Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 2. Реформа публічної адміністрації

Реформа органів виконавчої влади

Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України як уряд очолює систему органів виконавчої влади, спрямовує і координує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади. Згідно ж з концепцією адміністративної реформи метою реформування Кабінету Міністрів України є забезпечення максимально повного й точного втілення в життя конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади України. Згідно з цим Кабінет Міністрів повинен стати центром публічного управління, ефективність роботи якого ґрунтується на підтримці Парламенту та Президента України.

Основою ж реформування уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямів його діяльності, як:

вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави;

розроблення проектів законодавчих актів та підзаконної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України тощо.

Важливою умовою реалізації конституційного статусу Кабінету Міністрів є забезпечення гармонійних відносин уряду з Адміністрацією Президента. В основу проведення організаційних змін у Кабінеті Міністрів та його апараті має бути покладено чітке уявлення про сукупність функцій уряду, визначених Конституцією і законами України. Зокрема слід розмежувати:

1) функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу, що виконуються шляхом проведення засідань уряду, а в окремих випадках - шляхом опитування. До цих функцій, зокрема, належить:

- вироблення та здійснення політики уряду;

- прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів;

- реалізація права законодавчої ініціативи;

- обговорення найважливіших питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів;

- заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади;

2) функції Кабінету Міністрів України, що виконуються членами уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів:

- спрямування, координація та контролювання діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади;

- ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені Кабінету Міністрів;

3) функції Кабінету Міністрів України, що забезпечувалися до останнього часу такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів, як урядові комітети. Діяльність урядових комітетів мала на меті:

а) зменшення навантаження на Кабінет Міністрів у цілому шляхом делегування попереднього розгляду питань та проектів до урядових комітетів, що вже здійснюється на даний момент. У подальшій перспективі слід розглянути можливість внесення змін до Конституції України, що дозволить надати згаданим комітетам право остаточного схвалення рішень з обмеженого законами кола питань;

б) підвищення рівня колегіальності в роботі уряду шляхом запобігання надмірному впливу окремих міністрів на вироблення та здійснення політики уряду та надання рівних можливостей всім міністрам спільно формувати та проводити цю політику; в) чітке визначення місця і ролі віце-прем'єр-міністрів у процесі формування та реалізації політики уряду.

Ґрунтуючись на викладеному вище, слід здійснити ряд заходів щодо поліпшення організації роботи уряду. Першорядне значення має реалізація такої умови: робота апарату Кабінету Міністрів не повинна підміняти діяльність міністрів. Прем'єр-міністр працює з міністрами безпосередньо, а не через апарат уряду.

Зміни в організації роботи Кабінету Міністрів зумовлюють необхідність реорганізації його апарату, завданням якого повинно бути, зокрема, організаційне, інформаційно-аналітичне, правове, матеріально-технічне та інше обслуговування Кабінету Міністрів.

Апарат Кабінету Міністрів має здійснювати такі функції:

а) допомагає Прем'єр-міністру та віце-прем'єр-міністрам в організації роботи уряду;

б) інформує відповідні міністерства про документи, які подаються до Кабінету Міністрів;

в) забезпечує документування рішень Кабінету Міністрів, здійснює контроль виконання рішень Кабінету Міністрів;

г) надає експертні висновки Прем'єр-міністрові та віце-прем'єр-міністрам з питань галузевої політики;

ґ) забезпечує правову експертизу проектів рішень Кабінету Міністрів та інших актів законодавства.

Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України.

У цілому структурна реорганізація органів виконавчої влади повинна проводитись обов'язково за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур. Кількість міністерств, з одного боку, не повинна бути надто малою, щоб кожен з міністрів мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його відання, а з іншого боку - надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається водночас на кількох міністрів, що загрожує виникненню колізій та конфліктів інтересів. На місцевому рівні виконавчу владу мають здійснювати місцеві державні адміністрації. Тут основна проблема постає у тому, щоб розмежувати їх повноваження з органами місцевого самоврядування. У діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення публічного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням у діяльності районних державних адміністрацій значення розпорядчо-виконавчих функцій.

При розгляді даного питання доцільно проаналізувати також основні етапи становлення, розвитку та сучасний стан органів виконавчої влади в Україні.

Так історично склалось, що на теренах нашої держави, як, зрештою, і на території усього СРСР, вся влада належала Радам. Відоме нам з тих часів гасло деякою мірою відображало стан справ у державному управлінні. За повної відсутності поділу влади (розподіл на законодавчу, виконавчу та судову гілки) офіційно вся влада належала народові, який уособлювався Радами.

