Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Організація конституційних органів державної влади

Формально органами державної влади в Україні, від часу її проголошення радянською республікою, ставали Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів, а найвищим органом радянської влади оголошувався Всеукраїнський з'їзд Рад. Зазначалося що у період між з'їздами вся повнота влади повинна була належати обраному Центральному Виконавчому Комітету України, однією з функцій якого було визначено вибори уряду як вищого виконавчо-розпорядчого владного органу. Такі постулати організації державної влади були проголошені більшовиками на Першому Всеукраїнському з'їзді Рад у Харкові, а Конституція УСРР (1919 p.), що юридично оформила радянську державність в Україні, їх підтвердила. Остання обставина, на наш погляд, видасться достатньо вагомою для того, щоб навіть у період до прийняття першої Конституції УСРР умовно вважати конституційними органами радянської державності в Україні Всеукраїнський з'їзд Рад, Центральний Виконавчий Комітет України (з прийняттям Конституції 1919 р,-ВУЦВК) та уряд, що мав різні назви.

Всеукраїнський з'їзд Рад в системі центральних органів влади (разом з ВУЦВК і РНК) перша українська радянська Конституція виділяє як "вищу владу УСРР". Він мав скликатися ВУЦВК не рідше двох разів на рік. Існувала також можливість скликання надзвичайних з'їздів - за розсудом ВУЦВК або на вимогу рад і з'їздів рад місцевостей, де налічувалося не менше однієї третини громадян, що мали виборчі права. Згідно з Конституцією УСРР 1919 p., до виключного відання Всеукраїнського з'їзду Рад належали затвердження, зміни, доповнення Конституції УСРР, оголошення війни та укладення миру, зміна кордонів республіки, загальне керівництво внутрішньою політикою, встановлення основ організації збройних сил, державний контроль над діяльністю органів радянської влади тощо. Всеукраїнському з'їзду Рад були підзвітні ВУЦВК і РНК УСРР.

Центральний Виконавчий Комітет України (ЦВК) - найвищий орган державної влади радянської України у період між з'їздами Рад.

До складу першого ЦВК України, обраного у Харкові (грудень 1917 р.) увійшло 40 осіб (в окремих дослідженнях називається цифра -41 особа), в т. ч. 35 більшовиків на чолі з Ю. Медвєдєвим; 20 місць додатково відводилося "представникам" українського селянства, питома вага якого в загальній чисельності населення України сягала залежно від губернії принаймні 80-90%. Із 40 членів ЦВК українців було лише 13 чоловік (30%). Наприкінці січня 1918 р. на II Всеукраїнському з'їзді Рад було ухвалено рішення про розширення ЦВК України до 102 осіб (серед них, зокрема, було 47 більшовиків, 49 лівих російських та українських есерів та ін.).

Наприкінці березня 1918 р. ЦВК України зазнав реорганізації. З його складу формально було виділено Бюро (президію) з правом вирішувати будь-які питання "державного життя" з наступним їх затвердженням Виконкомом. У квітні - напередодні німецької окупації м. Таганрога (тодішнього місця перебування українських радянських органів влади) - права та обов'язки вищих органів державної влади було передано Повстанському бюро, т. зв. "революційній дев'ятці" (проіснувала до липня 1918 р.).

На III Всеукраїнському з'їзді Рад (10 березня 1919 р.) було "обрано" новий склад ЦВК України, названий Всеукраїнським Центральним Виконавчим комітетом (ВУЦВК), у складі 99 членів (у т.ч. 89 більшовиків) та 27 кандидатів. До його складу ввійшли "практично всі" члени ЦК українських більшовицьких партії та уряду, що фактично порушило вже усталені в тогочасному цивілізованому світі фундаментальні принципи народоправства та поділу влад При цьому права та обов'язки членів ВУЦВК не були визначені Конституцією УРСР, та й сам ЦВК не видав спеціального акта щодо правового статусу члена вищого державного органу. І це притому, що формально ВУЦВК "був носієм всієї повноти влади", "суверенітету", "одночасно був вищим законотворчим та вищим виконавчо-розпорядчим та вищим контролюючим органом України"' Насправді ж над ВУЦВК стояла його Президія на чолі з Г. Петровським, яка не тільки не мала ніяких офіційних повноважень, ай постійно змінювала свій склад. Але і цього виявилося замало. Вже 8 липня 1919 р. ВУЦВК утворив "вузький склад" з 25 осіб, якому було передано всі права пленуму Центрального Виконавчого Комітет) Після недовготривалої перерви в діяльності ВУЦВК (серпень 1919 - лютий 1920 рр.), пов'язаної із завершенням другого радянського періоду й створенням надзвичайних (поза конституційних і органів влади (Всеукрревком) на початку третього радянського періоду, ВУЦВК як вищий законодавчий і контролюючий орган влади в Україні був призначений більшовицьким центром, а не обраний безпосередньо в республіці на з'їзді Рад. А це суперечило Конституції УСРР 1919 р.

