Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Представницька (законодавча) влада

Майбутню Україну Українська Центральна Рада уявляла демократичною державою, в якій державна влада поділялася б на законодавчу, виконавчу й судову. У концептуальному плані керівників УЦР, на думку дослідників (О. Мироненко), такий поділ влад передбачався, і його елементи існували у реальному державотворенні. Однак, варто наголосити, що у класичному варіанті поділу влад за доби Центральної Ради в Україні не було. Усі владні структури, що діяли у березні 1917 - квітні 1918 pp. лише прагнули втілювати ідею української державності, але так і не стали справжніми державними органами.

Представницька (законодавча) влада

Вищою законодавчою інституцією у першій за порядком новітній національній українській державній формації мали стати Українські Установчі Збори. У перших документах УЦР вони іменувались ще й територіальним з'їздом або Соймом. Головним завданням територіальних зборів мало бути затвердження майбутнього статуту автономної України. Дата їх не називалась, але чітко визначалось, що вони мусять відбутись перед Всеросійськими установчими зборами. З цією метою при Генеральному секретарстві внутрішніх справ виникло спеціальне Виборче бюро, що виконувало координуючу роль у роботі окружних виборчих комісій у п'ятьох відомих губерніях і працювало під керівництвом Всеросійської комісії з справ про вибори до Установчих зборів (Всевибори).

Фактично ж представницька (законодавча) влада в тогочасній Україні реалізовувалася Центральною Радою через Загальні збори (Велика рада) як колективну форму політико-правової діяльності УЦР (О. Мироненко) та комітет (Мала рада) як виконавчий і законом під готовий й орган УЦР. Статус Ради еволюціонував від "представницького органу всієї організованої української людності", який має своїм завданням забезпечити автономний статус України у складі федеративної Російської республіки (квітень 1917 p.), до "органу революційної демократії всіх народів України", функції якої припиняться зі скликанням Українських Установчих Зборів (липень 1917 p.). Головним документом, що регламентував основи діяльності тодішньої української представницької влади, був "Наказ Українській Центральній Раді" (квітень 1917 p.). Окрім того, напрями і характер всієї діяльності Ради визначало затверджене тоді ж Положення про Загальні збори УЦР та Регламент роботи Малої ради (серпень 1917 p.).

Загальні збори (пленарні засідання, які з червня 1917 р. називалися сесіями) могли бути як черговими, так і позачерговими (екстреними). Чергові збори мали скликатись не менше як один раз на місяць. Екстрені збори вважалися дійсними за будь-якої кількості присутніх. Рішення приймалися більшістю голосів. Прийняті документи найчастіше називалися універсалами, деклараціями, постановами, ухвалами, рішеннями, резолюціями, а також законами (з листопада 1917 p.).

Оскільки перший місяць роботи "Великої" Ради засвідчив практичну неможливість вироблення і втілення в життя ефективного та гнучкого політичного курсу (за Д. Яневським, заважали надмірна чисельність членів Ради, мітинговий характер засідаю, відсутність відповідного політичного досвіду, брак необхідного освіт нього рівня значної частини її членів, необізнаність з основами парламентської процедури), то реальна законодавча робота зосереджувалася в руках Комітету.

До компетенції Комітету входило: скликання чергових загальних зборів УЦР, підготовка доповідей і матеріалів до них, внесенні змін до складу Генерального секретаріату, вирішення всіх питань політичного та економічного життя України у період між сесіями Центральної Ради з наступним затвердженням прийнятих документів у сесійному режимі. Зрештою, V збори УЦР (червень 1917 р.) ухвалили, що на випадок розпуску Ради саме на Комітет покладалися "усі функції, що належать Центральній Раді".

Чергові збори Комітету УЦР мали відбуватися раз на тиждень, а надзвичайні - з ініціативи голови, його заступника або письмових заяв п'яти членів комітету у будь-який час. Засідання вважалися дійсними за наявності двох третин членів Комітету, якщо на них розглядалися законодавчі акти, і не менше половини - для інших справ. Чисельність членів Комітету становила в різний час від 20 до 40 осіб. Для розгляду й підготовки різних питань утворювалися комісії, в яких опрацьовувалися усі законопроекти, постанови й приписи перед їх прийняттям Комітетом (Малою радою). По суті, до створення уряду Комітет був виконавчим органом УЦР.

До представницьких владних органів УНР доби Центральної Ради належали також Національні союзи, утворення яких задекларував закон про національно-персональну автономію (січень 1918 p.). Останній проголошував право на самостійне творення свого національного життя невід'ємним правом націй, відповідно, державною політикою - забезпечення національно-культурного розвитку національних меншин.

У Національний союз, якому належало виключне право представництва нації перед державними і громадськими установами, могли об'єднатися національні меншини на всій території України і вертикально вибирати свій найвищий орган - Національні Збори, які мали право законодавчої ініціативи. Національні Збори формували виконавчий орган - Національну Раду, яка діставала широкі повноваження в національно-культурній та інших сферах. Влада Національного союзу поширювалась на всіх його членів, незалежно від місця їхнього проживання в межах УНР.

Національну автономію було надано росіянам, євреям, полякам. Інші з найбільших національних меншин (білоруси, чехи, молдавани, німці, татари, греки, болгари) могли отримати аналогічні права за наявності списку своїх членів загальною кількістю не менше ніж 10 тис. осіб, які засвідчували би свою національну належність і були не обмежені у політичних правах. Відповідна заява подавалася до Генерального суду, який протягом шести місяців мав винести рішення й сповістити про нього Генеральний секретаріат. Мало-чисельні національні меншини, що бажали створити на території України власний Національний союз, за своїм бажанням могли подавали такі ж заяви, але вже на розгляд парламенту УНР.

Всі органи Національних союзів вважалися державними органами представницької влади. Кошти Союзів складалися з відрахувань центру та органів місцевого самоврядування із сум, спеціально призначених на ці справи, пропорційно до кількості членів того чи іншого Союзу. Суперечки між органами Національного союзу, з одного боку, та органами інших Національних союзів або державного урядування та місцевого самоврядування - з іншого боку, мали розглядати адміністративні суди.