Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Російські державні установи для управління Україною

Фактично після укладення "Березневих статей" розпочався процес поступового поширення в Україну влади, законів, розпоряджень і контрольних функцій російських органів державного управління, які стали дієвим важелем обмеження козацько-гетьманської автономії та руйнування традиційного політичного укладу.

Хронологічно першою, що була спеціально створена для управління козацькою Україною, російською установою був Малоросійський приказ (1663-1722 рр.), що діяв у структурі Посольського приказу в Москві у складі кількох десятків посадовців - дячків і піддячих. Головні завдання Малоросійського приказу обумовлювалися зносинами з гетьманським урядом, контролем діяльності установ військово-адміністративного управління Гетьманщиною та реалізацією заходів московського уряду на Лівобережній Україні (утримання московського війська, будівництво фортець тощо). Зокрема, Малоросійський приказ стежив за призначенням на старшинські посади осіб, бажаних для царського уряду; призначав воєвод для України та безпосередньо здійснював керівництво їхньою діяльністю; проводив розшуки та повернення збіглих селян і солдатів з України в Росію чи навпаки; збирав відомості про політичну ситуацію в Україні; контролював діяльність духовенства; відав питаннями розміщення й утримання російського війська в Україні тощо. Також був наділений судовими функціями - розглядав справи про злочини своїх чиновників в Україні.

Відколи після "справи Мазепи" було взято курс на остаточну ліквідацію української автономії, при гетьмані запровадили інститут царського резидента (1708 р.) із правом контролю за діяльністю гетьмана та його адміністрації. Для реальної підтримки резидента у гетьманській столиці (яку за царським розпорядженням було перенесено під московський кордон до м. Глухова) розмістили два піхотних полки. При гетьмані Дайплі Апостолі, згідно з "Решительными пунктами", знову відновлювався інститут царського резидента, згодом "таємного радника".

Своєрідним рубіконом у ставленні царського уряду до української гетьманської державності стало (1722 р.) Рішення російського царя Петра І передати управління Україною з Колегії закордонних справ до Сенату, що означало його остаточну відмову визнати Україну окремим державним організмом. Для управління Лівобережною Україною (Гетьманщиною) у Глухові було створено нову державну установу царської адміністрації - Малоросійську колегію.

Перша Малоросійська колегія (1722-1727 pp.), що складалася з шести штабс-офіцерів - представників полків російської армії, які дислокувалися в Україні, була фактично одноосібним органом управління Лівобережною Україною, засобом обмеження її автономних прав і жорсткого нагляду за діяльністю гетьманської адміністрації. Український уряд із його головним адміністративним органом Генеральною військовою канцелярією був у цілковитому підпорядкуванні Малоросійської колегії, яка, користуючись відсутністю виборного гетьмана після смерті в 1722 p. І. Скоропадського (П. Полуботок був лише наказним гетьманом) поводилася в Україні як найвища адміністративна, судова (вища апеляційна інстанція) й фінансова (контролювала грошові та натуральні надходження до гетьманської скарбниці) установа. Утворення Колегії позбавляло гетьмана законодавчої функції. Без санкції Колегії гетьманові заборонялося розсилати універсали, а сама Колегія мала право видавати накази, адресовані Генеральній військовій канцелярії та козацьким полкам без згоди гетьмана. Перша Малоросійська колегія мала своїм обов'язком нагляд за поліційною діяльністю царських воєвод і комендантів, призначених у деякі українські міста.

