Курс адміністративного процесу - Кузьменко О.В. - § 11. Нормотворчі провадження

Зазначений вид адміністративного провадження регламентує порядок підготовки і прийняття підзаконних нормативно-правових актів різного рівня. Залежно від рівня, а точніше - від сфери організуючого впливу розроблюваних нормативних актів, прийнято виокремлювати такі нормотворчі провадження:

- з прийняття постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України;

- з видання наказів, інструкцій та інших актів міністерств, державних служб, інспекцій, агентств;

- з видання рішень місцевих державних адміністрацій, з видання локальних актів (наказів, положень, правил) керівниками державних підприємств, установ та організацій;

- з видання нормативних актів органами місцевого самоврядування.

Нормотворча діяльність у публічній сфері, як правило, являє собою доволі складний і тривалий процес. Упорядкування відповідної процедури, введення її у чіткі процесуальні рамки слугує важливою гарантією доцільності й законності підзаконних актів, виданих у сфері функціонування органів публічної адміністрації. Незважаючи на деяку ускладненість адміністративних проваджень, яку, на перший погляд, нібито тягне їх детальна адміністративно-правова регламентація, остання лише сприяє оперативності прийняття управлінських рішень. Адже шляхом виконання встановлених певних стадій та етапів, що здійснюється у чіткій послідовності, суб'єкт нормотворення досягає своєї основної мети - прийняття якісного та бездоганного, з точки зору юридичної техніки, нормативного акта.

Нехтування встановленим порядком прийняття нормативних актів може заподіяти шкоду їх майбутній ефективності, призвести до тривалого перегляду або скасування, а також спричинити внесення до них значної кількості поправок, що в цілому має наслідком не тільки надмірне й невиправдане "розтягування" нормотворчого провадження в часі, а й значне ускладнення або гальмування правозастосовної діяльності адресатів цих актів.

В адміністративно-правовій теорії загальноприйнятий підхід до визначення обсягу, змісту та кількості стадій нормотворчого провадження відсутній. Існує велика кількість нормативно-правових актів, якими врегульовуються окремі стадії, етапи нормотворчого провадження, серед яких найбільш значущими є: закони України "Про Кабінет

Міністрів України" від 10.10.2010 р., "Про центральні органи виконавчої влади" від 17.03.2011 р.; укази Президента України "Про Єдиний державний реєстр нормативних актів" від 27.06.1996 р., "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України"; Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р., та Порядок ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.04.2001 р., тощо.

На сьогодні не існує єдиної думки щодо характеру та числа етапів, з яких складається окрема стадія даного виду адміністративного провадження.

Російські вчені Б. М. Лазарев, І. Ш. Муксінов та О. Ф. Ноздрачов виділяють такі стадії нормотворчого процесу в управлінській діяльності:

- збір інформації та вияв проблемних ситуацій;

- розробка проекту нормативного акта управління;

- узгодження, візування, обговорення проекту громадськістю та в органі, який є суб'єктом нормотворчого процесу;

- прийняття рішення і оформлення нормативного акта;

- опублікування нормативного акта або доведення до відома всіх зацікавлених осіб¹.

В. Д. Сорокін виокремлює такі стадії нормотворчого провадження:

а) підготовка проекту нормативного акта;

б) розгляд проекту й прийняття нормативного акта;

в) державна реєстрація нормативного акта;

г) опублікування та вступ у силу нормативного акта². Найбільш продуманою та виваженою треба визнати позицію

В. Б. Авер'янова, на думку якого, стадіями адміністративної нормо-творчості є:

1) підготовка нормативного акта;

2) прийняття нормативного акта;

3) доведення рішення до відома виконавців і зацікавлених осіб.

У кожній стадії нормотворчого провадження названий вчений виділяє такі процесуальні етапи:

І. а) правова ініціатива; б) аналіз ситуації та варіантів правового впливу (на даному етапі з'ясовуються фактичний стан справ і можливі варіанти розв'язання питань, що виникли); в) підготовка проекту нормативного акта (включає обговорення, узгодження та належне оформлення проекту);

II. а) обговорення та голосування (факультативний етап, характерний для прийняття рішень колегіальними органами); б) доробка проекту; в) оформлення рішення (остаточне редагування проекту нормативного акта, його підписання та присвоєння акту порядкового номера);

III. Оприлюднення нормативного акта в засобах масової інформації або доведення його змісту до відома виконавців і зацікавлених осіб іншим способом¹.