Новий, і, мабуть, перший етап у державному будівництві розпочався з прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. На той час уже по-новому сприймалися органи державної влади з точки зору їх призначення та спрямованості на інтереси вже суверенної держави. Зокрема Законом УРСР від 24 жовтня 1990 р. було внесено зміни до Конституції УРСР, згідно з якими зі ст. 122 зникають згадки про союзно-республіканські міністерства і державні комітети СРСР. Це вже хоч і невеликий, але помітний крок до незалежності України, бодай в управлінсько-виконавчій сфері. Цим змінам передував Закон УРСР від 3 серпня 1990 р. "Про міністерства і державні комітети Української PCP", прийнятий на виконання Декларації про державний суверенітет, який містив перелік із 22 міністерств та 14 державних комітетів саме Української PCP, що охоплювали увесь спектр публічного управління.

Окрім цього, в Декларації зазначалося, що державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Це вже передбачало певний розподіл функцій колишніх партійних організацій між незалежними один від одного органами. Почалося реформування деяких елементів державності. Майже за півроку Рада Міністрів трансформувалася в Кабінет Міністрів, який очолював посадовець з європейською назвою - Прем'єр-міністр, а уся система виконавчо-розпорядчих органів одержала єдину назву органів публічного управління. За Законом УРСР "Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української PCP" від 19 червня 1991 р. міністерства та інші органи цього рівня вже звично для нас визначалися як центральні органи, але все ще публічного управління. Незважаючи на пряму вказівку в Декларації про державний суверенітет на необхідність існування саме виконавчої гілки влади, термін "органи виконавчої влади" законодавчого закріплення набув лише 14 лютого 1992 p. у зв'язку з прийняттям Закону України " Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України". Майже одночасно був виданий Указ Президента України "Про міністерство України".

Взагалі, починаючи з проголошення суверенітету Української держави у 1990 р. і закінчуючи активізацією державотворення у 1995-1996 р. (наближення до прийняття Конституції незалежної України) зміни, що відбувалися на тлі реорганізації системи центральних органів виконавчої влади, були спрямовані переважно на коригування кількості або самих органів, або ж чисельності їх апарату (часто, на користь збільшення).

Другим, але своєрідним перехідним етапом стала підготовка до прийняття нової Конституції України. В цьому документі органам виконавчої влади було приділено досить незначну увагу.

Так, передбачалося створення принципово нової системи виконавчої влади, яка мала здійснюватися Президентом, Кабінетом Міністрів та державною адміністрацією. Отже, планувалася дворівнева система органів виконавчої влади: перший рівень - Кабінет Міністрів як керівний орган загальної компетенції; другий рівень - міністерства, державні комітети та інші органи публічного управління як елементи функціонально-галузевого управління. Останні, у свою чергу, поділялися на рівні за територіальним чинником: на центральну (міністерства, комітети та інші відомства) та місцеву адміністрацію. Як бачимо, це досить новий підхід до побудови системи органів публічного управління, якщо пам'ятати, що Концепція приймалась ще до проголошення незалежності України. Зокрема політичною новизною був відхід від реалізації на місцях виконавчих функцій Радами народних депутатів і запровадження саме управлінських, а не представницьких органів у особі місцевих адміністрацій. На вищому ж рівні значних змін не передбачалося. Єдине, що одразу привертало увагу, - велике значення, яке відводилося Президенту у сфері виконавчої влади. Але треба пам'ятати, що Концепція визначала фундаментальні (методологічні) засади державотворення і мала націлювати подальше законодавство на додержання обраних стратегічних планів.

Документом, який завершив перехідний етап, став Конституційний Договір між Президентом України та Верховною Радою України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України", який був укладений 8 червня 1995 р.

Цей документ був прийнятий на тлі майже піврічного протистояння між більшістю Верховної Ради України та Президентом України та містив нормативно визначену логіку подальшого конституційного процесу.

