Конституційне право України - Совгиря О.В. - 6. Правова охорона Конституції України

Правова охорона конституції є неодмінною умовою забезпечення її верховенства і стабільності. Вона здійснюється у двох основних формах - конституційний контроль та конституційний нагляд. Існують два погляди на співвідношення цих понять:

1) контроль - це така система відносин між органами публічної влади, за якої контролюючий орган має право скасовувати акти підконтрольного органу, а нагляд - така система відносин, за якої наглядовий орган має право лише звернути увагу піднаглядного органу на його помилку та найбільше - зупинити дію його акта, але скасовувати або змінювати акт повинен сам піднаглядний орган;

2) контроль - це перевірка діяльності підконтрольного органу, що проводиться контролюючим органом або вибірково, за власною ініціативою, або за якимось сигналом, а нагляд - постійне спостереження за діяльністю піднаглядного органу.

Такі відмінності розуміння зазначених понять зумовлені неоднаковим їх застосуванням у законодавстві зарубіжних країнах або ж однієї країни.

Надалі під конституційним контролем ми будемо розуміти будь-яку форму перевірки на відповідність конституції актів та дій органів публічної влади, а також об'єднань громадян, що здійснюють публічні функції або створені для участі у здійсненні публічних функцій.

Необхідність конституційного контролю обумовлена тим, що конституція в державі має вищу юридичну силу, а отже, всі правові акти повинні їй відповідати або не суперечити (відмінність між цими поняттями було з'ясовано вище).

Вважається, що ідея конституційного контролю з'явилася у XVII ст. у Великій Британії і була пов'язана з діяльністю Таємної ради, яка визнавала закони легіслатур колоній недійсними, якщо вони суперечили законам англійського Парламенту, виданим для цих колоній, або загальному праву. Однак конституційний судовий контроль у сучасному розумінні вперше з'явився у США у 1803 р., коли Верховний Суд США у справі У. Мербері проти Дж. Медісона оголосив, що будь-який закон Конгресу, що суперечить Конституції США, може бути визнаний судом неконституційним.

Після Першої світової війни в Європі було вироблено власну модель конституційного контролю, яку, зокрема, запозичили багато постсоціалістичних країн, у тому числі й Україна. Автором цієї моделі є австрійський юрист Хане Кельзен.

Найчастіше конституційний контроль здійснюється судовими або квазісудовими органами (також главою держави, парламентом, урядом, судами загальної юрисдикції у процесі здійснення ними інших своїх функцій).

Судовий конституційний контроль має дві моделі:

1) американська (децентралізована) модель, за якою конституційність законів та інших актів перевіряють суди загальної юрисдикції при розгляді конкретних справ (конкретний наступний контроль). За цієї моделі в деяких країнах конституційність законів мають право перевіряти всі загальні суди, але рішення про неконституційність закону ухвалює верховний суд (Аргентина, США, Японія). В інших країнах (Австралія, Індія, Мальта) конституційність закону вправі перевіряти тільки верховний сул після того, як справа доходить до нього після розгляду нижчими судами, які не мають права перевіряти конституційність законів;

2) європейська (централізована) модель передбачає утворення спеціальних судових або квазісудових органів конституційного контролю. Головна відмінність судових та квазісудових органів тут полягає у тому, що у квазісудових органах зазвичай використовується закрита, заснована на письмовому провадженні, процедура, тому вони не розглядають індивідуальних конституційних скарг1.

Відповідно до ст. 147 Конституції України єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні є Конституційний Суд України.

Статтею 148 Конституції України встановлено, що Конституційний Суд України складається з вісімнадцяти суддів Конституційного Суду України. Президент України, Верховна Рада України та з'їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду України.

Основним об'єктом конституційного контролю є конституційність законів (слід мати на увазі, що світова практика йде тим шляхом, що закони, прийняті на референдумі, не підлягають конституційному контролю. Хоча у законодавстві України це положення не закріплено). Але до повноважень Конституційного Суду України також належать і інші контрольні повноваження (більш детально про це йдеться у § 4 глави XI).

Конституційний контроль (як судовий, так і позасудовий) поділяється на види за такими критеріями:

1) за часом здійснення:

o попередній контроль, за якого акт перевіряється до набрання ним чинності. Можливість здійснення попереднього конституційного контролю передбачена ст. 159 Конституції України;

o наступний контроль, який поширюється на чинні, принаймні офіційно опубліковані, акти. Можливість здійснення наступного конституційного контролю передбачена ст. 150 Конституції України;

2) за місцем здійснення:

o внутрішній контроль - проводиться самим органом, який видає акт;

o зовнішній контроль - проводиться іншим органом (наприклад, главою держави, якому на підпис або для промульгації надійшов закон);

