Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Органи державного управління

Найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади Української PCP, Урядом республіки була Рада Міністрів УРСР. Центральними органами державного управління виступали союзно-республіканські та республіканські міністерства і державні комітети УРСР, інші органи, підвідомчі Раді Міністрів УРСР. Функції органів державного управління на місцях - покладалися на виконавчі комітети рад (облвиконкоми, міськвиконкоми, райвиконкоми).

Рада Міністрів (РМ) УРСР позиціонувалася як управлінський орган загальної компетенції. Структура, склад і повноваження РМ УРСР неодноразово змінювалися. Правовою основою діяльності РМ УРСР були: Конституційні акти СРСР-УРСР 1936-1937 та 1977-1978 pp., Закон УРСР "Про Раду Міністрів Української PCP" (19 грудня 1978 p.), інші нормативно-правові акти.

За Конституцією УРСР 1978 Уряд утворювався Верховною Радою республіки у складі голови РМ, його перших заступників і заступників, міністрів УРСР, голів державних комітетів УРСР. За поданням голови РМ УРСР, Верховна Рада УРСР могла включити до складу Уряду УРСР керівників інших органів і організацій УРСР. Для вирішення питань, пов'язаних із забезпеченням керівництва народним господарством, та інших питань державного управління як постійний орган РМ УРСР діяла Президія РМ. УРСР у складі голови РМ, його перших заступників і заступників, а також інших членів Уряду. РМ республіки була відповідальна перед ВР УРСР та їй підзвітна, а між сесіями - перед Президією ВР республіки.

До повноважень РМ УРСР належали: об'єднання і спрямування роботи міністерств; вжиття заходів щодо здійснення народногосподарського плану, державного і місцевого бюджетів, забезпечення громад, порядку, оборони держави, охорони прав громадян тощо. РМ мала і деякі функції конституційного контролю. Контрольні функції РМ УРСР полягали в наданні їй прав перевірки роботи виконкомів обласних та міських (міст республіканського підпорядкування) Рад депутатів трудящих (з 1978 p.- народних депутатів), скасування їхніх постанов і розпоряджень, припинення дії рішень і постанов обласних Рад, скасування наказів та інших актів міністерств і державних комітетів УРСР, підвідомчих уряду органів.

До компетенції РМ було віднесено: забезпечення керівництва народним господарством і соціально-культурним будівництвом; розробку і здійснення заходів щодо зростання добробуту і культури народу, розвитку науки і техніки, раціонального використання та охорони природних ресурсів, зміцнення грошово-кредитної системи; організацію управління підприємствами та об'єднаннями, участь у проведенні єдиної політики цін, оплати праці, соціального забезпечення; розробку і внесення до ВР поточних та перспективних державних планів економічного і соціального розвитку, державного бюджету; координацію і контроль за діяльністю підприємств, установ та організацій - підпорядкування з питань, віднесених до відання УРСР; здійснення захисту інтересів держави, охорони соціалістичної власності й громадського порядку, забезпечення та захист прав і свобод громадян, державної безпеки та обороноздатності країни; керівництво діяльністю виконкомів місцевих Рад народних депутатів, відносинами УРСР з іноземними державами тощо.

Закон УРСР "Про Раду Міністрів Української PCP" (19 грудня 1978 р.) зазначав, що уряд республіки керується у своїй діяльності Конституцією СРСР і Конституцією УРСР, принципами демократичного централізму, соціалістичного федералізму, соціалістичної законності, гласності, врахування громадської думки. Закон деталізував питання компетенції РМ за галузями: економіка, соціальний розвиток і культура, планування економічного і соціального розвитку, фінанси, позички і ціни, праця і заробітна плата, наука і техніка, забезпечення соціалістичної законності, безпека та обороноздатність країни, зовнішньоекономічна діяльність. За Законом, Уряду були підзвітні: 28 союзно-республіканських, шість республіканських міністерств, дванадцять союзно-республіканських та один республіканський державні комітети тощо. Регулювалися порядок проведення засідань, повноваження голови та інших членів Уряду, Президії РМ, постійних комісій та урядового апарату. РМ УРСР мала право видавати постанови і розпорядження, які були обов'язковими на всій території УРСР, а також організовувати перевірку їх виконання.

Міністерства як органи галузевої компетенції зазнавали неодноразової реорганізації - змінювалися їхня кількість, чисельність працівників, уточнювалась компетенція та статус.