Після нетривалого гетьманування Д. Апостола з його смертю нова імператриця Анна Іванівна знову заборонила вибори гетьмана й заснувала у столичному Глухові колегіальний орган управління Гетьманщиною під назвою "Правління гетьманського уряду" (1734-1750 pp.) на чолі з російським князем О. Шаховським у складі шести осіб: трьох призначали від російського уряду і трьох - від української генеральної старшини. Правління гетьманського уряду оголошувалося найвищою апеляційною інстанцією та підпорядковувалося російському Сенатові через спеціально утворену Канцелярію малоросійських справ. У практичній діяльності керувалося указами російських імператорів, місцевими правовими нормами та "Решительными пунктами" (1728 p.). Згідно з таємними інструкціями, головним призначенням "Правління гетьманського уряду" було проведення такої політики, за якої український народ звикав би до великоруського правління (В. Гончаренко). Наслідком його діяльності стало, зокрема, істотне обмеження функції козацьких полкових канцелярій, переведення козацького судочинства на російське законодавство.

З відновленням останнього гетьманства російські інституції залишили територію України. Однак із приходом 1762 р. на російський престол Катерини II, відомої прихильниці політики централізації та русифікації всіх набутих Москвою земель, К. Розумовський "добровільно" зрікся гетьманського звання (1764 р.). Місце гетьмана заступила Друга Малоросійська колегія у складі восьми постійних членів, які призначались урядом: чотирьох українців (із гетьманської старшини) і чотирьох російських урядовців на чолі з президентом (граф П. Румянцев). Відповідно до таємної інструкції головним завданням цієї Колегії було скасування автономних відмінностей у державному устрої Лівобережної України та прирівнення її в адміністративному аспекті до інших провінцій Російської імперії.

Правлячи Україною понад двадцять років, П. Румянцев поступово ліквідував українські права й вольності: було знищено полковий (10 полків) адміністративно-територіальний устрій України Гетьманщини (1781 р.). Малоросійська колегія поступилася місцем звичайним російським адміністративним і судовим органам. У 1783 р. остаточно було прикріплено селян до землі й поширено на них російський режим повного закріпачення. Того ж року козацькі полки було перетворено на 10 карабінерських полків із 6-річ-ним терміном служби. На підставі "Жалуваної грамоти" (1785 р.) українська шляхта мала одержати права російського дворянства разом із проголошенням шляхетських свобод, права самоврядування, корпоративних установ тощо. Нарешті, секуляризація монастирських маєтків (1786 р.) завдала вирішального удару українському духовенству.

Запровадження російського адміністративно-територіального устрою та адміністративно-поліційних органів самодержавства в Україні .Було ще одним важелем обмеження козацької автономії, а, отже, нівелювання політичного устрою Гетьманщини.

Із утвердженням абсолютної монархії в Росії відбулася реорганізація практично всіх органів влади разом з місцевими органами управління. На розвиток останніх великий вплив справило утворення губернської системи (П08 р.). Дві з восьми російських нових адміністративно-територіальних одиниць - Київська та Азовська губернії - попри існування в Україні полкового устрою, мали у своєму складі українські землі. Процес поширення російського територіального адміністративного управління Україною поширився на землі Запорозької Січі в останньому десятиріччі її існуванні, також попри її паланковий устрій. На правобережному Запоріжжі, що перебувало під міжнародно-правовою юрисдикцією Росії, створювалася Новоросійська губернія (1764 р.), а запорозьке Лівобережжя було віднесено до Азовської губернії.

Завершальними актами інкорпорації Гетьманщини стали припинення дії місцевого права, організація діяльності судів України тільки на основі загальноросійських законів. У цьому плані важливим етапом була загальноросійська реформа місцевих органів управління, відома як губернська реформа (1775 р.). її запровадження в Україні залежало від низки зовнішніх і внутрішньополітичних причин і знаменувало собою кінцевий етап уніфікації, ліквідації практично всіх відмінностей в організації органів місцевої адміністрації, поліції та суду.

Поетапне введення вимог реформи 1775 р. на українських землях відобразило ступінь "готовності" до загальноросійського порядку. Перший етап (за О. Талдикіним) охопив 1780-1783 рр., коли реформи було розповсюджено на території Слобідської України, Гетьманщини та південноукраїнських земель, і пов'язується з ліквідацією полкового адміністративно-територіального устрою. Другий етап припав на початок 90-х років XVIII ст. - створення намісництв на землях Правобережної України, які відійшли від Польщі.