Характер діяльності ВУЦВК і на початку 1920 р. визначавсь його постійно діючою Президією (де більшість становили більшовики, а тому приймала відповідні рішення, що визначалися більшовицькою партією) з досить широкими повноваженнями. Зокрема, було розширено і уточнено компетенцію Президії прийнятою V Все українським з'їздом Рад постановою "Про радянське будівництво (1 березня 1922 р.). Так, у період між сесіями Президія мала повноваження затверджувати або відхиляти постанови Раднаркому. призначати народних комісарів, керівників державних комітетів, розглядала клопотання про помилування тощо.

Урядові функції покладалися на Народний Секретаріаті Тимчасовий робітничо-селянський уряд та Раду Народних комісарі УСРР (Раднарком).

До складу першого українського радянського уряду - Народного Секретаріату (навіть за назвою мав протистояти Генеральному Секретаріату Центральної Ради) увійшли в основному лідери більшовиків, які народилися або працювали в Україні. Утворений Першим (харківським) Всеукраїнським з'їздом Рад, Народний Секретаріат складався з 13-ти колегіальних секретарств (Є. Юрійчук - 12) на чолі з народними секретарями, кадровими працівниками більшовицької партії. Серед членів уряду лише п'ятеро були за національністю українцями. Для залучення до складу Секретаріату "представників селянства" (за Д. Яневський) передбачалося скликати Всеукраїнський селянський з'їзд - знову ж таки у Харкові. Але зібрати кворум не вдалося: 78 (із 300 планованих) "делегатів", що прибули до міста, проголосили себе Всеукраїнською селянською конференцією. 44 учасники цього форуму (за Д. Яневський) належали до більшовиків або тих, що співчували цій партії. До складу ВУЦВК, який мав формувати уряд, було висунуто 32 "селянських" депутати, але включено було тільки 20.

Конкретних даних про компетенцію органів влади, що формально представляли радянську державність в Україні з кінця 1917 - середини 1918 рр., а також їх конкретну діяльність в царині державного будівництва, виявити не вдалося. На цьому наголошують вчені ІД. Яневський). їх компетенція в загальних рисах була визначена 1 та II Всеукраїнськими з'їздами Рад. Зокрема, на ЦВК України покладалося здійснення загального керівництва державним, господарським та культурним будівництвом, а повноваження уряду передбачали вирішення питань, які не потребували санкції всього ВУЦВК або с невідкладними.

Фактично діяльність ЦВК України та її Народного Секретаріату зводилася до встановлення на підконтрольній їм українській те-ритори фактичної влади більшовицької Росії. На наш погляд, свідченням цього є, передовсім, юридичні засоби діяльності "українських" радянських владних органів, що полягали у відтворенні (дублюванні) та поширенні чинності на території України нормативних актів РНК РСФРР та Всеросійського ЦВК (про землю, робітничий контроль, націоналізацію промисловості тощо). Навіть націоналізація окремих підприємств здійснювалася не українським, а російським урядом.

З іншого боку, та обставина, що майже всі члени ЦВК і радянського уряду в Україні були більшовиками і підпорядковувалися внутріпартійній дисципліні, перетворювало ці органи у "кишенькові" для політичного режиму червоної Росії. Про маріонетковий характер радянського уряду в Україні, позбавленого підтримки народу, свідчить хоча б той факт, що кілька місяців він працював без Голови.

У період другої спроби більшовиків поширити свою владу на територію України уряд було перейменовано за аналогією з російським на Тимчасовий робітничо-селянський уряд України, перше засідання якого відбулося 28 листопада 1918 р. у Курську. Деякий час він діяв також у містах Суджа (Курська губернія), Бєлгороді (Росія) та Харкові.

Головною метою Тимчасового робітничо-селянського уряду (за О. Мироненком) було довести соціалістичну революцію до кінця під гаслом "Вся влада радам". Після повсюдного відновлення радянської влади уряд обіцяв скликати Всеукраїнський з'їзд рал робітничих, селянських і червоноармійських депутатів та передати йому всю владу в країні. Передбачалось також об'єднання радянської України з радянською Росією на засадах соціалістичної федерації, форми якої обіцяли визначити на Всеукраїнському з'їзді рад. Уряд вживав заходів щодо націоналізації підприємств, організації народної освіти та охорони здоров'я населення, формування Червоної української армії тощо.

Без сумніву, державний апарат УСРР на території України створювався за аналогією відповідних державних структур радянської Росії. Так, на перших порах структурно Тимчасовий уряд складався з відділів, які невдовзі (28 січня 1919 р.) за російським взірцем були перетворені у народні комісаріати (наркомати), а завідувачі стали наркомами.

