Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Система органів державної влади

Становим хребтом радянської державності залишалася компартія, а вся влада в СРСР зосереджувалась у її верхньому ешелоні -номенклатурі. Власне номенклатурною була будь-яка більш-менш значна посада і не лише центрального і республіканського рівнів, а й обласного (обкомів) та районного (райкомів). Відмітною рисою, особливо брежнєвської номенклатури, було тривале перебування на одній посаді, у зв'язку з чим навіть Політбюро ЦК КПРС з середнього віку своїх членів - 58 років (з 1956 р.) вже в 1981 році мало 70 років (А. Русначенко). Можна також погодитися з думкою (М. Восленський), що на середину 70-х років в СРСР закінчилось формування нового правлячого класу. Та попри те, що реальна влада в УРСР зосереджувалася у руках номенклатури - партійних чиновників ЦК КПУ, обкомів, райкомів та інших партійних структур, органами державної влади у республіці вважалися ради усіх рівнів.

Конституційні акти СРСР-УРСР 1936-1937 pp., як відомо, трактували ради владними органами, які поєднували в собі одночасно форму державного управління та самоврядування, виконавчої та представницької влади. Єдність законодавчої і виконавчої влади - був тим принципом влади, який класики марксизму-ленінізму протиставили традиційному парламентаризму, спираючись на досвід Паризької комуни. Конституція УРСР 1978 р. радикально не змінила поглядів на правовий статус рад. Однак були запроваджені деякі нововведення. Проголошувалося, зокрема, що всі ради народних депутатів - Верховна, а також місцеві - обласні, районні, міські, районні у містах, селищні і сільські - становлять єдину систему органів державної влади.

Верховна Рада (ВР) УРСР проголошувалась найвищим органом державної влади в республіці і будувалася за принципом безпосереднього представництва її народу (за визначенням Конституції УРСР 1937 p.- трудящих). Організація і діяльність ВР УРСР фактично регулювались рішеннями з'їздів, пленумів ЦК КПРС та Компартії України, однак юридично правовою основою її діяльності були Конституції СРСР і УРСР, регламент ВР УРСР (25 березня 1980 р.) та інші правові акти. Ними визначалися виборчий процес, порядок, механізм та форми діяльності ВР УРСР.

Виборчий процес. ВР УРСР формувалася через вибори. Останні проходили через кожних чотири роки (строк повноважень). Починаючи з 27 лютого 1955 р. і до 4 березня 1990 р. було обрано депутатів дев'яти скликань (четвертого - дванадцятого) ВР УРСР.

Правовими засадами проведення виборів було Положення про вибори до Верховної Ради, затверджене Президією Верховної Ради (ПВР) УРСР у грудні 1950 р. До нього у грудні 1954 p., у грудні 1958 p., у січні 1963 p., у листопаді 1966 р. були внесені певні зміни та доповнення. А закони "Про вибори до Верховної Ради" (грудень 1978 р.) та "Про вибори народних депутатів Української PCP" (жовтень 1989 p.), прийняті, відповідно, дев'ятою сесією ВР дев'ятого скликання та десятою сесією одинадцятого скликання, фактично сформували в Україні виборчу систему, яка існувала до середини 90-х років XX ст.

Відповідно до чинних положень вибори проходили на основі прямого, рівного виборчого права. Однакова кількість виборців обирала одного депутата, все доросле населення (з 18 років) мало рівне право голосу. Депутатом ВР УРСР міг бути обраний громадянин республіки, якому виповнилося 21 рік, а за Конституцією УРСР 1978 p.- 18 років. Вибори здійснювалися таємним голосуванням, депутати обиралися безпосередньо громадянами.

Виборчий процес від самого початку здійснювався під жорстким контролем правлячої комуністичної партії. Ініціатива висуненні кандидатів у депутати насправді відбувалася не "знизу", а була прерогативою партійних органів. Одномандатна система виборів практично позбавляла конкурентності між кандидатами у депутати (В. Кравченко, С. Бутирін, В. Футулайчук). Майбутній депутат був абсолютно гарантований щодо позитивних результатів виборів.