Політична боротьба щодо форми правління призвела до того, що в 1995 р. були закладені підвалини для переходу до президентської республіки. Як і Концепція, Конституційний Договір регламентував лише діяльність Кабінету Міністрів України і вказував на те, що "Уряд України - Кабінет Міністрів України є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним". Опосередковано цим договором було запроваджено нову структуру органів державної влади. Як ми вже зазначали вище, Кабінет Міністрів визначався вже як центральний колегіальний орган державної виконавчої влади, на відміну від його керівного статусу не тільки в Концепції нової Конституції, айв діючій на той час Конституції. Поряд із цим ч. 2 ст. 35 Договору згадує міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади. Це дає підстави говорити про певне вирівнювання статусів Кабінету Міністрів, міністерств та відомств шляхом зарахування їх до однієї категорії - центральних органів виконавчої влади. Але це навіть гіпотетично не могло зашкодити субординаційним відносинам між Кабінетом Міністрів та іншими центральними органами виконавчої влади, що історично склалися та мали під собою теоретичне, юридичне і практичне підґрунтя. І все завдяки тому, що Кабінет Міністрів завжди виступав як орган загальної компетенції, на відміну від органів спеціальної компетенції - міністерств та відомств, що вже передбачає певну залежність останніх від Кабінету Міністрів.

І, насамкінець, у Конституційному Договорі нарешті був законодавчо закріплений перехід від представницько-публічного управління на місцях (в особі Рад народних депутатів) до суто публічного управління (в особі державних адміністрацій).

Початок третього етапу ознаменувався прийняттям нової Конституції України 28 червня 1996 р., але будь-яких кардинальних змін у систему органів виконавчої влади вона не привнесла.

Прийнята в 1996 р. Конституція майже на 10 років закріпила президентсько-парламентську форму правління. Вже вкотре було скориговано правовий статус Кабінету Міністрів, за яким він визначається як виший орган у системі органів виконавчої влади. Статус міністерств та інших органів виконавчої влади цього рівня не змінився і вже за традицією ці органи визначаються як центральні. До того ж, жодної конкретизації правового статусу центральних органів виконавчої влади Конституція України не містить. Не визначаються нею і види центральних органів виконавчої влади, хіба що за винятком міністерств; законодавець у цьому випадку по всьому тексту документа переважно обмежується формулюванням "міністерства та інші центральні органи виконавчої влади" (за винятком деяких органів виконавчої влади, які названі прямо), передаючи це питання на відкуп спеціальних нормативно-правових актів.

Роль таких актів відігравали укази Президента України та постанови Кабінету Міністрів України. Зокрема юридичною підставою видання Президентом України нормативно-правових актів у сфері створення органів виконавчої влади було повноваження останнього, закріплене в самій Конституції щодо утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем'єр-міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106 Конституції України в редакції 1996 р.). По суті, Президенту України було надано необмежені можливості щодо формування структури виконавчої влади у державі. Водночас Конституція, як ми вже вказували, називає певні органи виконавчої влади, тим самим вважаючи їх існування обов'язковим, наприклад, Міністерство закордонних справ (ч. 4 ст. 114 Конституції), Служба безпеки України (п. 14 ст. 106 Конституції) тощо.

8 грудня 2004 р. був прийнятий Закон України "Про внесення змін до Конституції України", який вступив у силу 1 січня 2006 р. Як відомо, цим законом було передбачено зміну конституційної моделі організації системи виконавчої влади. На той час доцільність та можливість невідкладного проведення адміністративної реформи вже не викликала сумнівів, а відповідні плани ґрунтувалися на кількох можливих варіантах розвитку подій. Повноваження Президента України значно обмежилися паралельно зі збільшенням обсягу повноважень Верховної Ради України.

Держава перейшла до нової форми публічного правління, навколо якої велися спори, і яка ще не є чітко визначеною з огляду на зміни у законодавстві.

Хоч формально Україна лише перейшла від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми республіки, деякі науковці не погоджуються і з цим твердженням, оскільки республіки зі змішаною формою правління характеризуються сильною президентською владою та контролем парламенту за діяльністю уряду. Крім того, саме парламентська більшість має переваги у формуванні уряду, завдяки чому отримує потужні засоби впливу на всю владу в державі. Це свідчить про посилення ролі парламенту й уряду і послаблення ролі президента, що не є характерним для даного типу республік. Крім того, в республіках зі змішаною формою правління уряд, формується безпосередньо Прем'єр-міністром, який його і очолює, а в Україні Кабінет Міністрів повинен був формуватися лише за поданням Прем'єр-міністра Верховною Радою (крім двох міністрів).

З порядком формування Кабміну нерозривно пов'язане і питання про термін його повноважень. За Конституцією 1996 р. уряд формувався на термін повноважень чинного Президента і складав свої повноваження перед новообраним главою держави. У зв'язку з переходом до внутрішньо-парламентського способу формування уряду змінені строк та підстави припинення повноважень уряду. Кабінет Міністрів призначався на строк повноважень Верховної Ради України, складав свої повноваження перед новообраним парламентом, але продовжував виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого уряду.

