Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Адміністративно-політичний розвиток

Адміністративно-політичний розвиток західноукраїнських земель (адміністративно-територіальний устрій та місцеві органи управління) після приєднання їх до володінь Австрійської імперії здійснювався в напрямі уніфікації його з усією монархією, а також вирізнявся низкою позначених попередніми історичними умовами особливостей.

Входження Закарпаття до складу Австрійської імперії мале позначилося на адміністративно-політичному устрої краю. Тут продовжували існувати традиційні адміністративні одиниці - комітети (окупи). У 1867 р., коли Угорщина дістала державність у склад монархії, на українському Закарпатті було чотири комітети (Березький, Уманський, Угочанський, Мармароський). Комітати входили до складу Пожонського намісництва з центром у Братиславі, що підпорядковувалося Будапешту. На чолі комітату стояв один із великих землевласників - жупан (наджупан), якого призначав король. Утім, місцеві дворяни обирали піджупана, який на певних етапах відігравав вирішальну роль. Він зосереджував у своїх руках виконавчі функції. До складу комітетського управління входило 30-40 осіб (окружні начальники, секретарі, касири, землеміри, збирачі податків та ін.). У комітатських управліннях зосереджувалась адміністративна, фінансова, військова та судова влади. Зокрема, його урядовці здійснювали контроль за відробітком панщини, стягненням державних і військових податків, чинили судочинство над місцевим населенням. Міста в Закарпатській Україні поділялися на жупні та окружні.

Місцевими органами самоврядування з дуже обмеженими повноваженнями були представництва. Але наприкінці XVIII ст. вони практично перестали існувати. Замість них були створені комітатські збори - як дорадчий орган при жупані, - що складались із заможних верств населення.

Крім адміністративно-територіального поділу, на Закарпатті існував і територіально-економічний поділ - домінії. Вони об'єднували землі з містами й селами, що належали феодалові, церкві чи державі. До складу доміній входила система "ключів", що складалася з кількох фільварків. Найнижчою посадовою особою був староста села, призначуваний феодалом. Згодом (після 1772 р.) старости обиралися селянами на один рік.

Загарбавши Галичину, Австрія переділила "королівство" на чотири воєводства, які, своєю чергою, ділилися на дистрикти (усього 24). Через три роки (1775 р.) відбулася реорганізація адміністративного устрою. Приєднаний край переділили на шість округів (циркулів), а ті - також на дистрикти (19). Втім, незабаром відбулася нова реорганізація: кількість округів збільшилася до 18, а дистрикти ліквідували (1782 р.). Натомість утворювалися округи з поділом на повіти. (У кожному окрузі було по 5-12 повітів, а всього - 136).

У 1866 р. відбулася ще одна адміністративно-територіальна реформа, кількість повітів збільшилася до 76. З часом (1910 р.) їхня кількість зросла до 81. Повіти поділялися на зміни, що складалися з одного чи кількох поселень. Окрім адміністративних, були ще й судові повіти - у Східній Галичині їх налічувалося понад 90. Певний вплив на керівництво промисловістю краю мали чотири промислові палати: у Східній Галичині - Львівська і Бродівська; у Західній - Краківська, на Буковині - Буковинська.

Особливістю політики австрійського абсолютизму стало збереження деяких зовнішніх форм станової організації. Інститут польських шляхетських сеймиків було замінено на створений за зразком інших австрійських земель Галицький постулатовий (становий) сейм (1775-1845 рр.) із дорадчими правами у вирішенні станових і місцевих питань. Юрисдикція станового сейму поширювалася також і на територію Буковини. Цей орган повинен був щороку, згідно з патентом імператора, збиратися на кількаденну сесію, щоб заявити йому про свою лояльність і висловити побажання до уряду. Імператор призначав членів сейму, мав право його розпуску. До складу сейму входили представники трьох соціальних груп. Першу складали князі, графи й барони, а також архієпископи та інфулати (особи, які мали звання єпископа, але не управляли єпархією). До другої належало рицарство, тобто всі інші шляхтичі, а третю формували міські депутати - по два від найбільших міст (фактично цим правом користувався лише Львів).

Сейм обирав виконавчий орган, що діяв на постійній основі, Становий крайовий комітет із семи членів (по два від магнатського й духовного станів і представник міського стану). Комітет складався з чотирьох відділів: 1) шкільного; 2) у справах управління; 3) "громадських доходів" та 4) шляхетських метрик. Головою станового сейму і крайового комітету був губернатор, який в окремі роки (1783-1790 рр.) самостійно виконував функції, що належали становому комітетові. Попри засідання сейму, місцева шляхта збиралася також на зібрання, які називалися контрактами.

Буковина з приєднанням до Галичини (1786 р.) утворила окремий галицький округ, а від 1849 р. дістала статус окремого краю зі своєю адміністрацією. Тоді на основі її двох цинутів - Чернівецького та Сучавського - створювалися дистрикти, що, своєю чергою, поділялися на околи (9). Згодом (березень 1861 р.) крайовий статус Буковини було піднесено до рангу герцогства. Вищим чиновником герцогства став президент, який призначався цісарем і центральним урядом.