Виборчий процес забезпечувався системою чинних комісій: центральною, окружними і дільничними. ПВР своїм рішенням формувала виборчі округи, за пропозицією облвиконкомів давала їм найменування, порядковий номер, визначала центри та перелік адміністративно-територіальних одиниць, що до них входили. Вибори депутатів відбувались в умовах активної мітинговості, декларативності досягнень, під гаслами: "Всі на вибори!", "Голосуємо за блок комуністів і безпартійних!", "За єдиний блок комуністів і безпартійних!". Це мало на меті привернути увагу населення до важливої політичної кампанії. Забезпечити максимально високу участь виборців у голосуванні було завданням виборчих комісій. Як свідчать дані про результати голосування, що публікувалися в пресі, активність виборців була високою і становила, за звичай, близько 99,9%. Така одностайність та винятково висока організованість давали привід комуністичній пропаганді стверджувати, що виборці активно підтримували внутрішню та зовнішню політику держави.

Головним механізмом діяльності ВР був депутатський корпус. У складі кожного скликання вищого органу законодавчої влади відбувалися (за В. Кравченком, Є. Батуріним, В. Футулайчуком) квантитативні та квалітативні трансформації. Депутати поєднували свою роботу у ВР з іншими видами діяльності. Збільшувалася загальна чисельність депутатів, що зумовлювалося рішеннями ПВР та змінами демографічної ситуації. Найчисельнішим виявився склад депутатів X (1980-1985 рр.) і XI (1985-1990 рр.) скликань (650 чол.). Практично депутатський корпус кожного скликання зазнавав оновлення, в його ряди вливалися новообрані депутати, які не були у складі попереднього скликання. Спостерігалась тенденція поступового зменшення представництва депутатів з числа працівників базових галузей (промисловості, будівництва, транспорту) й зростання питомої ваги працівників невиробничої сфери. Традиційно депутатський корпус був політизованим (60-70% їх загальної кількості - члени КПРС). З числа депутатів-комуністів створювалася партійна група, яка виступала в ролі постійно діючого представництва Центрального Комітету (ЦК) компартії у ВР, Широко був представленим у складі депутатів партійний апарат, насамперед керівниками ЦК компартії та секретарями обкомів і райкомів.

Існуюча номенклатурна практика, згідно з якою член партії мав більше політичних прав, значно применшувала позиції безпартійних депутатів. Партійна приналежність нерідко компенсувала недостатню професійну компетенцію депутата-комуніста. Безпартійні депутати, навпаки, були, як правило, люди високої професійної ерудиції. Серед них були відомі вчені, письменники, лікарі. Але вони майже не залучалися до керівництва Верховною Радою, її Президії, постійних депутатських комісій. У 1980-ті роки помітно збагатились форми та методи роботи депутатів ВР. Наприклад, усталеного характеру набула практика попереднього обговорення питань, які виносилися на розгляд сесій, що надавало можливість більш ретельно вивчити проблему та прийняти оптимальне рішення. До вад та недоліків діяльності депутатського корпусу зараховують несвоєчасні зустрічі депутатів з виборцями, відсутність звітів про виконання їх наказів, нехтування депутатськими обов'язками. Зарадити цій ситуації мав Закон "Про порядок відкликання депутатів Верховної Ради Української PCP" (березень 1959 p.). Виборці дістали право відкликати депутатів, які не виправдали їх довір'я, у будь-який час.

Формами діяльності ВР УРСР були сесійні засідання, робота постійних депутатських комісій та Президії ВР.

Основною організаційно-правовою формою діяльності ВР були сесійні засідання (чергові та позачергові). Чергові сесії скликалися Президією двічі на рік. У роботі сесії брали участь депутати ВР. На перших сесіях обирали мандатну комісію, визначали повноваження депутатів, формували керівні органи ВР, схвалювали закони з цих питань. Багато сесій мали пасивний, дещо в чому декларативний характер. У середньому протягом одного скликання відбувалось вiciм-дванадцять сесій: як правило, впродовж одного-двох днів. Сесії розглядали коло питань, кількість яких коливалася віл десяти до сорока. Проте, чимало злободенних проблем, як зазначають дослідники (В. Кравченко, С. Бутирін, В. Футулайчук), випадали з поля зору ВР УРСР. Серед таких були питання законності, зокрема роботи правоохоронних органів, держбезпеки, питання соціального розвитку суспільства, матеріального стану трудівників тощо Майже зовсім не ставилися питання про виконання чинних законів, рішень, прийнятих ВР. Обмеженим був комплекс питань, пов'язаних з матеріальним виробництвом. Наприклад, народногосподарські плани республіки, виключно до 1957 p., розглядала Рада Міністрів. ВР республіки не затверджувалися перспективні плани розвитку, не заслуховувалися звіти про роботу уряду тощо.