За умов розширення повноважень виконавчої влади союзних республік в середині 1950-х років в УРСР було утворено нові союзно-республіканські міністерства, які раніше не існували: зв'язку, вищої освіти, енергетики й електрифікації. Збільшилася кількість союзно-республіканських комітетів. Ряд союзно-республіканських міністерств - торгівлі, будівельних матеріалів, хлібопродуктів, юстиції, внутрішніх справ, охорони громадського порядку - переведено в розряд республіканських. Компетенція між союзно-республіканськими міністерствами і міністерствами союзних республік розмежовувалася: перші здійснювали загальне керівництво, визначали фінансування та планові завдання і контролювали виконання останніх. Всього у другій половині 1950-х років в УРСР діяло 26 союзно-республіканських і шість республіканських міністерств.

На статусі міністерств суттєво позначилися запропоновані 1957 р. нові організаційні форми управління промисловістю і будівництвом. Розуміючи недоліки виключно вертикального, галузевого управління економікою, яке породжувало територіальну незбалансованість і роз'єднаність (М. Дністрянський), творці нового курсу зробили спробу впровадити територіальний принцип господарювання. Разом з анулюванням галузевого принципу управління промисловістю частина союзних і союзно-республіканських міністерств, які відали народним господарством, також ліквідовувалась. Натомість було вирішено повернутися до системи рад народного господарства (раднаргоспів), які існували і в 1920-х роках, але розширити їх адміністративні повноваження з управління економічними районами. Згідно із Законом УРСР від 31 травня 1957 p., на території республіки створювались одинадцять економічних районів, що включали одну або кілька областей: Сталінський (Сталінська, сьогодні - Донецька область), Луганський (Луганська), Дніпропетровський (Дніпропетровська), Запорізький (Запорізька), Київський (Київська, Житомирська, Кіровоградська, Черкаська, Чернігівська, м. Київ), Харківський (Харківська, Полтавська, Сумська), Вінницький (Вінницька і Хмельницька), Одеський (Одеська), Херсонський (Херсонська, Кримська, Миколаївська і м. Севастополь), Львівський (Львівська, Волинська, Рівненська, Тернопільська), Станіславський (Стані-славська. Дрогобицька, Закарпатська і Чернівецька).

Для керівництва промисловістю в кожному з них створювалась рада народного господарства (раднаргоспи). Згідно з Положенням про раду народного господарства (26 вересня 1957 р.), затвердженим постановою РМ СРСР, раднаргоспи ставали основною організаційною формою державного управління промисловістю. Раднаргоспам була надана широка компетенція у сфері планування, матеріально-технічного постачання, фінансів і кредиту, регулювання праці і заробітної плати. Раднаргоспи затверджувалися РМ республіки у складі голови, заступників голови та членів раднаргоспу. В усій своїй діяльності вони безпосередньо підлягали Уряду республіки. Керівництво раднаргоспами з боку РМ СРСР здійснювалося лише через РМ республіки. Ради народного господарства в межах своїх повноважень приймали постанови і видавали розпорядження на основі та на виконання чинного законодавства. Ці акти могли бути призупинені Урядом УРСР або скасовані РМ СРСР. Проблема координації галузевої політики в РМ УРСР з липня 1957 р. покладалась спочатку на заступників голови Держплану УРСР, а потім - і начальників відділів. Втім, у 1960 р. в УРСР був створений республіканський раднаргосп (РНГ), котрий мав координувати діяльність усіх раднаргоспів, які діяли в економічних районах республіки. Це дало змогу переорієнтувати виробничі зв'язки і формувати господарський комплекс республіки (М. Дністрянський). А фактичне поновлення командно - адміністративної системи управління народним господарством відбулося зі створенням РНГ СРСР (1962 р.), а згодом - і Вищої Ради народного господарства (ВРНГ) СРСР (В. Гончаренко), котра відповідала за стан справ у промисловості та будівництві усього СРСР.

Зі структурними зрушеннями в органах виконавчої влади пов'язувалось скорочення чисельності управлінського апарату міністерств і відомств. Постанова ЦК КПУ і РМ УРСР "Про дальше удосконалення і здешевлення адміністративно-управлінського апарату радянських установ, підприємств та організацій" (10 жовтня 1958 р.) стала правовою основою скорочення штату адміністративно-управлінського апарату по всіх ланках управління та ліквідації паралельно діючих організацій та установ.

Проте економічна реформа з самого початку була приречена на провал, бо в своїй основі суперечила командно-адміністративній системі управління. Не дивно, що невиконання зобов'язань і відсутність помітних успіхів зумовлювали постійну реорганізацію системи раднаргоспів. Якщо в 1961 р. кількість раднаргоспів і економічних районів зросла до чотирнадцяти (утворювались окремі Кримський, Полтавський, Черкаський раднаргоспи), то через два роки відбулося укрупнення економічних районів, їх загальна кількість зменшилась до семи.

