Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Організація місцевої влади і самоврядування

Особливу увагу Українська Національна Рада приділяла організації органів влади і управління на місцях. Згідно з її розпорядженням (1 листопада 1918 р.), на всій території держави слід було ліквідувати всі старі органи державної влади і управління, зберігши, однак, попередній адміністративно-територіальний поділ - повіт, місто, містечкові та сільські общини (громади). Замість австрійських органів у містах, містечках і селах передбачалось обрати, відповідно, міських та громадських комісарів і колективні органи при них, які представляли б усі верстви населення - повітові національні ради і так звані "прибічні ради". На думку дослідників (Б. Тищик), як "прибічні", так і повітові національні ради були дорадчими органами при громадських і повітових комісарах, а як виконавчі органи нарівні повітових рад обиралися повітові комітети.

Варто відзначити активне перебирання українцями влади на рівні місцевих адміністрацій краю. Так, повітові ради було створено, щоправда в умовах слабкого зв'язку з центром, у Долині, Дрогобичі, Перемишлі, Підгайцях, Сокалі та Станіславові ще до листопадового повстання (О. Павшиин). Лише впродовж 1-7 листопада 1918 р. українці перебрали адміністрацію в 50 повітах Східної Галичини. У Перемишлі та Чесанові вони утримували владу лічені дні, у повітах Лісько та Ся 11 і к ("Команчацька Республіка") - до січня 1919 р. У ряді місцевостей Буковини встановлена (6 листопада 1918 р.) українська влада проіснувала декілька днів. Проте і тут було розпочато створення повітових органів. 11 листопада 1918 р., після вступу румунського війська до Чернівців, осідок Українського Крайового Комітету було перенесено до Кіцманя. В результаті Кніманська повітова національна рада стала крайовим органом влади.

Спочатку населення обирало керівників місцевої адміністрації - громадських комісарів - на загальних зборах громад. Щодо виборів повітових комісарів, то порядок їх проведення було визначено в "Уставі і інструкції для повітових органів Української Національної Ради" (листопад 1918 р.). Так, повітові комісари в ЗУНР обиралися повітовими зборами "відпоручників" усіх громад. Останніх обирали мешканці громад віком від 20 років. Якщо громада налічувала понад 3 тис осіб, то мала право обирати від кожних наступних 2 тис. мешканців ще по "відпоручнику". Обрання "відпоручнию в" очолювали місцеві політичні організації, а коли таких не було,- то просвітні чи січові товариства (С. Макарчук). Місцевих керівників обирали з-поміж людей знаних, авторитетних, які мали певний професійний досвід і бажання працювати. Наприклад, Самбірським повітовим комісаром обрали Андрія Чайковського. відомого письменника та адвоката, а повітовим комісаром Стрийщини - Остапа Нижанківського, не менш відомого композитора і диригента.

Із прийняттям "Тимчасового закону про адміністрацію ЗУНР" (16 листопада 1918 р.) право визначення керівництва адміністративно-територіальних одиниць покладалося на Державний Секретаріат у Львові, якому - як найвищій державній інстанції (§ 3) - підпорядковувалися усі місцеві адміністрації. Повітові комісари набували статусу державного повітового комісара (§ 4), яких призначав і усував Державний секретар внутрішніх справ. Він також повинен був затверджувати на своїх посадах обраних раніше населенням повітових комісарів. При цьому передбачалося збереження старих кадрів службовців, особливо суспільно необхідних служб (комунальних, зв'язку, залізниць тощо). Як зазначалося в законі, всі службовці, які дадуть письмове зобов'язання чесно служити Українській державі, залишаються на своїх місцях.

Згодом Державний Секретаріат внутрішніх справ узагальнив досвід місцевої адміністрації і розробив проект Закону Про повітові трудові ради (квітень 1919 р.). Передбачалося, що нова адміністрація обиратиметься загальним голосуванням, а комісари будуть підконтрольні Раді. Проте цим демократичним намірам не судилося бути здійсненими.

Поточні потреби розвитку державності зумовили деталізацію функцій та завдань повітових, міських і сільських органів влади Так, обов'язки державних повітових комісарів були визначені у розпорядженні Державного Секретаріату "Про державну адміністрацію" (16 листопада 1918 р.). Зокрема, Державний повітовий комісар: призначав у селах і містах, що не були повітовими центрами, сільських і містечкових комісарів; приймав присягу службовців повітових служб і адміністрації; мав право розпускати місцеві громадські ради і призначати нові вибори до них; затверджував розпорядження повітових властей; дозволяв носіння зброї цивільному населенню; наглядав за діловодством державних служб тощо. Серед головних завдань, що висувалися перед комісарами, було створенні оборонної сили шляхом залучення до цього і військового вишколу молоді; організація продовольчого забезпечення повітів; налагодження збору податків і добровільних внесків на користь держави тощо (С. Макарчук). Відповідним чином було регламентовано й і повноваження комісарів нижчих ланок.

Повітовим комісарам підпорядковувалися повітові військові коменданти та коменданти жандармерії, однак тільки у справах громадської (публічної) безпеки. У всіх інших справах вони мали співпрацювати. У господарських справах повітові комісари повинні були співпрацювати з повітовими харчовими управами (Б. Тищик). Із компетенції державних повітових комісарів, отже, були вилучені військові справи, судочинство, справи залізниці, пошти й телеграфу, які в умовах воєнного часу підлягали суворій централізації.

Статус та принципи організації повітового самоврядування впродовж існування ЗУНР-ЗОУНР не були законодавчо регламентовані, через що існували різні його форми. Так, дослідники (О. Павлишин) зазначають, що у Дрогобичі, Коломиї та Перемишлі повітові ради утворили низку фахових комісій. Спільним представницьким органом повітів Коломиї та Печеніжина була Окружна УН Рада, яка створила підрозділи ("референтури") відповідно до структури Державного Секретаріату. У Станіславові була створена Повітова Господарська Рада, вибори до якої відбулися на основі загального і безпосереднього права. Наприкінці 1918 р.- на початку 1919 р. Повітові УН Ради реорганізуються у т. зв. Ширші УН Ради на основі представництва від сільських громад та робітничих осередків повіту. Такого типу Ради діяли у Бучачі, Бережанах, Дрогобичі, Калуші, Коломиї, Станіславові, Тернополі та Чорткові. Уряді місцевостей були утворені органи самоврядування на професійній основі. У Дрогобичі, Калуші, Косові, Стебнику діяли Ради робітничих депутатів, у Коломиї, Станіславові та Стрию - Ради солдатських депутатів. У Стебнику робітнича Рада була створена як місцевий орган влади, у Дрогобичі - як робітнича організація місцевого солезаводу. Ці інституції взяли на себе вирішення виробничих і соціальних питань.

Отже, Українська Національна Рада здійснила важливі кроки до формування місцевих органів влади - повітових національних рад та їхніх виконавчих органів - повітових комітетів. Керівниками місцевої державної адміністрації були громадські та повітові комісари. Останні, зокрема, керували фактично всіма цивільними організаціями повіту, окрім війська, суду, залізниць, пошти й телеграфу. Ці функції виконували спеціальні повітові та окружні коменданти. Спочатку комісарів обирали на загальних повітових зборах, згодом це право було передано Державному Секретаріату внутрішніх справ. Він призначав повітових комісарів, які, у свою чергу, призначали громадських - сільських та містечкових - комісарів. Організація місцевого самоврядування не була законодавчо регламентована, що зумовило різноманітність форм його існування, спрямованих, однак, на вирішення виробничих і соціальних проблем громадськості.