Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Державне управління Україною

Державне управління Україною основувалося на адміністративно-територіальному устрої, а в системі центральних органів державної влади підпорядковувалось імператорові та міністерствам Серед останніх провідна роль належала Міністерству внутрішніх справ, також галузевим міністерствам, що мали свої органи в системі місцевого управління Україною.

Місцевий адміністративний апарат у генерал-губернаторстві очолював генерал-губернатор. Його призначав імператор і, відповідно, залежав він тільки від імператора. У своїх правах і функціях генерал-губернатор був прирівняний до міністра (аж до права особисто доповідати цареві). Дослідники {В. Шандра) вважають, що посада генерал-губернатора сприяла поширенню абсолютистської форми врядування на приєднаних територіях. Генерал-губернатор був посередником між місцевою та центральною владою. Він наглядав за місцевим благоустроєм і поліцією, господарством і правосуддям, і особовим складом місцевого управління. До того ж, здебільшого генерал-губернатор був одночасно командувачем військового округу.

Свої повноваження генерал-губернатор здійснював через особисту канцелярію та чиновників з особливих доручень. Генерал-губернатори перебирали на себе значні повноваження - не лише центральних органів управління, а й місцевих, облаштовуючи при цьому повноцінний бюрократичний апарат управління завдяки введенню в дію законодавчих актів Російської імперії та внутрішніх нормативно-правових документів, що визначали діяльність канцелярій та їх самих, унормовували управлінські процеси.

Від останньої чверті. XIX - початку XX ст. обсяг посадових повноважень генерал-губернатора розширювався. Україна фактично безперервно перебувала на становищі посиленої чи надзвичайної охорони або на воєнному стані, через що у своїй діяльності генерал-губернатори керувалися положеннями надзвичайного законодавства - Положенням про заходи до охорони державного порядку і громадського спокою (1881 р.), Правилами про місцевості, в яких оголошено воєнний стан (1892 р.) та іншими документами. Дія надзвичайних положень означала надання генерал-губернаторам, у справі охорони самодержавних порядків, ширших повноважень. Зокрема, вони набували право видавати обов'язкові постанови і встановлювати за порушення цих постанов стягнення у виді арешту до трьох місяців і штрафу до 500 карбованців; забороняти народні, громадські й навіть приватні зібрання; закривати торгові й промислові підприємства на весь час дії положення посиленої охорони; забороняти окремим особам перебувати в місцевостях, оголошених у стані посиленої охорони; передавати у військові суди не тільки політичні, а й загально-кримінальні справи та визначати справи до розгляду за зачиненими дверима. Вироки військового суду відносно справ, що надходили від генерал-губернаторів і губернаторів, набирали чинності тільки після затвердження їх цими особами.

У разі оголошення місцевості на становищі надзвичайної охорони генерал-губернаторам у доповнення до всіх повноважень, наданих за станом посиленої охорони, додавалися права головнокомандувачів. Відповідно до цього генерал-губернатори розпоряджалися військово-поліційними командами; мали право розгляду й вирішення судових справ в адміністративному порядку власною владою із застосуванням покарань у виді трьох місяців тюремного ув'язнення або штрафу до 3000 карбованців. У період першої російської революції (1905-1907 рр.) уряд для наведення порядку використовував інститут тимчасових генерал-губернаторів.

Генерал-губернаторство як інституція була ефективним інструментом регіонального адміністрування, а також - засобом витіснення місцевого права, нівелювання національно-культурних і релігійних особливостей українських земель. Важко не погодитися з висновком дослідників (В. Шандра), що український сепаратизм долався не так уніфікаторськими чи силовими заходами, як ефективністю управління, впровадженого генерал-губернатором.

Місцевий адміністративний апарат у губерніях був представлений губернаторами. Нагляд за діяльністю губернаторів у першій половині XIX ст. здійснював Сенат (через сенаторів-ревізорів), а на місцях - губернський прокурор та жандармський штаб-офіцер. У разі, коли губернія входила до складу генерал-губернаторства, губернатор підлягав генерал-губернаторові. Дослідники (С. Посохов, О. Ярмиш) звертають увагу на подвійне становище губернатора у державному апараті. 3 одного боку, він призначався імператором та безпосередньо йому підпорядковувався, подаючи щорічні звіти про стан справ у губернії. Через те губернатор мав дуже широкі повноваження стосовно всіх державних установ, що були в губернії. З іншого боку, губернатор поступово перетворив ся у чиновника Міністерства внутрішніх справ, за поданням якого він призначався імператором. Ці процеси були закріплено в Наші губернаторам (1837 р.). Оголошуючи губернатора "господарем губернії", законодавство водночас не наділяло його реальними повноваженнями у багатьох сферах діяльності.

Свої функції губернатори виконували через губернське правління - колегіальний орган під головуванням губернатора (до середини XIX ст. його роль помітно впала). Доповнювали діяльності губернського правління численні (до півтора десятка) адміністративно-поліційні губернські установи, в яких головував губернатор: комісії, управління, комітети, "присутствія".

Усі основні справи губернського правління було сконцентровано в канцелярії правління, яка структурно складалася з чотирьох відділень. Перше відділення канцелярії (з 1837 р. його очолив віце-губернатор) розглядало питання обнародування законів, спостерігало за виконанням розпоряджень губернатора, керувало штатом чиновників губернії тощо. Друге відділення виконувало поліціям функції, третє клопоталося судовими справами, четверте відповідало за зв'язки з фінансово-господарськими органами.