3) за правовими наслідками:

o консультативний контроль, що не має обов'язкової юридичної сили;

o постановляючий контроль, за якого, якщо акт визнаний неконституційним, він втрачає юридичну силу або повертається на розгляд органу, який його видав. Конституційний судовий контроль в Україні є постановляючим, оскільки відповідно до ст. 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання;

4) за обов'язковістю проведення:

o обов'язковий контроль, коли акт обов'язково підлягає конституційному контролю, зазвичай попередньому. Таким є контроль, передбачений ч. 2 ст. 151, ст. 159 Конституції України;

o факультативний контроль, коли конституційний контроль проводиться за ініціативою уповноваженого суб'єкта. Найчастіше конституційний контроль є саме факультативним;

5) за формою:

o абстрактний контроль, що означає перевірку конституційності акта або норми без зв'язку із конкретною справою. Попередній контроль може бути тільки абстрактним. Причому в окремих державах питання про конституційність може бути порушене з ініціативи органу конституційного контролю (Австрія, Франція);

o конкретний (інцидентний) контроль, що здійснюється у зв'язку із конкретною, найчастіше судовою, справою, при вирішенні якої підлягає застосуванню певна норма або акт, що оспорюється з точки зору конституційності. Він - завжди наступний;

o індивідуальний контроль, за якого індивід, об'єднання громадян, юридичні особи наділені правом подавати до конституційного суду скарги про порушення своїх конституційних прав і свобод законами, іншими нормативно-правовими актами, судовими рішеннями (сьогодні не застосовується в Україні);

6) за обсягом:

o повний контроль, що охоплює всю систему суспільних відносин, врегульованих конституцією;

o частковий контроль, який поширюється лише на певні сфери таких відносин (права людини і громадянина, відносини з приводу територіального устрою тощо);

7) за змістом:

o формальний контроль, за якого перевіряється дотримання конституційних вимог та умов щодо видання акта;

o матеріальний контроль, що передбачає перевірку відповідності змісту акта положенням конституції.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 152 Конституції України закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України (матеріальний контроль), або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (формальний контроль). Згідно зі ст. 15 Закону України "Про Конституційний Суд України" підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо неконституційності правового акта повністю чи в окремій частині є також перевищення конституційних повноважень при його прийнятті (підстава для формального контролю); 8) з точки зору зворотної сили:

o контроль ex tunc, за якого рішення про визнання неконституційності має зворотну силу, і норма або акт, визнані неконституційними, вважаються недійсними з самого початку: з моменту їх видання або набрання чинності конституційно-правовою нормою, якій вони суперечать;

o контроль ex nunc, коли рішення про неконституційність дійсне тільки на майбутнє, а всі колишні наслідки дії неконституційної норми або неконституційного акта залишаються в силі1. Так, відповідно до ч. 2 ст. 152 Конституції України закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність (тобто закріплюється правило ex nunc).

У деяких країнах (наприклад, у США) існують особливості дії рішень органів спеціального конституційного контролю з точки зору їх зворотної сили: судові рішення, в яких визнаються неконституційними певні правові акти або їх окремі положення, мають зворотний характер, але лише стосовно сторін у справі. Винятком є законодавчі акти, які регулюють питання притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності та відбування покарання за скоєні злочини.

Ідею про необхідність існування спеціальних органів конституційного контролю сприймають не в усіх демократичних державах. Так, за конституційною теорією Люксембурга, Нідерландів, Фінляндії, Швеції, оскільки парламент посідає вище місце у системі державних органів, то над ним не може стояти жоден інший орган, що здійснював би конституційний контроль. Тому тільки парламент має право вирішувати питання про долю закону, що суперечить конституції. При цьому у Швеції, Фінляндії, Канаді парламент та уряд мають право попередньо проконсультуватися у спеціальному органі або у Верховному Суді, аби отримати їх висновок з питання конституційності законопроекту, що підлягає розгляду. Але остаточну долю законопроекту вирішує все-таки парламент3.

Аргументи на користь необхідності розгляду питань про конституційність законів та інших нормативних актів саме судовим органом зводяться до того, що:

1) суперечність про конституційність закону чи іншого нормативно-правового акта є виключно юридичною, а тому повинна вирішуватися органом, який має для цього відповідну компетенцію;

2) це випливає з принципу поділу влади;

3) незалежність і неупередженість як принципи діяльності судової влади є гарантією того, що рішення у справі базуватиметься на правовій основі;

4) правила судочинства, що ґрунтуються на засадах змагальності та гласності, забезпечують найбільш повний та всебічний розгляд відповідної справи1.

Незважаючи на значну кількість позитивних моментів в інституті конституційного контролю, слід звернути увагу па те, що іноді конституційний контроль використовується для обмеження прав парламенту, відіграючи негативну роль у конкретній державі. У цілому ж функція конституційного контролю залежить від складу органу, що його здійснює, та від соціально-політичної ситуації в країні.