Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - Тема 28. Публічне адміністрування у сфері культури

У молодій незалежній демократичній державі, яка проходить крізь складні трансформаційні процеси, роль культури набуває особливої важливості, з чого випливає й ключова роль державної культурної політики.

Така політика, за умов продуманості й дієвості, має забезпечувати правові, інституційні, фінансові умови для розвитку сучасної української культури як ключового чинника формування зрілого демократичного суспільства, сталої національної ідентичності, що буде необхідною передумовою успішного входження України до світової спільноти розвинених демократичних держав, перетворення її культури на шанованого учасника світових культурних процесів.

1. Культура як об'єкт публічного адміністрування

Поняття культури є одним із фундаментальних наукових понять соціально-гуманітарного пізнання. Воно характеризує дуже складний і багатогранний фактор людського буття, що знаходить свій прояв та відображається у великій кількості найрізноманітніших феноменів соціального життя, що мають назву культурних явищ, та складає їх загальну основу.

Існують різні підходи до розуміння цього феномену суспільного життя. В сучасній науковій літературі зустрічається понад 250 визначень культури. Спеціалістами з теорії культури А. Кребером та К. Клахоном було проаналізовано понад сто основних визначень, які вони згрупували таким чином.

1. Описові визначення, згідно з якими культура - це сума всіх видів діяльності, звичаїв, вірувань, до неї входить все, що було створено людством за часів свого існування: книги, картини і т. п., знання шляхів пристосування до соціального та природного оточення, мова, звичаї, система етикету, етика, релігія, тобто все, що створювалось протягом століть.

2. Історичні визначення, що підкреслюють роль соціального спадку і традицій, які залишились для сучасної епохи від попередніх етапів розвитку людства.

3. Нормативні визначення, що акцентують значення прийнятих норм та правил. У таких визначеннях культура - це спосіб життя індивіда, який визначається соціальним оточенням.

4. Ціннісні визначення, де культура - це матеріальні та соціальні цінності групи осіб, їхні інститути, звичаї, реакція поведінки.

5. Психологічні визначення, що виходять із вирішення людиною певних проблем на психологічному рівні. Тут культура постає як особливе пристосування людей до природного оточення та економічних потреб і складається з усіх результатів такого пристосування.

6. Визначення на базі теорій навчання, згідно з якими культура - це поведінка, якої людина навчилася, а не отримала в якості біологічного спадку.

7. Структурні визначення, які виокремлюють важливість моментів організації чи моделювання. Тут культура являє собою систему визначених ознак, різним чином пов'язаних між собою. Матеріальні та нематеріальні культурні ознаки, організовані навколо основних потреб, утворюють соціальні інститути, які є ядром (моделлю) культури.

8. Ідеологічні визначення: культура - це потік ідей, що переходять від особистості до особистості шляхом особливих дій, тобто за допомогою слів або наслідування.

9. Символічні визначення: культура - це організація різних феноменів (матеріальних предметів, дій, ідей, почуттів), що складається із застосування символів або залежить від цього1.

Легко помітити, що кожна з перерахованих груп визначень охоплює якісь важливі риси культури. Але узагальненого терміна, який би охоплював всі сторони цього феномену, немає.

Отже, йдеться про категорію, яка за своїм змістом несе надзвичайно широке семантичне навантаження. Вона зачіпає проблеми соціологічного, етнологічного, історичного, правового аспектів життя суспільства. Не заглиблюючись у деталі теоретичної диференціації даного феномену, можна навести дефініцію "культура" - це сукупність матеріального і духовного надбання певної людської спільноти (етносу, нації), нагромадженого, закріпленою і збагаченого протягом тривалого періоду, що передається від покоління до покоління, включає всі види мистецтва, культурну спадщину, культурні цінності, науку, освіту та відображає рівень розвитку цієї спільноти.

Характерними ознаками культурної сфери як об'єкта публічного адміністрування є:

множинність проявів (до об'єктів культури належать кінематографія, театр, цирк, архівні установи, бібліотечна справа тощо);

регулюванню підлягає не сам творчий процес, а діяльність, спрямована на організацію творчої діяльності, процес оприлюднення результатів творчості;

необхідність гарантування свободи творчої діяльності, невтручання у творчий процес з боку держави, політичних партій та інших громадських об'єднань;

поєднання державних і громадських засад у забезпеченні розвитку культури;

важливість збереження цілісної мережі закладів, підприємств, організацій та установ культури і цілісного інформаційно-культурного простору, ефективного використання наявних культурних і творчих ресурсів;

намагання подолати "залишковий принцип" ставлення до культури у суспільстві та у здійсненні державної політики.