У період буржуазних реформ компетенція губернаторів дещо звузилася (втратили право "ревізії" судових справ і керівництва окремими губернськими установами - освітою та охороною здоров'я), проте й надалі в губернії вони зберігали основну влад) Значення губернаторської влади зростало в період "виняткового стану" (стану "посиленої" або "надзвичайної" охорони), коли їм. як і генерал-губернаторам, надавалося право заборони органів друку, вислання, штрафів, арешту. Губернатори могли створювати особливі військово-поліційні команди, усувати з посад чиновників, представників місцевого самоврядування. З 1880-х років губернатор" отримали право впливу на суд (перегляд кандидатів у мирові судді та присяжні засідателі); очолювали (1889 р.) губернське "присугствіє" - адміністративно-судову установу для селянських станових установ та органів нагляду за ними.

Губернатори у правобережних губерніях порівняно з іншими отримали повноваження із ширшим колом обов'язків. Окрім діяльності на основі узаконень загальноросійського рівня, вони зобов'язані були, зокрема в першій половині XIX ст., розв'язувати проблеми облаштування чиншової шляхти, посилено контролювати дворянські вибори, клопотатися переселенням єврейського населення з прикордонної смуги, сприяти викоріненню місцевих традицій у користуванні мірами ваги та об'єму тощо.

У своїй діяльності губернатори спиралися на адміністративний апарату повітах, станах, волостях і селах. У першій половині XIX ст. головну роль у системі повітового управління відігравав земський суд (до 1837 р - "нижчий" земський суд). Він виконував універсальні функції: був адміністративно-поліційним і судовим органом, забезпечував сплату повинностей і сплату податків. Склад земських судів в українських губерніях, окрім Слобідсько-Української (Харківської), призначався з дворянського середовища губернським правлінням. А голову суду - земського справника - призначав Сенат за поданням губернатора. (Характерна для українських земель особливість в організації адміністративного апарату полягала в тім, що у великоросійських губерніях посада земського справника тоді була виборною). Це можна пояснити (О. Талдикін) тим, що залишалася недовіра з боку царського уряду до кандидатів на цю посаду. У пореформений період справника призначав уже губернатор, перед яким той був відповідальним. Справник очолював повітове поліційне управління, головував у ряді розпорядчо-виконавчих колегій і дорадчих органів ("присутствій" та комітетів), які відігравали роль виконавчих інстанцій для відповідних губернських установ.

Важливе місце в повітовому державному апараті влади посідали земські дільничні начальники, посаду яких запровадили (1889 р.) з метою встановлення твердої урядової влади на селі, посилення влади поміщиків над селянством після скасування кріпосної залежності. Земські дільничні начальники (спадкові дворяни з вищою освітою, що володіли землею в повіті) призначалися губернаторами за погодженням із предводителями дворянства та наступним затвердженням міністром внутрішніх справ. Вони наділялися судовими й широкими адміністративними функціями: наглядали за органами селянського самоврядування та ревізували їхню діяльність, наглядали за опікунствами, сільськими кредитними установами. За відсутності чинів повітової поліції земські начальники виконували їхні функції: здійснювали нагляд за діями волосних старшин і сільських старост, нижчих чинів поліції з охорони безпеки й порядку, а також із запобігання злочинам та їх припинення. У повну залежність від земського начальника було поставлено волосний суд: він затверджував суддів, переглядав вироки суду. Інститут земських дільничних начальників проіснував до розпаду імперії.

Декілька суміжних сіл - стан (із 1837 р.) - очолював становий пристав, який призначався губернатором і наділявся судово-поліційними, виконавчо-слідчими та господарчо-розпорядчими функціями. У здійсненні цих функцій становий пристав опирався на сільську виборну поліцію державних селян - соцьких і десяцьких, а також на вотчинну поліцію поміщиків. У пореформений період функції станових приставів зводилися тільки до поліційних (виконавчі чиновники поліції у повітах). Отож, із появою інституту станового пристава поліційна мережа поширилася на сільські райони імперії.

Пореформені волость і село в законодавстві визначались як адміністративні одиниці "селянського самоврядування". Органи селянського самоврядування - волосного й сільського - утримувалися за рахунок селян та були опорою урядової адміністрації на селі. Головним завданням волосних і сільських адміністрацій було забезпечення надходжень до скарбниці від селян численних платежів (казенних, страхових та ін.), а також виконання натуральних повинностей (поштової, постійної, арештантської та ін.), від яких звільнялися інші стани.

Отже, для державного управління українськими губерніями в межах Російської імперії характерною була така структура управлінського апарату: адміністрація губернська - повітова - дільнична (з 1889 р.) і волосна-сільська. У ряді губерній існувала ще й своєрідна надбудова у вигляді генерал-губернаторської влади. Російська система адміністративного управління губерніями, повітами іі волостями України була дуже консервативною. Трохи помітно її оновлювали положення, прийняті в період буржуазних реформ 60-70-х років XIX ст., спрямованих на створення органів самоврядування, однак суті місцевого державного управління вони не змінювали.