За своїми правами "королівство" фактично вважалося губернією. Вищу австрійську владу здійснювало губернське правління, яке поділялося на департаменти (їхня кількість не була постійною), що відали окремими галузями управління. Головним адміністратором був губернатор (або президент губернського правління), який призначався імператором. У період 1772-1849 рр. у Галичині змінилося 14 губернаторів. У 1854 р. вища крайова посада губернатора дістала назву намісника, а адміністрація краю - намісництва Губернаторові (згодом намісникові) належали всі адміністративно-політичні функції. До його компетенції входили підтримання правопорядку, поліційного нагляду, питання освіти, релігійних культів, торгівлі, промисловості, сільського господарства та будівництва. Свої функції він здійснював через підпорядковані йому установи - крайові фінансову дирекцію, шкільну раду, команду жандармерії тощо.

Циркули-округи (а згодом повіти) в Галичині й на Буковині очолювали окружні (повітові) старости. До їхньої компетенції належали адміністративні та поліційні справи, нагляд за торгівлею, промисловістю, призов до армії тощо. Штат циркулу був невеликим-усього 10-12 осіб. Старості підпорядковувався старостинський апарат - комісари, секретар, канцеляристи, практиканти й посильні. Спрост і комісарів призначав імператор, а всіх інших посадовців - староста. Звичайно (В. Кульчицький) на керівні посади призначалися люди, які належали до маєтних класів, а також пройшли школу в австрійському бюрократичному державному апараті. Від другої половини XIX ст. старости повітів призначалися міністром внутрішніх справ, але без зазначення повіту намісництва, до якого їх направляли - це вирішував сам намісник. Загалом старостинські управління створювались як органи, що наділялися сильною владою. Старости користувалися широкими повноваженнями у вирішенні господарсько-адміністративних питань, в їхньому розпорядженні перебувала місцева поліція, в разі потреби вони могли використовувати військові частини, розташовані на території повіту. Старости також здійснювали нагляд над органами управління у містах.

У містах австрійський уряд спершу передбачав побудову адміністративно-правових відносин на принципах магдебурзького права, що узаконювало стан міського населення як самостійного прошарку, визначало норми самоврядування тощо. Проте незабаром на території багатьох міст створювалися юридики, дільниці, виведені з-під підпорядкування міській владі та міському судочинству. Вони підпорядковувались окремим відомствам. Самоврядування в містах значно обмежувалось: у багатьох із них виникали нові магістрати, адміністративні функції яких виконували чиновники, призначені австрійськими урядовцями. Згодом (після 1782 p.) у ряді міст магдебурзьке право взагалі скасували (у Львові 1786 p.), а міські урядовці остаточно перетворилися на державних чиновників, які підпорядковувалися австрійському уряду. Більшість невеликих міст переводилась у ранг села. Великі та середні міста поділялися на обводи (мікрорайони).

Права міської адміністрації та органів самоврядування зафіксовано у конституції (1791 р.) для Галичини, схваленій австрійським урядом під час реформування адміністративного устрою. Згідно з конституцією, офіційний Відень створив на теренах краю дев'ять регіональних політичних центрів для здійснення контролю за політичними процесами у містах, містечках та окремих селищах. У таких містах, окрім міської ради (магістрату), було створено майнові окружні дирекції, організовано поштове й митне управління, а також політичні уряди ч сфера дії (контрольні функції) яких поширювалася на регулювання міграційними та імміграційними процесами передовсім у прикордонних територіях. Галицька конституція діяла недовго: 1805 р. вона втратила чинність із прийняттям урядового декрету про впровадження камерального, тобто господарсько-облікового, управління. Відтоді управлінням у містах клопоталися бургомістри, асесори, касири, контролери, синдики. У невеликих містечках призначався лише один асесор, який одночасно виконував контрольні функції. До відання магістратів було віднесено також управління міським майном і керівництво діяльністю поліції. Ті з міст, що мали великі прибутки, на основі вироблених у 1807 р. магістратами інструкцій зобов'язані були проводити інвентаризаційні ревізії своїх маєтностей. Державною мовою визнавалася німецька. У діловодстві допускалися латинь і польська. Відбувався активний процес онімечування всіх ланок адміністративного апарату, який перебував у руках австрійських чиновників.

У період революції 1848 р. з ініціативи Головної руської ради) містах і містечках Галичини як органи влади створювалися місцеві руські ради. До них входили селяни, міщани, інтелігенція, духовні особи. Ці органи стали осередками національно-визвольного руху, очолювали боротьбу за відокремлення Східної Галичини від Західної (польської) і перетворення її в окрему провінцію на правах територіальної автономії. Вони виступали за створення національної гвардії, за демократизацію народної освіти й навчання рідною мовою. Австрійський уряд погодився лише на запровадження навчання рідною мовою в народних школах, на викладання її як обов'язкового предмета в гімназіях та на відкриття кафедри української мови у Львівському університеті.

У сільських місцевостях австрійський уряд не створював низової ланки державного апарату і передав усю повноту політичної влади домініям. Із трьох кандидатів, яких обирало село, поміщик призначав війта. Втім компетенція останнього вважалася незначною. Крім цього, адміністративно-політичні функції в селах виконували поміщики чи їхні управителі - мандатори (до 1856 p.), яких на посаді затверджували окружні старости. Мандатори - це формально державні чиновники з повноваженнями від окружної влади. Влада мандаторів мала універсальний характер - вони здійснювали судово-поліційні та фіскальні функції: збирали податки, встановлювали різні повинності, користувалися правом тілесного покарання тощо.