У діяльності Верховної Ради провідну роль відігравали постійно діючі депутатські комісії (пізніше - комітети). їх робота була важливим засобом забезпечення нормального функціонування законодавчого органу влади. Постійні комісії розробляли пропозиції для розгляду їх Верховною Радою, сприяли виконанню прийнятих нею рішень, певним чином контролювали діяльність міністерств, відомств, державних комітетів. Діяльність постійних комісій (завдання, права і обов'язки постійних комісій, форми та методи їх організаційної діяльності) регулювалась Положенням про постійні комісії Верховної Ради Української PCP (29 червня 1966 p., нова редакція - 25 березня 1980 p.).

Поряд з постійними комісіями, Верховна Рада УРСР до початку 90-х років XX ст. формувала Президію. Президія на першій сесії новообраної ВР обиралася у складі Голови, двох заступників (а з Х-Х1 скликань - трьох) та членів Президії.

Президія Верховної Ради (ПВР) УРСР була особливим органом, не характерним для парламентів західних країн. Створювався він і функціонував на підставі т. зв. моноцефального принципу, сутність якого полягає у єдності державної влади зверху донизу - єдиновладді, що випливало з марксистсько-ленінської ідеї повновладдя представницьких органів типу рад, зокрема їх колегіальних органів: Президії Верховної Ради СРСР, президій верховних рад союзних республік, які виконували функції колегіального глави держави. Відповідно до цього принципу, ПВР УРСР була колегіальним, постійно діючим органом ВР УРСР, підзвітним останній в усій своїй діяльності. Укази ПВР УРСР, як форма її законодавчої діяльності, широко застосовувались у нормативно-правовому регулюванні життя республіки. Реально саме ПВР УРСР взяла на себе основні функції державотворення: лише за період від XX з'їзду КПРС (1956 р.) і до жовтня 1964 р., за підрахунками дослідників (В. Тимцуник), ВР УРСР одностайно ухвалила 124 закони, тоді як ПВР прийняла за цей час 1868 указів та постанов, які зовсім не обговорювалися депутатами і фактично регулювали радянську роботу.

Про особливу роль ПВР в системі вищих органів державної влади СРСР-УРСР свідчить, зокрема, й той факт, що строк повноважень ПВР УРСР не збігався із строком повноважень Верховної Ради, яка її обирала. Оскільки як постійно діючий орган ПВР не припиняла своєї діяльності і під час сесій Верховної Ради. Після закінчення повноважень Верховної Ради Президія зберігала свої повноваження аж до утворення новообраною ВР УРСР нової ПВР Української PCP (ст. 36 Конституції УРСР 1937 p.).

ПВР УРСР розв'язувала відведені до її компетенції питання, зокрема приймала чинні законодавчі акти, вносила до них зміни, утворювала і ліквідовувала міністерства та державні комітети, здійснювала контроль за дотриманням Конституції, союзного і республіканського законодавства. Через структури апарату ПВР УРСР здійснювала керівництво місцевими радами, присвоювала почесні звання та нагороди, вирішувала питання громадянства, здійснювала амністії та помилування, за поданням Голови Ради Міністрів УРСР звільняла з посад і призначала окремих осіб, які входять до складу уряду, розв'язувала адміністративно-територіальні питання. Зокрема, утворювала чи перейменовувала області та міста. Так, на підставі указів ПВР УРСР у січні 1954 р. стародавнє українське місто Проскурів перейменовано на Хмельницький, відповідно, Кам'янець-Подільську область - на Хмельницьку. З перейменуванням обласного центру Станіславської області - м. Станіславів на м. Івано-Франківськ відповідну назву отримала область - Івано-Франківська (1962 p.). Також від зміни назви міста декілька разів перейменовувалася Луганська область республіки. Створена як Ворошиловградська (193о p.), вона перейменовується на Луганську (1958 p.), згодом знову стає Ворошиловградською (1970 p.), а з 1990 р. вкотре - Луганською.

Уперше за усі роки свого існування ВР УРСР почала працювати в парламентському режимі (з 15 травня 1990 p.), тобто сесії тривали по кілька місяців. Порядок роботи сесій визначався затвердженим Верховною Радою УРСР Тимчасовим регламентом засідань Верховної Ради Української PCP дванадцятого скликання (22 травня 1990 p.).