Спроби захистити місцеві територіальні інтереси були розцінені як "місництво", а тому зі зміною державного керівництва система раднаргоспів у 1965 р. була ліквідована і остаточно утвердився галузевий принцип управління господарством. В цілому, характерною рисою розвитку органів державного управління із галузевою компетенцією "застійних" років стала неодноразова перебудова міністерств та відомств при незмінній тенденції до поглиблення централізації органів державного управління, зокрема на рівні міністерств. А це навіть викликало обурення республіканського керівництва.

Попри те, що не доводиться говорити про будь-які самостійні дії КПУ та її верхівки, відомі випадки, коли воно противилося рішенням центру підпорядкувати собі ті чи інші установи, міністерства. Так, ЦК КПУ (за А. Русначенком) був проти передачі більшості науково-дослідних інститутів до міністерства чорної і вугільної промисловості (1962 p.). 2 січня 1967 р. П. Шелест у листі до ЦК КПРС пропонує чітко обумовити права і обов'язки союзно-республіканських міністерств СРСР, з одного боку, і рад міністрів республік, де є ці міністерства,- з іншого. Він же вважав за необхідне збільшити обсяг прав промислових підприємств України водночас з визначенням прав союзних міністерств. Аргумент - республіканські міністерства перейшли вже рівень довоєнних союзних. Незгодні були в Києві і з ліквідацією республіканського Міністерства енергетики та електрифікації. Наступного, 1970 p., П. Шелест виступає проти перетворення союзно-республіканського Міністерства геології в союзне, заперечує він і проти скорочення головних управлінь міністерства монтажних і спеціальних будівельних робіт республіки. Республіканське керівництво вважало неправильним і проектоване призначення і звільнення ректорів вузів республіканського підпорядкування з Москви, бо відповідні міністерства на місцях перетворилися б тоді на статистів тощо.

В умовах розпаду СРСР урядову структуру республіки упорядкував прийнятий ВР УРСР Закон "Про перелік міністерств та інших центральних органів державного управління Української PCP" (13 травня 1991 p.). А невдовзі Законом УРСР від 21 травня 1991 р. були змінені і доповнені статті Конституції про структуру вищої виконавчої влади республіки. Відтоді посада голови Ради Міністрів замінялась посадою прем'єр-міністра, Рада Міністрів почала називатися Кабінетом Міністрів - Урядом УРСР, найвищим органом державного управління республіки.

Державні комітети почали створюватися при Держплані СРСР, а пізніше - при ВРНГ СРСР (з грудня 1957 p.). Існували галузеві держкомітети - мали завдання забезпечити проведення єдиної технічної політики у певній галузі промисловості. Постанова ЦК КПРС віл 11 січня 1963 р. націлювала на підвищення ролі держкомітетів та їх відповідальності за розвиток галузей промисловості. Окрім галузевих, були організовані виробничі держкомітети (у газовій промисловості, енергетиці, електрифікації). Останні безпосередньо управляли підприємствами своєї галузі промисловості чи здійснювали міжгалузеве управління, підлягаючи РМ УРСР. Кількість державних комітетів та відомств, прирівняних до них (напр., управлінь: головних - з нафтопереробної та нафтохімічної промисловості або матеріально-технічного постачання чи центральних - статистичного - при РМ УРСР) постійно збільшувалася. Так, на середину 1970-х років у складі Ради Міністрів УРСР їх число перевищувало двадцять.

Функції місцевих органів державного управління виконували відділи та управління виконкомів обласних, міських та районних рад. їх створення було компетенцією самих рад. Перелік відділів та управлінь виконкомів місцевих рад і порядок їх утворення встановлювались законодавством СРСР і УРСР. Відділи та управління виконавчих комітетів керували дорученими їм галузями (комунальним господарством, освітою, культурою та ін.). У своїй діяльності вони підпорядковувались відповідній Раді, її виконкому та вищому галузевому органу державного управління, а також позаструктурно відповідним відділам партійних комітетів.

Отже, найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади Української PCP вважався Уряд - Рада Міністрів УРСР. а центральними органами державного управління - союзно-республіканські та республіканські міністерства і державні комітети УРСР. Республіканські міністерства і відомства підпорядковувалися Раді Міністрів УРСР безпосередньо, а союзно-республіканські перебували в подвійному підпорядкуванні. Функції органів державного управління на місцях покладалися на виконавчі комітети рад (облвиконкоми, міськвиконкоми, райвиконкоми). Роль Ради Міністрів УРСР, як органу центрального державного управління, а міністерств, як органів галузевого державного управління, підвищилася у роки десталінізації. Республіканські міністерства і державні комітети були піддані значній реорганізації, та у здійсненні державного управління це аж ніяк не надало їм самостійності, особливо у "застійні" роки. Тоді роль республіканських міністерств зводилася переважно до функції передавальної ланки у багатоступеневій союзно-республіканській системі державного управління колишнього СРСР. Характерним явищем функціонування державного управління було посилення тенденції зрощення партійного і державного апарату.