Культурна сфера має складну гетерогенну систему, до якої входять такі явища:

1) культурне надбання (включає культурну спадщину); 2) музейна справа; 3) бібліотечна справа; 4) мистецтво (художня творчість, циркове, театральне); 5) архівна справа; 6) друковані засоби масової інформації; 7) видавнича справа; 8) кінематографія; 9) телебачення та радіомовлення; 10) музична індустрія; 11) концертно-гастрольна справа.

Культурне надбання - це сукупність унікальних культурних цінностей, об'єктів культурної спадщини, що мають виняткове історичне значення для формування культурного простору України2.

Архівна справа - це галузь життєдіяльності суспільства, що охоплює наукові, організаційні, правові, технологічні, економічні та інші питання діяльності юридичних і фізичних осіб, пов'язані із нагромадженням, обліком, зберіганням архівних документів та використанням відомостей, що в них містяться3.

Друковані засоби масової інформації - це періодичні і такі, що продовжуються, видання, які виходять під постійною назвою, з періодичністю один і більше номерів (випусків) протягом року на підставі свідоцтва про державну реєстрацію.

Музейна справа - це спеціальний вид наукової та культурно-освітньої діяльності, що включає комплектування, зберігання, охорону та використання музеями культурних цінностей та об'єктів культурної спадщини України, в тому числі їх консервацію, реставрацію, музеєфікацію, наукове вивчення, експонування та популяризацію.

Телебачення і радіомовлення - це виробництво аудіовізуальних програм і передач або комплектування (пакетування) придбаних аудіовізуальних програм і передач та їх поширення незалежно від технічних засобів розповсюдження.

Видавнича справа - це сфера суспільних відносин, що поєднує в собі організаційно-творчу та виробничо-господарську діяльність юридичних і фізичних осіб, зайнятих створенням, виготовленням і розповсюдженням видавничої продукції.

Складовими частинами видавничої справи є:

видавнича діяльність - сукупність організаційних, творчих, виробничих заходів, спрямованих на підготовку і випуск у світ видавничої продукції;

виготовлення видавничої продукції - виробничо-технологічний процес відтворення визначеним накладом видавничого оригіналу поліграфічними чи іншими технічними засобами;

розповсюдження видавничої продукції - доведення видавничої продукції до споживача як через торговельну мережу, так і іншими способами.

Кінематографія - це галузь культури, що об'єднує комплекс видів професійної діяльності, пов'язаної з виробництвом, розповсюдженням, зберіганням та демонструванням фільмів, навчально-науковою роботою у цій галузі.

Бібліотечна справа - це діяльність, що охоплює створення і розвиток мережі бібліотек, формування та обробку бібліотечних фондів, організацію бібліотечного, інформаційного та довідково-бібліографічного обслуговування користувачів бібліотек, підготовку бібліотечних кадрів, наукове та методичне забезпечення розвитку бібліотек1.

Мистецтво - це творча художня діяльність у сферах: літератури, архітектури, скульптури, живопису, графіки, декоративно-вжиткового мистецтва, музики, танцю, театру, кіно та інші види діяльності людини, що відображають дійсність у художніх образах.

Музичне мистецтво - це активність у художньо-естетичному сприйнятті музичних цінностей, особливістю якого є естетичне цілепокладання, що полягає в можливості суб'єкта відкрити для себе в музичному явищі нову думку, переживання. Музична діяльність людини підрозділяється на три основні різновиди: композиція, виконавство і сприйняття музики.

Театральне мистецтво - це вид мистецтва, особливістю якого є художнє відображення життя за допомогою сценічної дії акторів перед глядачами. В той самий час театральна справа - це комплекс заходів, спрямованих на створення, публічне виконання та публічний показ творів театрального мистецтва, їх поширення і збереження, забезпечення умов для розвитку театральної творчості, професійної освіти, науки, театральної журналістики, видавничої діяльності з історії, теорії та практики театрального мистецтва, відповідної музейної та архівної діяльності.

Концертно-гастрольна справа - це реалізація системи заходів по здійсненню концертно-гастрольної діяльності.

Гастрольні заходи - це видовищні заходи (фестивалі, концерти, вистави, лекційно-концертні, розважальні програми, виступи пересувних циркових колективів, пересувні механізовані атракціони типу "Луна-парк" тощо) закладів, підприємств, організацій культури, творчих колективів, у тому числі тимчасових, окремих виконавців за межами їх стаціонарних сценічних майданчиків.