Місцеві органи державної влади - обласні, районні, міські, районні у містах, селищні і сільські Ради депутатів трудящих (за Конституцією УРСР 1978 p.- ради народних депутатів).

Політичні засади діяльності місцевих Рад часу "відлиги" було оприлюднено у постанові ЦК КПРС "Про поліпшення діяльності Рад депутатів трудящих і зміцнення їх зв'язків з масами" (22 січня 1957 p.). Після цього почали регулярно скликатися сесії Рад, відновилася їх виборність. У зазначеній Постанові головною умовою успішного удосконалення та активізації діяльності місцевих Рад. як-то: розвиток їх самостійності й розширення прав, розв'язання нагальних питань економічного і культурного життя, підвищення відповідальності Рад і їх депутатів тощо, як і раніше, вважалось партійне керівництво радами та його подальше зміцнення. А це зводило нанівець усі зусилля політичної влади щодо демократизації Рад, оскільки, на думку дослідників (В. Гончаренко), зберігалася надійна опора командно-адміністративної тоталітарної системи - інтеграція партійного і державного апаратів. Більш того, листопадовий (1962 р.) пленум ЦК КПРС з метою більш оперативного й повсякденного партійного керівництва народним господарством прийняв рішення про розмежування партійних організацій за виробничим принципом. Відповідно, й обласні ради депутатів трудящих також реорганізовувалися за виробничим принципом і були поділені на промислові та сільські. У дев'ятнадцяти областях, які мали значний обсяг промислового і сільськогосподарського виробництва, створені обласні (промислові) і обласні (сільські) Ради та їх виконавчо-розпорядчі органи. В шести областях: Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській і Чернігівській, де обсяг промислового і сільськогосподарського виробництва був порівняно меншим, залишені єдині обласні ради. Негативні наслідки поділу, що руйнував єдність рад, виявилися очевидними. Невдовзі, після відставки М. Хрущова, його було скасовано.

Передача УРСР Кримської області (1954 р.) потягла зміни в правовому статусі Севастополя. Раніше він, будучи містом республіканського підпорядкування, підлягав Москві й фінансувався урядом Російської Федерації. З передачею ж Криму Україні він став містом республіканського підпорядкування в Україні і відтепер підпорядковувався безпосередньо Києву і фінансувався Києвом.

Правовою основою діяльності рад, окрім конституційних актів, були схвалені ПВР УРСР "Положення про обласну, районну, міську, районну у місті, сільську, селищну ради депутатів трудящих" (31 травня 1957 р.) та прийняті на його основі закони "Про сільську і селищну Раду депутатів трудящих" (липень 1968 р.) і "Про міську, районну в місті Раду депутатів трудящих" (липень 1971 p.). У зазначених законах розглядалися всі основні питання утворення і діяльності рад, їхні права й обов'язки в різних галузях господарського, соціально-культурного і державного будівництва, послідовне розмежування компетенції між різними ланками рад. Відповідно, зазначені законодавчі акти значно пожвавили діяльність цих низових представницьких органів, а також створили відповідне законодавче поле для їх діяльності. Для зміцнення авторитету і посилення активності депутатів, їх відповідальності перед виборцями важливе значення мало прийняття Закону СРСР "Про статус депутатів Рад депутатів трудящих в СРСР" (20 вересня 1972 p.). Права і обов'язки місцевих рад були розширені й конкретизовані у прийнятих 1979 р. нових редакціях законів про районну Раду народних депутатів УРСР; про міську, районну в місті Раду народних депутатів УРСР; про селищну Раду народних депутатів УРСР; про сільську Раду народних депутатів УРСР; 1980 p.- про обласну Раду народних депутатів УРСР.

Конституція УРСР 1978 р. збільшила до 2,5 років строк повноважень місцевих Рад (за попередньою Конституцією - 2 роки). Усі закони про основні права й обов'язки усіх ланок місцевих рад народних депутатів вважалися такими, що втратили силу з набуттям чинності Закону СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" (9 квітня 1990 p.). Основна ідея цього закону полягала у переведенні місцевих рад з режиму єдиного державного керівництва в режим місцевого самоврядування. Відтак Верховним Радам союзних республік пропонувалось забезпечити розроблення і прийняття таких законодавчих актів, які б регулювали місцеве самоврядування республік. Це завдання покладалося на Закон УРСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування" (7 грудня 1990 p.), який став останнім нормативним актом радянської доби щодо місцевих рад і визначив засади місцевого самоврядування, правовий статус місцевих Рад народних депутатів, органів територіального громадського самоврядування, а також форми безпосередньої демократії.

