение которого в будущем предусмотрено этим Законом.

2. Закон Украины о приватизации небольших госпредприятий (малой приватизации) от 06.03.1992 г. Он установил механизмы денационализации целостных имущественных комплексов, чья балансовая стоимость в 1992 г. не превышала 1,5 млн крб., с 1993 г. — 20 млн крб., а с 1996 г. — 1 млн грн. Сферой его применения стали отрасли первоочередной приватизации: местная промышленность, промышленность стройматериалов, легкая и пищевая промышленность, строительство, отдельные виды транспорта, торговля и общепит, бытовое обслуживание, жилищно-эксплутационное и ремонтное хозяйство. Она осуществлялась путем выкупа объектов работниками соответствующих предприятий, продажи их на аукционе и по конкурсу.

Покупателями объектов малой приватизации не могут быть:

юридические лица, среди учредителей и участников которых есть хотя бы одно лицо, обладающее любой долей госсобственности;

лица, не имеющие права на участие в приватизации (ряд категорий служащих), за исключением использования ими приватизационных бумаг (ПБ).

Удельный вес объектов малой приватизации, продаваемых только за ПБ, не должен превышать 25%.

По этому Закону перечни объектов малой приватизации по каждому способу отдельно (аукцион, конкурс, выкуп работниками) утверждаются местными советами по представлению органов приватизации, о чем в месячной срок уведомляется администрация предприятий, включенных в один из перечней. Причем инициировать включение в них объектов вправе покупатели, на заявление которых орган приватизации обязан дать ответ не позже месяца с даты его подачи и с правом отказа в удовлетворении заявления только тогда, когда заявитель не может быть покупателем или есть законодательные ограничения на разгосударствление данного объекта. Эти сжатые сроки для принятия решений и широкий простор для инициативы денационализаторов являются почвой злоупотреблений под видом ошибок ввиду спешки.

Еще большие масштабы для злоупотреблений дает положение, согласно которому начальную цену продажи на аукционе и по конкурсу и цену выкупа работниками определяет орган приватизации, т. е. чиновники. К тому же срок подготовки к малой приватизации, которой занимаются данные органы, не превышает двух месяцев с даты включения объекта в один из ее перечней. Цена выкупа работниками и начальная цена продажи на аукционе и по конкурсу определяется как сумма восстановительной стоимости основных фондов и стоимости оборотных средств с учетом кредиторской и дебиторской задолженности. Причем они устанавливаются в результате инвентаризации объектов, организуемой органом приватизации, руководитель которого утверждает инвентаризационный акт, подписанный лицом, ответственным за оценку имущества. Тут заложены возможности для чиновничьего сговора, поэтому не удивительно, что так много объектов продано по 4смешным" ценам.

К сказанному следует добавить, что, во-первых, перечень объектов, подлежащих выкупу работниками, публикуется без промедления — в течение 15 дней с момента его утверждения; выкуп их возможен при создании работниками (и приравненными к ним лицам) товарищества покупателей, объединяющего не менее 50% работников и подающего заявление не позже 15 дней с даты публикации перечня (зачем такая спешка?), иначе объект продается на аукционе или по конкурсу.

Во-вторых, аукцион и конкурс проводятся при наличии не меньше трех покупателей: победителем аукциона становится тот, кто предложит наивысшую цену, а конкурса — наилучшие условия дальнейшей эксплуатации объекта. Ведущий аукциона (лицитатор) и конкурсная комиссия вправе снижать окончательную цену на 30% по сравнению с начальной, что контролируется лишь чиновниками органов приватизации, ибо они назначают лицитатора и утверждают состав конкурсной комиссии, в которую входят депутаты местных советов лишь в качестве одних из членов.

Номенклатурный характер малой приватизации также проявляется в том, что право собственности на госимущество, переходящее в частную собственность, подтверждается договором купли-продажи, который подписывается покупателем и уполномоченным лицом органа приватизации (чиновником) и подлежит нотариальному заверению.

3. Закон Украины о приватизации имущества госпредприятий (от 04.03.1992 г.). Это — наиболее общий нормативный акт, который регулирует правовые, экономические и организационные основы денационализации общегосударственной, республиканской (Крым) и коммунальной собственности. Он насыщен высокопарными декларациями, согласно которым Верховный Совет Украины (ВСУ) должен ежегодно за месяц до наступления очередного года принимать государственную программу приватизации, а также утверждать отчет Кабинета Министров (КМ) о выполнении госпрограммы за текущий год. На своем уровне это же делают местные советы. Перечень объектов, не подлежащих приватизации, состоит, по данному Закону, из таких комплексов, которые образуют госсобственность в любой стране, т. е. является крайне узким и не предполагает запрета на денационализацию даже госимущества естественных монополий.