У системі сфери культури можна виокремити об'єкти культурного призначення. Це: цілісні майнові комплекси клубних закладів (клуби, будинки культури, палаци культури тощо), парки культури та відпочинку, бібліотеки, музеї, архіви історико-культурні заповідники, театрально-видовищні заклади (театри, філармонії, концертні організації, музичні колективи, ансамблі тощо), кінотеатри, інші заклади культури; пам'ятки культурної спадщини, предмети колекцій, зібрання, фонди, будівлі, споруди культурного призначення та інші культурні цінності.

Державна політика в сфері культури - це організована та цілеспрямована діяльність публічної адміністрації, спрямована на створення сприятливих умов національно-культурного розвитку, збереження національно-культурної спадщини, задоволення інтелектуальних та духовних потреб людини шляхом застосування нормативно визначеної (встановленої) системи заходів.

Основними засадами державної політики у сфері культури є:

визнання культури одним з основних факторів самобутності Українського народу - громадян України всіх національностей;

сприяння створенню єдиного культурного простору України, збереженню цілісності культури;

захист і збереження культурної спадщини як основи національної культури, турбота про розвиток культури;

сприяння утвердженню гуманістичних ідей, високих моральних засад у суспільному житті;

забезпечення свободи творчості, захист прав інтелектуальної власності, авторського права і суміжних прав;

гарантування прав громадян у сфері культури;

створення умов для творчого розвитку особистості, підвищення культурного рівня, естетичного виховання громадян, доступності освіти у сфері культури для дітей та юнацтва, задоволення культурних потреб Українського народу, розвитку закладів культури незалежно від форми власності, залучення до сфери культури інвестицій, коштів від надання платних послуг, благодійництва, інших не заборонених законодавством джерел;

сприяння діяльності професійних творчих спілок та громадських організацій у сфері культури, активному функціонуванню державної мови в культурному просторі України, доступу громадян до культурних благ;

визначення естетичного виховання дітей та юнацтва пріоритетом розвитку культури;

забезпечення діяльності базової мережі закладів культури, закладів освіти сфери культури;

підтримка діяльності у сфері культури, пов'язаної з виготовленням і розповсюдженням електронних та друкованих засобів масової інформації, аудіо - та аудіовізуальної продукції, розробленням комп'ютерних технологій та підвищенням їх потенціалу для розширення доступу та залучення громадськості до діяльності у сфері культури тощо;

пропагування української національної культури у всій її різноманітності за кордоном та світового культурного надбання в Україні;

підтримка вітчизняного виробника у сфері культури;

забезпечення розвитку міжнародного культурного співробітництва;

створення страхового фонду документації про культурні цінності та документів на об'єкти культурної спадщини.

Пріоритети державної політики у сфері культури визначаються:

державними програмами економічного і соціального розвитку України та програмами діяльності Кабінету Міністрів України, в яких обов'язково враховуються аспекти розвитку культури;

державними цільовими програмами у сфері культури, що розробляються і затверджуються згідно із законодавством.

Держава також у пріоритетному порядку створює умови для:

розвитку культури української нації, корінних народів та національних меншин України;

збереження, відтворення та охорони історичного середовища;

естетичного виховання громадян, передусім дітей та юнацтва;

розширення культурної інфраструктури села.

Аналіз законодавчої бази у сфері культури дозволяє виділити чотири групи нормативних актів, що тим чи іншим чином регулюють суспільні відносини у зазначеній сфері.

До першої групи слід віднести нормативно-правові акти, що регулюють загальні питання функціонування культурної сфери в Україні. До цієї групи належить, перш за все, нещодавно прийнятий Закон України "Про культуру", котрий визначає правові засади діяльності у сфері культури, регулює суспільні відносини, пов'язані зі створенням, використанням, розповсюдженням, збереженням культурної спадщини та культурних цінностей, і спрямований на забезпечення доступу до них, та Проект "Концепції Державної цільової програми інноваційного розвитку української культури на 2009-2013 роки" схвалений Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2008 р.

Закон України "Про культуру" був прийнятий 14 грудня 2010 р. Верховною Радою України. Він спрямований на вдосконалення чинного законодавства України у сфері охорони культурної спадщини, зокрема підвищення відповідальності за порушення його вимог, уточнення повноважень публічних органів охорони культурної спадщини, положень щодо збереження пам'яток історії, культури та діяльності історико-культурних заповідників тощо.

У даному нормативно-правовому акті передбачено, що держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування державної мови у сфері культури на всій території України, сприяє створенню вітчизняного (національного) культурного продукту українською мовою та його популяризації в Україні й за кордоном. Вільне використання інших мов у сфері культури гарантується, окрім випадків, коли таке використання звужує права чи можливості громадян на доступ до отримання культурних благ українською мовою.

