Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Напрями розвитку політичного ладу Гетьманщини в умовах занепаду української козацької державності

Політичний лад Гетьманщини в умовах занепаду української козацької державності XVIII ст. зазнавав суттєвих змін у напрямах: вжиття заходів російським самодержавством щодо юридичного обмеження української автономної влади; насадження російських державних установ для управління Україною; запровадження адміністративно-територіального устрою та адміністративно-поліційних орган і в самодержавства.

Юридичні важелі обмеження автономної влади

Від кінця XVП,- початку XVIII ст. Козацько-гетьманська держава трансформувалася з васальної держави в автономну у складі Московського царства. У XVIII ст. новий статус України визначали вже односторонні акти Московської держави, котрі, як і гетьманські статті другої половини XVII ст., раз у раз зменшували управлінську автономію. Особливе місце в системі заходів царизму щодо цього посідали (за А. Яковлівим) ті з нормативних актів російської влади, що були прийняті за правління Петра І і Катерини II. Унаслідок цього автономію Української держави було знищено.

Першим тяжким юридичним ударом по українській козацькій державності стало обрання після "справи Мазепи" нового гетьмана, стародубського полковника Івана Скоропадського (1708 р.). Він приймав присягу, однак нових договірних статей, як того вимагала традиція, з нагоди обрання нового гетьмана вироблено не було. А підготовлені наступного року "Решетилівські статті" (1709 р.) формально підтверджували збереження особливого державно-правового статусу Гетьманщини, а насправді були спрямовані на поступову його ліквідацію. Зокрема, московським урядовцям надавалося право втручатись у справи української адміністрації; українська армія підпорядковувалася під час воєнних походів московському командуванню; установлювався контроль за діяльністю гетьмана, збиранням податків, витратами на утримання гетьманської адміністрації, козацького війська тощо. Грамоту на затвердження гетьманом І. Скоропадського усупереч традиції було видано російським урядом двома роками після його обрання (1710 р.).

У подібній ситуації опинився згодом гетьман Данило Апостол. Лише на другий рік після свого обрання (1728 р.) він подав цареві петицію про повернення Україні "старих прав", на яку було дано відповідь, що складалася з 28 "Решительных пунктов".

Д. Апостол домігся запровадження в Україні, хоч і короткочасного, деяких елементів самоврядування: виборності органів управління та суду, права мати військовий скарб, ліквідації колегії, відмови російського уряду від уведення нових податків. Але "Решительные пункты" значно обмежували прерогативи гетьмана у судових справах (було створено окремий Генеральний суд із трьох росіян і трьох українців з гетьманом як президентом на чолі, причому "главным судією" вважався вже цар, а не гетьман), фінансових (інститут незалежних від гетьмана генеральних підскарбіїв), земельних та ін.

З останнім відновленням гетьманства (1750-1764 рр.) зусиллями гетьмана К. Розумовського було проведено судову реформу, запроваджено земські, підкоморські та гродські суди, в яких суддями були виборні з місцевого шляхетства. Завідування справами України і зносини з нею передавалися від Сенату до Колегії закордонних справ. Київ підпорядкувався гетьманові. Водночас установлювався царський контроль над фінансами України, скасовувалися (1754 р.) мито на ввіз і вивіз товарів (прибутки від цього йшли до української скарбниці) і митний кордон між Гетьманщиною та Росією (1755 p.). Проводилася реформа української армії. Тобто, російське самодержавство встановлювало певні рамки, в яких українцям дозволялось вести власні справи.

Практично від самого початку українсько-російського політичного альянсу царський уряд, збільшуючи свої повноваження, вдавався до регламентації повноважень гілок влади в українській автономії. Найбільш показовим було ставлення російської адміністрації до інституту гетьманства. Дослідники (О. Кресін) звертають також увагу на те, що наявна загальна тенденція "гетьманських статей" до обмеження повноважень гетьманської влади щодо старшини не мала зворотного наслідку: розширення повноважень старшини щодо гетьмана.

