Конституційне право України - Совгиря О.В. - 4. Прийняття та зміна конституцій

Для прийняття конституції необхідно розробити Ті текст. Проекти конституцій, як правило, розробляють місцеві органи влади, установчі збори, конституційні комітети або комісії (як це мало місце в Україні при прийнятті чинної Конституції), парламент. Хоча, на думку О. Ф. Фрицького, текст Конституції України був би досконалішим, якщо б його проект розробляв орган, до складу якого входили б фахівці-юристи, а не лише народні депутати.

Розрізняють такі способи прийняття конституцій: 1) октроювання - це дарування конституції одностороннім актом глави держави (монарха). Це найменш демократичний спосіб прийняття конституції. На початку XIX ст. такі конституції іменувалися хартіями. Після Другої світової війни октройованими стали називати також конституції, даровані метрополіями своїм колоніям при зміні форми колоніального панування або при звільненні від нього;

2) конституції, прийняті як результат договору. Вони не були поширені в минулому і рідко зустрічаються нині. Зазвичай це були договори між монархом та виборним органом. Вони свідчили про таке співвідношення політичних сил, за якого монарх уже був неспроможний дарувати свою конституцію. Іноді договірні конституції були результатом договору держав;

3) більшість нині чинних конституцій є народними. Вони приймаються парламентом або установчими зборами чи безпосередньо затверджуються референдумом.

Найчастіше конституції приймаються установчими зборами (конституантою) - виборним органом, головною або єдиною метою якого є створення конституції і який іноді виконує функцію парламенту.

Установчі збори прийнято поділяти на: суверенні, які остаточно приймають конституцію, та несуверенні, які лише виробляють, конституцію, а затверджується вона іншим способом (найчастіше референдумом), а також початкові, що обираються громадянами як такі, та інституціоналізовані, в разі прийняття яких роль представницьких установ виконують представницькі органи (парламенти), якщо вони мають право повного перегляду конституції.

Значення використання референдуму для затвердження конституції може бути різним. Так, якщо референдум проводиться для затвердження конституції, яка є гласно розробленою і прийнятою парламентом або установчими зборами, то такий порядок може вважатися демократичним. Якщо ж референдум проводиться в умовах тиску на громадян, проект готується та обговорюється вузьким колом осіб, такий спосіб затвердження конституції на референдумі не може розглядатися як демократичний.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2008 р. № б-рп/20081 народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні може реалізувати на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції

України у порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України.

На референдумі було прийнято або переглянуто основні закони в більшості пострадянських країн (Азербайджан, Білорусь, Вірменія, Естонія, Казахстан, Киргизстан, Литва, Росія, Таджикистан і Узбекистан). Шляхом референдуму було прийнято конституції в таких європейських країнах, як Албанія, Андорра, Ірландія, Туреччина, Франція і Швейцарія. В Іспанії, Польщі і Сербії на референдумі затверджену конституцію попередньо схвалює парламент, а в Румунії - установчі збори.

В основі зміни конституцій лежить народний суверенітет. Розрізняють такі способи зміни конституцій:

1) гнучкий спосіб, за якого зміни до конституції вносяться шляхом прийняття звичайного закону. До гнучких конституцій, як правило, належать некодифіковані або змішані конституції;

2) жорсткий спосіб, коли поправки до конституції вносяться у більш складному порядку, ніж видання звичайного закону. Жорсткість конституцій має на меті забезпечення їх стабільності, що сприяє зміцненню їх авторитету та відносній постійності конституційного ладу.

Жорсткі конституції можна поділити на два різновиди: а) власне жорсткі, до яких належать конституції, котрі змінюються парламентом одного й того самого скликання кваліфікованою більшістю в палаті або палатах, та конституції, що змінюються повторним голосуванням через певний строк, але парламентом того самого скликання.

Так, відповідно до ст. 155 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу ХІІІ "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

Деякі вітчизняні вчені обгрунтовано підкреслюють переваги так званого "подвійного вотуму із пронесенням через вибори". Зміст цього досить поширеного у світовій конституційній практиці інституту полягає в тому, що за внесення змін до Основного Закону голосує один склад парламенту, а остаточне рішення про зміну конституції у запропонованому вигляді ухвалює вже парламент нового скликання1;

б) особливо жорсткі - це конституції, зміни до яких затверджуються на референдумі, парламентом наступного скликання, органами суб'єктів федерації або шляхом застосування інших процедур, що ратифікують зміни.

Порядок внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України можна вважати особливо жорстким, оскільки відповідно до ст. 156 Конституції України законопроект про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначає Президент України.

В Україні жорсткий характер внесення змін до конституції полягає ще й в особливому колі суб'єктів права законодавчої ініціативи щодо таких змін. Згідно зі ст. 154 Основного Закону України законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, а щодо розділів І, III, XIII Конституції України, то суб'єктами права законодавчої ініціативи щодо внесення змін можуть бути Президент України та не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 156 Конституції України).

Конституції, в яких усі частини змінюються по-різному, називаються конституціями змішаного типу.