Государственную политику в сфере приватизации осуществляют Фонд госимущества Украины (ФГИУ), органы приватизации Крыма и административно-территориальных единиц. Хотя ФГИУ, его отделения и представительства подчинены и подотчетны ВСУ, который дает свое согласие на назначение председателя ФГИУ президентом, но поскольку полномочия органов приватизации практически безграничны в вопросах разгосударствления и управления госимуществом, то денационализация осуществлялась бюрократией. Данный Закон предполагает использование приватизационных имущественных сертификатов (ПИС) и других ПБ для бесплатной приватизации на чисто популистской почве. Для "уменьшения риска" при вложении ПБ в объекты разгосударствления образуются коммерческие доверительные общества, инвестиционные фонды, холдинги и другие финансовые посредники, которые "помогли" гражданам избавиться от их "частицы госимущества". Для контроля за соблюдением законодательства и реализацией программ приватизации предусмотрено создание комиссий ВСУ и местных советов, которые стали фиговыми листками "прихватизации".

Согласно этому Закону, в течение месяца после включения объекта в соответствующую программу приватизации орган приватизации утверждает состав комиссии, в которую входят лица, подавшие заявление на его приватизацию (на паритетных началах), представители органа приватизации, органа госуправления, финорганов и местного совета, а также эксперты с правом совещательного голоса. Таким образом, состав комиссии по приватизации соответствующего объекта является преимущественно чиновничьим. Эта комиссия должна в срок, не превышающий двух месяцев с даты ее создания, разработать план приватизации соответствующего объекта, который предусматривает сроки и организационную форму разгосударствления, начальную цену объекта (размер уставного фонда при акционировании), учет кредиторской и дебиторской задолженности, рекомендуемые формы, квоты платежа и др. План приватизации подается на утверждение соответствующему органу приватизации, который должен его рассмотреть (вместе с возможным альтернативным планом трудового коллектива) не позднее, чем за 10 дней с момента подачи (невероятная спешка!).

Этим Законом установлены такие способы приватизации:

продажа на аукционе и по конкурсу (в том числе с исключительным использованием ПИС и СКВ);

продажа долей (паев, акций) в имуществе предприятий (на аукционе, по конкурсу и на фондовой бирже);

выкуп имущества, сданного в аренду;

выкуп по альтернативному плану;

выкуп объектов малой приватизации товариществами покупателей (созданными работниками).

Большинство способов характеризуется в Законе о малой приватизации.

При акционировании госпредприятий выпускаются только простые акции, приоритетное право на приобретение которых имеют работники. Причем информация о проведении аукционов, конкурсов, выпусках акций публикуется не позднее, чем за 30 дней до даты их осуществления. Определение начальной цены приватизируемого объекта (размера уставного фонда хозяйственного товарищества) проводится, исходя из оценки восстановительной стоимости основных фондов, зафиксированной на момент эмиссии ПБ (и это в условиях гиперинфляции 1992 — 1993 гг.)). Средства трудового коллектива могут использоваться для приобретения объектов только тогда, когда они переданы в частную собственность работников, что дискриминирует коллективную собственность.

Данным Законом предусмотрена ответственность за нарушение законодательства о приватизации, но в виде штрафов конкретизирована она лишь за нарушения в части задержки процесса денационализации. Нарушения же, связанные со злоупотреблениями в самом процессе приватизации (в частности, широко распространенное занижение стоимости ее объектов), фактически оказываются ненаказуемыми. В то же время Закон содержит чисто популистские жесты, в соответствии с которыми каждый гражданин обладает правом бесплатного приобретения госимущества на сумму сертификата. Первоначально номинал приватизационных имущественных сертификатов составлял около 50 тыс. крб., позже в связи с инфляцией он был проиндексирован до 1050 тыс. крб., а с 1996 г. составляет 500 грн. На рынке эту именную и неподлежащую обращению ПБ покупали в 1997—1998 гг. за 20 — 50 грн.