Так, з 1654 року було проголошено довічне гетьманування Військо Запорозьке не могло відправити гетьмана у відставку З 1659 року уряд української автономії вже міг вносити подання царю щодо його відставки. 1669 року цю норму було скасовано Лише 1674 року генеральній старшині було надане право відставки гетьмана, але лише за зраду (варто нагадати, що договір цього року мав дуже обмежену дію - стосувався лише Правобережної Наддніпрянщини та незабаром втратив чинність у зв'язку з переведенням правобережних городових полив на Лівобережжя). 1687 року зафіксовано прецедент: причиною відставки, гетьмана може бути незадовільний стан здоров'я. Гетьман розпоряджався спадковими земельними наданнями. З 1669 року такі надання мали підтверджуватися царем. 1687 року була введена заборона гетьман} відбирати підтверджені царем володіння старшини. Договір 1659 року закріпив норму, згідно з якою полковники і старшина мали обиратися та відправлятися у відставку військовою радою (а не гетьманом). 1674 року були зафіксовані прецеденти, коли при одному гетьмані було два уряди (що складалися з генеральної старшини)- ліво - і правобережний, -а також функціонування уряду на чолі з генеральним обозним у відсутність гетьмана. 1687 року гетьману було заборонено відправляти у відставку старшин та полковників. Це міг здійснювати лише цар (за поданням гетьмана). 1672 року було введено контроль над зовнішньополітичною діяльністю гетьмана (що досі контролювалася чи санкціонувалася царем) також старшини. Того ж року гетьману було заборонено здійснювати суд: старшину мала судити лише військова рада.

Отже, у результаті російської політики зросла залежність українського гетьмана від російського царя. Від кінця XVII ст. російський уряд впливав на вибір гетьмана, вибори якого мали формальний характер: претендент визначався царським урядом. Уповноважені російського царя брали участь у радах. Новообраний гетьман складав присягу цареві. Звужувалася гетьманська компетенція. Зокрема, гетьмана позбавили права на зовнішні взаємини з іншими державами, встановлювався контроль над внутрішнім управлінням. Гетьмана обирали на генеральних військових радах на все життя, насправді - "до ласки військової".

Наступ російського абсолютизму на автономні права Гетьманщини у XVIII ст. призвів до остаточної втрати Загальною військовою радою свого політичного значення як верховного органу влади, посилення ролі та значення старшинської верстви в управлінні країною. Так, під час виборів І. Скоропадського, Д. Апостола та К. Розумовського вирішальне слово належало вже російським правителям. За Загальною військовою (генеральною) радою в той час залишалися тільки церемоніальні функції. Натомість, старшинська рада і далі вважалася важливою та обов'язковою законодавчо-розпорядчою інституцією. Приміром, прерогатива призначення на генеральні уряди переходила до старшинської ради. До вагомих її прерогатив належало також право законодавчої ініціативи. Від кінця XVII ст. до участі в старшинських радах або з'їздах, крім козацьких урядників, запрошувалися також бунчукові та значкові військові товариші.

Попри незмінність у своїй основі організації політичної влади в Гетьманщині: поділу на три ланки урядів - генерального, полкового, сотенного - принципи, форми й методи діяльності цих урядів під тиском російського царя зазнавали певних, а з часом - і суттєвих змін.

Певні зміни відбулися в структурі генерального уряду. Після 1709 р. на генеральні посади гетьман мав право призначати лише спільно зі старшиною, і то лише отримавши на це попередній дозвіл царського уряду. До виконання своїх обов'язків новообраний генеральний старшина приступав після затвердження результатів виборів царем. Узаконювалося положення, за яким гетьман спільно з генеральною старшиною та полковниками обирали лише двох претендентів на вакантні генеральні уряди, із яких центральний уряд і здійснював призначення (царський указ від 28 березня 1721 р.). Постійно діючим став уряд генерального підскарбія (1728 р.), перші звістки про якого доходять із часів гетьманування Б. Хмельницького. Одним із генеральних підскарбіїв обов'язково мав бути російський офіцер.

Коло функціональних обов'язків генерального підскарбія охоплювало питання, пов'язані з обкладанням і збиранням податків, організацією зберігання натуральних зборів. Генеральний підскарбій визначав дозорців по полках, установлював терміни сплати податків, контролював їх надходження до генерального скарбу. Зважаючи на те, що найбільш прибутковими були збори з млинів, генеральний підскарбій саме цьому промислу приділяв найбільшу увагу. До прерогативи генерального підскарбія входило також право видання дозволу на побудову нових млинів, контролю за дотриманням правил користування ними.

Поступово Петро І, оминаючи гетьмана й порушуючи українські права і традиції, почав запроваджувати практику безпосереднього призначення козацьких полковників. Старому виборному принципові завдав удару новий порядок заміщення посад полкової старшини й сотників, на які тепер рада полкової старшини й сотників вибирала тільки двох чи трьох кандидатів, а остаточним призначенням клопотався сам гетьман, погоджуючи свій вибір із представником російської влади.