Після ухвалення закону про внесення змін до конституції в установленому порядку він включається до тексту конституції. Способи такого включення можуть бути різними:

1) інкорпорування поправок, за якого відбувається проста заміна старих положень новими або виключення старих положень чи додавання нових (такий спосіб внесення поправок до конституції застосовується в Україні);

2) додавання нових поправок до чинного тексту без формального виключення старих положень (США, Венесуела тощо).

Перегляд конституцій може бути двох видів: 1) повний, що може здійснюватися:

а) шляхом прийняття нової конституції, відповідно до правил, передбачених попередньою конституцією;

б) шляхом прийняття пової редакції конституції зі збереженням її колишньої дати;

2) частковий, коли відбувається заміна, виключення або доповнення тексту конституції, що не стосується положень, які утворюють її концептуальну основу.

На порядок зміни конституції досить часто впливає форма територіального устрою держави, оскільки у федеративних державах цей порядок набагато складніший, ніж в унітарних, бо у цьому процесі беруть участь суб'єкти федерації або органи, що виражають інтереси цих суб'єктів.

Розділ XIII Конституції України містить цілу низку застережень щодо внесення змін до неї:

1) Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (ч. 1 ст. 157 Конституції України);

2) Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану (ч. 2 ст. 157 Конституції України);

3) законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (ч. 1 ст. 158 Конституції України);

4) повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів I, III і XIII Конституції України з одного і і того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання (ч. 2 ст. 156 Конституції України);

5) Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні і і ті самі положення Конституції України (ч. 2 ст. 158 Конституції України).

Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України (ст. 159 Конституції України).

Щодо порядку внесення змін до Конституції України, то він є самостійною парламентською процедурою, що виключає можливість застосування при розгляді законопроектів про внесення змін до Конституції України інших конституційних положень, окрім передбачених у розділі XIII Конституції України.

Закон України про внесення змін до Конституції України за своєю природою не є звичайним законом, який приймається Верховною Радою у порядку, передбаченому п. З ч. 1 ст. 85 Конституції України1. У зарубіжних країнах такі закони у більшості випадків називають конституційними, а іноді - органічними законами.

Особливостями закону про внесення змін до Конституції України порівняно зі звичайним законом є те, що:

1) після прийняття цей закон стає складовою Конституції України і набуває найвищої юридичної сили. Підтвердженням цьому слід вважати дію норм Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 08.12.2004 р. № 2222-1V з моменту набрання ним чинності і до прийняття Рішення Конституційного Суду України від 30.09.20101). № 20-рп/20102, яким зазначений Закон було визнано неконституційним. Зокрема, в Ухвалі Конституційного Суду України від 05.02.2008 р. № 6-у3 встановлено, що з набуттям чинності зазначеним Законом його положення були фактично положеннями Конституції України, прийнятої 28.06.1996 р., яка була чинна в редакції Закону N° 2222-IV;

2) Конституцією України передбачено особливий порядок його прийняття: особливий суб'єкт права ініціативи перегляду, наявність застережень щодо можливості внесення змін, здійснення попереднього конституційного контролю законопроектів, наявність специфічної процедури внесення змін.

Згідно зі ст. 94 Конституції України щодо всіх законів, які приймаються Верховною Радою України, Президент України наділяється правом вето, тобто правом повернути законопроект, прийнятий Верховною Радою України, на повторний розгляд зі своїми зауваженнями стосовно невідповідності такого законопроекту Конституції. За чинною Конституцією України Президент України наділяється правом вето і щодо законів про внесення змін до Конституції України. Однак таке положення Основного Закону не є однозначним, оскільки:

1) надання права вето Президенту щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України з перевіркою їх відповідності Конституції України позбавляє будь-якого сенсу в наданні висновку Конституційним Судом України;

2) ухвалюючи закон про внесення змін до Конституції України, Верховна Рада України діє як орган установчої (а не законодавчої) влади, на яку покладається внесення змін до конституції і таким чином установлення суспільного та державного устрою у країні;

3) застосування президентського вето до зазначеної категорії законопроектів не має сенсу ще й тому, що за змістом ст. 94 Конституції України вето Президента України долається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, а законопроект про внесення змін до Конституції України приймається більшістю двох третин голосів від конституційного складу Верховної Ради України. Тобто фактично сенс вето у цьому випадку зводиться до необхідності підтвердження Верховною Радою України своєї позиції тією ж самою кількістю голосів, що необхідна і для прийняття законопроекту1;

4) необхідність затвердження змін до розділів І, III, XIII Конституції України всеукраїнським референдумом також не узгоджується із правом Президента накладати вето, оскільки у цьому випадку визнається зверхність Президента щодо результатів референдуму, а це неприпустимо з огляду на ст. 5 Конституції України2 та Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2008 р. №6-ри/2008, відповідно до якого процедура підписання і оприлюднення законів, встановлена ч. 2 ст. 94 Конституції України, не застосовується до законів, прийнятих референдумом; рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів є остаточним і не потребує будь-якого затвердження, в тому числі Верховною Радою України.