4. Закон Украины о приватизационных бумагах (от 06.03.1992 г.). Это — наиболее безответственный по популизму нормативный акт, в соответствии с которым ПБ представляют собой особый вид государственных ценных бумаг, удостоверяющих право собственника на бесплатное получение в процессе разгосударствления доли имущества госпредприятий, государственного жилищного фонда и земельного фонда. ПБ в Украине являются только именными, т. е. не подлежат (по Закону) купле-продаже, но легально продаются и покупаются посредниками под видом содействия гражданам в деле их эффективного вложения в объекты приватизации. Вместе с тем даже сама затея с ПБ носит видимость черного передела и ведет (если допустить, что по ПБ каждый станет собственником) к подрыву имущественных стимулов роста экономической эффективности, ибо распыляет совладение предприятиями среди множества пайщиков (акционеров), большинство из которых не имеет и малейшего представления об их хозяйственной деятельности, а соответственно не может демонстрировать рационального поведения.

5. Закон Украины об особенностях приватизации имущества в АПК (от 10.07.1996 г.). Он регулирует денационализацию предприятий, находящихся в общегосударственной, республиканской (Крым) и коммунальной собственности, для которых основными видами деятельности является производство сельхозпродукции, продукции рыбного и лесного хозяйства, их переработка и реализация, выполнение работ и предоставление услуг сельхозпроизводителям. Согласно ему приватизация имущества предприятий, перерабатывающих сельхозсырье, выполняющих работу для сельхозпроизводителей, осуществляется путем преобразования их в ОАО при сохранении профиля и целостности имущественных комплексов и технологий.

По данному Закону, право на льготное приобретение акций по номиналу за ПИС, а также за собственные средства и компенсационные сертификаты (КС) в размере, не превышающем половину стоимости ПИС, имеют работники приватизируемых предприятий и работники сельхозпредприятий (вместе с приравненными к ним лицами). Причем негосударственным предприятиям сельхозпрофиля передаются безвозмездно акции на сумму 51% через доверительные общества, создаваемые в коллективах товаропроизводителей для представительской деятельности с ценными бумагами. Распределение акций приватизируемых предприятий между сельхозпроизводителями осуществляется пропорционально объемам сырья, сданного на- объект приватизации, выполненных работ и предоставленных услуг в среднем за 5 лет или за время их деятельности (если они существуют менее 5 лет). Акции, не выкупленные на льготных условиях в течение года с даты начала их продажи, реализуются на общих основаниях.

Денационализация совхозов и других государственных сельхозпредприятий осуществляется, по этому Закону, путем их преобразования в КСП или ОАО. Их работникам и приравненным к ним лицам безвозмездно предоставляется доля госимущества, размер которой определяется как произведение стоимости имущества, приходящегося на одного члена КСП по области, и количества работников приватизируемого предприятия. Распределение безвозмездно переданного имущества (акций) между работниками проводится с учетом трудового вклада по решению общего собрания.

Приватизация доли госимущества, оставшейся после его безвозмездной передачи, осуществляется за ПИС с первоочередным правом на это работников приватизируемых предприятий. Эти положения данного Закона призваны, видимо, несколько смягчить чиновничий грабеж в АПК и сохранить технологические связи. Однако он в лучшем случае лишь сужает зияющие дыры, через которые госсобственность уходит к номенклатурной буржуазии.

В соответствие с законом о приватизации имущества госпредприятий (статья 4) важным практическим компонентом "правовой" базы разгосударствления выступают законы о государственных программах приватизации. Они должны приниматься ВСУ на каждый год, причем за месяц до окончания предыдущего. Однако и тут нормативная база денационализации явно хромает, ибо, во-первых, ни разу такие программы не были утверждены в установленные сроки, что свидетельствует о сопротивлении многих народных депутатов грабежу средь бела дня, а во-вторых, принято было всего три таких госпрограммы: на 1994 г., на 1997 г. и на 2000 г. Правда, в этих законах-программах содержалось небесхитростное положение о том, что они действуют до принятия следующих подобных законов-программ, в результате чего они из годовых (по закону) становились трехгодовыми (примерно столько фактически действовали программы 1994, 1997 и 2000 гг.).

Каждая из этих программ определяет основные цели, способы и порядок приватизации, группы объектов государственной, республиканской и коммунальной собственности, подлежащие ей, задачи по объемам приватизации на соответствующий год и прогнозы ее масштабов на два последующих года, а также условия и организационные мероприятия разгосударствления. Демагогические декларации таких Программ направлены на сокрытие "шариковского" характера денационализации под видом поиска пресловутого "эффективного собственника". При этом в них хорошо просматривается постепенное убывание популизма и, вместе с ним, возможностей простых граждан принять участие в данном их надувательстве: если по программе 1994 г. приватизация проводилась преимущественно бесплатно (за ПБ), а по программе 1997 г. использование ПБ еще предусматривалось, хотя главным образом и по наименее привлекательным группам объектов, то по программе 2000 г., рассчитанной до 2002 г., предполагается осуществление денационализации только за деньги.