На першому етапі російські губернії в Україні було реорганізовано (1781 р.) у намісництва: Київське (Київ, Переяславський, Пирятинський, Лубенський, Миргородський, Хорольський, Голтвян-ський, Городиський, Золотоноський повіти); Чернігівське, до якого увійшло 7 сотень Київського, 12 - Ніжинського, 12 - Лубенського, 16 сотень Галицького, 11 сотень Чернігівського й сотня Стародубського полків. Створилися повіти: Березнянський, Борзнянський, Гадяцький, Глинський, Городнянський, Зінківський, Лохвицький, Ніжинський, Прилуцький, Роменський, Чернігівський. На місці колишнього Стародубського полку та окремих сотень Чернігівського й Ніжинського полків було утворено Новгород-СІверське намісництво (1781-1782 рр.), до якого належали повіти: Глухівський, Конотопський, Коропський, Кролевецький, Мглинський, Новгород-Сіверський, Новомістський, Погарський, Сосницький, Стародубський і Суразький. Адміністративний центр - Новгород-Сіверський (нині місто над Десною на межі сучасних Чернігівської та Сумської областей). Із реорганізацією Новоросійської губернії (1783 р.) утворилося Катеринославське намісництво з центром у м. Катеринослав (сучасне м. Дніпропетровськ). До намісництва належали нові землі в Північному Причорномор'ї, що відійшли до Росії за результатами російсько-турецьких війн.

Разом із російським адміністративно-територіальним устроєм в Україну поширилася й російська система територіального адміністративного управління, складовою частиною якої була поліційна діяльність.

Першими органами Росії, що з'явилися на українських землях і мали у своїй компетенції поліційні функції, були воєводські канцелярії - "приказные избы". Поліційна діяльність воєвод та їхніх канцелярій не була відокремлена від військової, загально-адміністративної, а також судової. Цей етап існування адміністративно-поліційних органів Росії на українських землях характеризувався відсутністю чіткої нормативно-правової бази поліційної діяльності, невизначеністю штатного апарату, підпорядкованого воєводі. Розшукова та слідча діяльність воєвод і підпорядкованих їм посадових осіб проводилася переважно над російським населенням, стосовно ж українців - ними ж разом із полковою, сотенною та міською адміністрацією. Застосовувалися такі заходи: повальний обшук, показання свідків (послушенство), допит із тортурами, які застосовувались як до звинувачених, так і до свідків. Правова регламентація поліційної діяльності воєвод визначалася чинними законодавчими актами Російської держави, договорами Гетьманщини та Росії, а також спеціальними наказами царя й приказів.

У другій чверті XVTJI ст. розширювалися повноваження губернських органів в Україні; зокрема, значно розширювалася й доповнювалася поліційна діяльність російських посадових осіб та органів: було утворено воєводські канцелярії у містах і передмістях. Основне призначення нових посад та органів - здійснення поліційної та судової діяльності. Було запроваджено суворе ієрархічне підпорядкування воєвод передмість - міським, міських воєвод - провінційним, а провінційних воєвод - губернаторам. Поліційна діяльність мала декілька напрямів: поліція суспільної безпеки, поліція моралі та нагляд за санітарно-проти пожежним станом (наказ від 12 вересня 1728 p.). Крім органів місцевого управління, які мали поліційні функції, у 30-х роках XVIII ст. в Україні (Київ) було створено й, альтернативну їм, централізовану систему поліційних органів - поліцмейстерську контору. З утворенням Новоросійської та Азовської губерній їхня поліція спершу складалася в основному з комендантів військових гарнізонів, офіцерів, яких призначали управляти провінціями, а також на посади комісарів. Функції нижчих поліційних чинів було надано військовим комендантам.