На III Всеукраїнському з'їзді рад (березень 1919 р.) статус тимчасового для уряду був скасований, і його було названо знову за російським взірцем Раднаркомом - Радою Народних комісарів УСРР (РНК). Структура і персональний склад РНК як вищого виконавчого і розпорядчого органу державної влади УСРР й далі визначалися ВУЦВК. Конституція УСРР 1919 р. надавала Раднарком} право приймати до розгляду будь-які питання і справи, що належали до сфери законодавства і загального управління. Окремі рішення РНК подавалися на затвердження ВУЦВК.

Згідно з Конституцією УСРР 1919 р., місцеві органи влади створювалися відповідно до існуючого адміністративно-територіального поділу, який у тогочасній УСРР залишався без змін, тобто територія республіки поділялася на губернії (всього - 11) - повіти - волості-сільські громади. Щоправда, відбулися свого роду "реорганізаційні"1 зміни: на південному сході було створено нову Донецьку губернію (з центром у Бахмуті), північну частину Таврійської губернії приєднали до Катеринославської та Одеської (колишня назва - Херсонська) губерній. Було утворено також Кременчуцьку та Олександрівську (Запорізьку) губернії, які, проте, існували зовсім недовго, приблизно до 1922 р., та Кримську АСРР (жовтень 1921 р.), однак у складі РСФРР

У губернії, повіті, волості представницькими органами влади були відповідні ради (з'їзди рад). Відповідно до Конституції УСРР 1919 р., чергові з'їзди повинні були збиратися: губернські і повітові - один раз на три місяці, волосні - один раз на місяць. Проте з'їзди рад скликалися досить нерегулярно (І. Скуратович), тому згідно з рішеннями IX Всеросійського з'їзду рад (грудень 1921 p.), і відповідно в УСРР чергові з'їзди рад - губернські, повітові і волосні - скликалися один раз на рік. Конституція У PCP 1919 p. віднесла до компетенції з'їздів рад такі питання: а) утілення в життя всіх постанов вищих органів радянської влади; б) вжиття всіх заходів до розвитку відповідної території у культурному й господарському відношенні; в) вирішення усіх питань, що мають суто місцеве (для конкретної території) значення; г) об'єднання всієї радянської діяльності в межах даної території.

Органами управління були виконавчі комітети, обрані на з'їздах відповідних рад. Варто зазначити, що розбудова радянських владних органів на території України була започаткована ще першим українським радянським урядом. Процес створення та діяльності апаратів рад та їх виконавчих комітетів мало налагодити Народне секретарство внутрішніх справ, опираючись на правове поле Радянської Росії. Зокрема, нормативною основою такого процесу стали підзаконні акти Народного комісаріату внутрішніх справ РРФСР - його звернення до рад "Про організацію місцевого самоуправління" (24 грудня І 917 р.) та інструкція "Про права та обов'язки Рад" (9 січня 1918 p.).

Вступ на територію України німецько-австрійських військ змусив надовго відкласти плани будівництва органів радянської влади, бо і в період другої більшовицької окупації основа більшовицької державності - ради існували здебільшого в губернських центрах. У переважній більшості міст і на селі, як, зрештою, і в губерніальних та повітових центрах, радянська влада утверджувалась у формі різних тимчасових надзвичайних органів. А виконавчі комітети рад (виконкоми) були створені лише у першій половині 1920 p., коли більшовицькі війська зуміли опанувати майже всю Україну й відбулися зміни у структурі місцевої влади. Тоді ВУЦВК провів вибори до губерніальних, повітових і волосних рад, під час яких, використовуючи закладену в Конституції нерівність виборчих норм для різних соціальних верств виборців, від сільського до губернського, маніпулюючи виборчою кампанією, була забезпечена більшовикам більшість у місцевих виконавчих комітетах - у повітових виконкомах - 70% місць, а в губернських - до 85%. При такому співвідношенні безпосереднє адміністративне керівництво місцевими радами та їх виконкомами здійснювали відповідні компартійні комітети.

Отже, конституційні органи радянської державності в Україні - всеукраїнський з'їзд Рад, Центральний Виконавчий Комітет України (з прийняттям Конституції 1919 р.- ВУЦВК), місцеві ради та їх виконкоми, на які формально спиралася радянська державність, насправді були безвладними органами, за якими стояла державна партія, що здійснювала свою диктатуру, щоправда, під назвою "диктатури пролетаріату". Маріонетковий характер діяльності радянського уряду в Україні у відношенні до Раднаркому радянської Росії зумовлювався передовсім його складом. Уряд в основному складався з представників більшовицької партії, які підпорядковувалися центральному партійному органові на основі жорсткої внутріпартійної дисципліни.