Вже з жовтня 2010 р. країна перебуває на четвертому і поки що останньому етапі формування (або реформування) органів виконавчої влади. Коли Конституційний Суд України прийняв рішення про те, що реформа 2004 р., у зв'язку з якою Україна змінила форму правління на парламентсько-президентську республіку, була проведена з порушенням законодавства. Суд ухвалив, що вважаються неконституційними зміни 2004 р. та зобов'язав органи державної влади привести нормативно-правові акти у відповідність до Конституції України 1996 р., яка є основним джерелом для організації та діяльності органів виконавчої влади. Основний Закон України включає в себе окремий розділ, який стосується діяльності органів виконавчої влади і уряду та визначає Кабінет Міністрів як центральний орган виконавчої влади в Україні (ст. 113), який є колегіальним і до складу якого входять: Прем'єр-міністр України; Перший віце-прем'єр-міністр; віце-прем'єр-міністри; міністри, які призначаються та звільняються з посад Президентом України (Верховна Рада України дає Президенту України згоду лише на призначення Прем'єр-міністра України).

Безперечно, що перші радикальні зміни торкнулися організації діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади. Уже 7 жовтня 2010 р. Верховною Радою України було прийнято нову, таку, що відповідає чинній Конституції України, редакцію Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Відповідний законопроект був внесений Президентом України на розгляд парламенту невідкладно після повернення до Конституції 1996 р.

Наступним кроком, що отримав оформлення у вигляді нормативно-правового акта, стало видання Президентом України Указу від 9 грудня 2010 р. № 1085 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", яким замість 112 центральних органів виконавчої влади було утворено 72 (16 міністерств та 56 інших центральних органів виконавчої влади).

З метою забезпечення впровадження єдиного підходу в цій справі, Президентом України затверджені типові положення про міністерство

України та про центральний орган виконавчої влади України, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України.

Для реалізації заходів з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та підготовки узгоджених пропозицій щодо визначення повноважень центральних органів виконавчої влади Президентом України утворено Робочу групу з опрацювання питань, пов'язаних з оптимізацією системи центральних органів виконавчої влади. На вказану Робочу групу, зокрема, покладено завдання щодо здійснення аналізу проектів положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та підготовки висновків стосовно оптимізації повноважень міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх завдань і функцій.

17 березня 2011р. Законом України "Про внесення змін до Закону "Про Кабінет Міністрів України" ліквідовуються інститути урядових органів, які діють у системі міністерств, а також урядові комітети в системі Кабінету Міністрів, а також пізніше прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 р. № 346 "Про ліквідацію урядових органів". У зазначеній постанові міститься перелік урядових органів, які ліквідовано.

Проте зараз ще більша увага прикута до Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", прийнятого від 17 березня 2011 р. Його прийняття, без перебільшення, серйозний крок уперед, навіть якщо виходити за межі завдань реформи системи центральних органів виконавчої влади. Адже йдеться про ліквідацію дуже серйозної законодавчої прогалини, яка дозволила побудувати зрозумілу й ефективну систему органів виконавчої влади.

Таким чином, вирішується декілька проблем. Насамперед, йдеться про розмежування політичних та адміністративних посад у системі міністерства та впровадження такої необхідної стабільності у його роботі, оскільки заступник міністра - керівник апарату, на відміну від інших заступників міністра, що є політиками, буде державним службовцем і не підлягатиме звільненню внаслідок припинення повноважень міністра.

Якщо точніше, самим головним державним службовцем у апараті міністерства, який призначатиме на посади та звільнятиме з посад державних службовців, прийматиме на роботу і звільнятиме з роботи працівників, затверджуватиме за погодженням з відповідним міністром структуру апарату міністерства, представлятиме міністерство у цивільно-правових відносинах тощо.

Закон не передбачає можливості втручання міністра у здійснення діяльності центральним органом виконавчої влади. До тих пір, поки центральний орган виконавчої влади діє на підставі закону. В іншому разі міністр уповноважений порушувати перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центрального органу виконавчої влади, може доручити керівнику центрального органу виконавчої влади скасувати акти його територіальних органів (а в разі відмови скасувати їх самостійно), порушує перед Президентом України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників тощо.

Реформування публічного управління відповідно до закону дає змогу перетворити систему центральних органів виконавчої влади на керований механізм з чітким розподілом повноважень та відповідальності, оптимізований за змістом та переліком державних функцій, кількістю державних службовців і зорієнтований на задоволення потреб суспільства, підвищити ефективність та суттєво зменшити використання коштів публічного бюджету на утримання публічного апарату.