Розпорядчим органом місцевих рад проголошувалась сесія, що спочатку скликалася двічі на рік, але з часу прийняття ПВР УРСР

Указу про скорочення строків між скликанням сесій (серпень 1956 р.) з метою активізації депутатів і посилення колективності керівництва установлювалась регулярність скликання сесій - міські, районні, селищні і сільські Ради депутатів трудящих мали скликатися виконавчими комітетами не менше шести разів на рік, а сесії міських Рад депутатів трудящих у містах з районним поділом - не менше чотирьох разів на рік.

На сесіях обговорювали і вирішували (згідно з Конституцією УРСР 1978 р.) усі найважливіші питання, що входили до компетенції ради. Місцеві ради формували свої Президії та постійні комісії. Депутати рад різних рівнів на громадських засадах залучались до роботи відділів виконкомів - позаштатними інструкторами, інспекторами, заступниками керівників підрозділів і навіть виконкомів рад. Виконавчим органом місцевої ради вважався обраний відповідною радою з числа депутатів, у складі голови, заступників голови, секретаря і членів комітетів виконком (облвиконком, райвиконком). Докладно компетенція виконкомів визначалась законами про місцеві Ради народних депутатів УРСР. Зокрема, виконкоми скликали сесії рад; сприяли депутатам у здійсненні їх повноважень; організовували виконання рішень рад і органів державної влади вищого рівня, наказів виборців; керували підпорядкованими їм органами управління. Наприклад, міськвиконком мав право скасовувати рішення й розпорядження райвиконкомів (у містах з районним поділом), як і облвиконком - міськвиконкомівські.

Ради і далі залишалися під пильною увагою партійних органів, послідовно виконуючи їхні директивні настанови. Найбільш поширеною формою партійного впливу на місцеві Ради був такий конституційний захід, як "завоювання комуністами" більшості персонального складу депутатського корпусу й проведення відповідної політики. Іншою формою партійного впливу на діяльність органів влади було пряме втручання партійних комітетів у діяльність Рад через комуністів, що працювали в них. Суто формальним, номінальним було підпорядкування виконкому і його голови Раді, а фактично вони підпорядковувалися бюро відповідного комітету (обкому, міськкому, райкому) КПУ в особі першого секретаря, якоюсь мірою - другого (Ю. Зайцев), бо, як правило, голова виконкому місцевої Ради був членом бюро відповідного партійного комітету, а перші секретарі останніх - членами виконкомів. Усе це в черговий раз підкреслювало зрощення партійних органів із державними при домінуванні перших.

До повноважень місцевих рад належали: керівництво на своїй території державним, господарським і соціально-культурним будівництвом; затвердження планів економічного і соціального розвитку, місцевого бюджету і звітів про їх виконання; здійснення керівництва підпорядкованими їм державними органами, підприємствами, установами й організаціями; забезпечення дотримання законів, охорони державного й громадського порядку, прав громадян, сприяння зміцненню обороноздатності країни. У межах своїх повноважень місцеві ради приймали рішення, обов'язкові до виконання всіма розташованими на території відповідної ради підприємствами, установами й організаціями, а також службовими особами і громадянами. Характерною рисою всієї системи Рад залишалася безальтернативність виборів, показушність і бюрократизм.

Отже, конституційно систему органів державної влади УРСР становили ради усіх рівнів. Свою діяльність Верховна, а також місцеві - обласні, районні, міські, районні у містах, селищні і сільські ради будували згідно з вимогами радянського часу: їх робота перебувала під контролем ЦК КПУ та місцевих партійних комітетів; були не постійно діючими органами влади, а збиралися на сесії; фактично лише схвалювали підготовлені Президіями (ВР УРСР чи відповідної місцевої ради) та погоджені з ЦК КПУ (бюро відповідного партійного комітету - райкому, міськкому чи обкому) законопроекти (рішення). У Верховній та місцевих ралах депутати поєднували свою роботу з іншими видами діяльності. Законодавча робота ВР УРСР в цілому не відзначалася продуктивністю, що об'єктивно принижувало її конституційний статус. Взятим у "перебудовний" період політичним курсом на забезпечення повновладдя рад зроблено спробу закріпити владу партапарату через вибори до рад усіх рівнів та перевести місцеві ради з режиму єдиного державного керівництва в режим місцевого самоврядування.