З метою поліпшення умов роботи діючих закладів, установ організацій, підприємств галузі запроваджуватиметься базова мережа закладів культури, фінансування якої має гарантовано здійснюватися на нормативній основі, відповідно до законодавства України, з державного та місцевого бюджетів. Запровадження нормативів забезпечення населення основними видами закладів культури, а також нормативів їх фінансування є обов'язковою передумовою запровадження базової мережі, інакше це може призвести до неконтрольованого скорочення Існуючої мережі закладів культури.

У Розділі VI Закону передбачено низку важливих положень щодо соціальних гарантій працівникам культури - гарантії щодо роботи на повну ставку, право на доплату за вислугу років, інші грошові винагороди, а також пільги з оплати житлово-комунальних послуг. Згідно з даним Законом не підлягають приватизації: архіви (архівні установи), об'єкти культури, мистецтва, у тому числі виняткової історичної, художньої, наукової чи Іншої культурної цінності, що занесені чи підлягають занесенню до Державного реєстру національного культурного надбання України, а також об'єкти архітектури, меморіальні комплекси, заповідники, парки загальнодержавного значення;

об'єкти культури, що належать до майнових комплексів установ Національної академії наук України;

пам'ятки, які включені до переліку тих, що не підлягають приватизації; пам'ятки археології;

документи Національного архівного фонду України; музейні предмети, колекції та зібрання державної частини Музейного фонду України;

документи Державного бібліотечного фонду України; вихідні матеріали та фільмокопії, що зберігаються у фільмофонді;

заклади культури, що забезпечують державні соціальні нормативи у сфері обслуговування населення закладами культури; заклади освіти у сфері культури.

Крім того, забороняється виселення закладів культури (театрів, філармоній, бібліотек, музеїв, архівів, художніх галерей (виставок), кінотеатрів, позашкільних закладів естетичного виховання І дозвілля дітей та юнацтва, клубних закладів тощо) з приміщень без надання їм іншого рівноцінного приміщення.

Документом, що визначає перспективи розвитку української культури на 2009-2013 роки, є Проект "Концепції Державної цільової програми інноваційного розвитку української культури на 2009-2013 рр", реалізація якого спрямована на подолання кризових явищ у культурній сфері, пов'язаних із недостатньою роллю національної культурної спадщини, національної кінематографії та сучасних культурних індустрій у розбудові й наповненні національним культурним продуктом інформаційно-культурного простору України, у справі виховання молодого покоління і формування національної свідомості. На основі порівняльного аналізу у Програмі запропоновано визначення оптимального варіанту розв'язання проблем, який ґрунтується на концептуально нових засадах і передбачає стимулювання залучення позабюджетних джерел фінансування, зокрема коштів спонсорів, благодійників, меценатів та інвесторів, перехід до продюсерської системи організації і фінансування культурного виробництва, впровадження передових технологій.

До другої групи можна віднести нормативно-правові акти, що регулюють окремі ділянки сфери культури, зокрема бібліотечну справу, клубну та музейну справу, діяльність театральних, архівних установ, кінематографію та ін. Це закони України "Про охорону археологічної спадщини", "Про театри і театральну справу", "Про охорону культурної спадщини", "Про професійних творчих працівників та творчі спілки", "Про національну раду України з питань телебачення та радіомовлення", "Про охорону і використання пам'яток історії та культури", "Про національний архівний фонд та архівні установи", "Про музеї та музейну справу", "Про кінематографію", "Про гастрольні заходи в Україні", "Про бібліотеки та бібліотечну справу", Концепція Державної цільової національно-культурної програми створення єдиної інформаційної бібліотечної системи "Бібліотека - XXI", "Про видавничу справу", "Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні", "Про інформацію", а також "Про схвалення Концепції Державної цільової програми популяризації вітчизняної книговидавничої продукції на 2009-2012 роки" та інші. Чекають на належне законодавче регулювання циркова та виставкова галузі.

До третьої групи належать нормативно-правові акти, які регулюють окремі аспекти культурної діяльності, що виникають у процесі здійснення суспільних відносин. До таких законів слід віднести Земельний кодекс України, Господарський кодекс України, закони України "Про авторське право і суміжні права", "Про рекламу" та ін.

До четвертої групи варто віднести регіональні та обласні Програми розвитку галузей культури міст та областей України, котрі є важливим елементом правової бази культури та практичною основою для планування роботи установ сфери культури в регіоні. Наприклад, на теренах Львівської області з початку 2010 р. діяло декілька таких програм, а саме: "Цільова обласна програма забезпечення підготовки високопрофесійних кадрів для установ культури; Обласна програма "Поповнення бібліотечних фондів на період до 2010 року"; Програма розвитку української мови, української культури та історичної свідомості громадян України на території Львівської області на 2010-2014 рр.