На наш погляд, сучасна структура адміністративного провадження має такі стадії:

1) переди проектна стадія;

2) проектна стадія;

3) стадія прийняття проекту нормативно-правового акта;

4) засвідчувальна стадія;

5) інформаційна стадія.

Розглянемо структуру та зміст перелічених стадій.

Стадії нормотворчого провадження

Передпроектна стадія складається з таких етапів:

- формування юридичної мотивації внесення змін до чинної системи норм права - відбувається на рівні правосвідомості в результаті виявлення волі суб'єкта, об'єктивно зумовленої потребами його соціального життя.

Так, наприклад, право ініціативи щодо прийняття актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Ініціювати підготовку та прийняття актів Кабінету Міністрів України може Президент України;

- нормотворча ініціатива (фр. initiative - почин) - обгрунтування юридичної значущості правової регламентації - видання нормативно-правового акта.

Відповідно до вимог нормопроектувальної техніки нормативно-правовий акт:

має розроблятися з урахуванням його галузевої належності, відповідати за обсягом регламентації визначеному в ньому предмету правового регулювання;

має бути чітким, конкретним і зрозумілим;

не повинен дублювати приписи інших нормативно-правових актів; не повинен містити суперечливих нормативних приписів. 2. Проектна стадія складається з таких етапів:

- ухвалення рішення про підготовку проекту нормативно-правового акта;

При розробці нормативно-правового акта треба виходити з необхідності правового регулювання управлінської діяльності суб'єкта нор-мотворення, однією з форм реалізації якої є видання розпорядчих документів, вид яких (наказ, постанова, розпорядження, рішення) визначається законодавчими актами та положеннями.

Розпорядчий документ виготовляється на бланку і повинен мати обов'язкові реквізити й стабільний порядок їх розміщення: найменування суб'єкта нормотворення, назву виду документа, дату і номер, місце видання, структурні складові, підпис, візи.

Датою розпорядчого документа є дата його підписання, яка проставляється у лівій верхній частині бланка. Елементи дати наводяться арабськими цифрами в один рядок у послідовності: число, місяць, рік. Наприклад: 03.11.2006,30.05.2007.

Розпорядчий документ підписується керівником суб'єкта нормотворення. За відсутності керівника суб'єкта нормотворення розпорядчий документ підписується особою, яка виконує його обов'язки. Суб'єкт нормотворення надає Міністерству юстиції України інформацію з цього питання, підтверджену відповідним структурним підрозділом суб'єкта нормотворення.

Розпорядчий документ містить такі структурні складові:

а) заголовок;

б) преамбулу;

в) нормативний корпус-положения щодо сфери застосування (за потреби); загальні та спеціальні нормативні приписи; зазначення способів реалізації нормативних приписів; кримінально-правові положення (за потреби);

г) корелятивні зміни (за потреби);

ґ) форму оприлюднення (за потреби);

д) положення про набрання чинності;

е) додатки (за потреби);

- розробка концепції проекту нормативно-правового акта і підготовка його тексту (або доробка проекту, внесеного в порядку нормо -творчої ініціативи), тобто юридичне формулювання волі народу (колективу) у вигляді норм права.

Проекти указів Президента, постанов уряду зазвичай готуються відповідними міністерствами, іншими органами виконавчої влади, або на підставі плану попередніх робіт, або за разовим дорученням Президента, керівництва уряду. Такі проекти можуть бути підготовлені в апараті Президента і уряду.

Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту, передбачається участь спеціалістів відповідно до відомчого (галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюється тими органами і організаціями, профілю діяльності яких вони відповідають.

До підготовки проектів нормативно-правових актів у певних випадках залучаються партії, профспілки та інші громадські об'єднання.

Проекти актів Кабінету Міністрів України (КМУ) готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів КМУ вносяться на розгляд КМУ міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується КМУ через відповідного члена КМУ), місцевими державними адміністраціями.

Проекти актів КМУ, внесені на його розгляд, реєструються Секретаріатом КМУ. Зареєстровані проекти цих актів вносяться до бази даних електронної комп'ютерної мережі. їх оприлюднення на офіційному веб-сайті КМУ здійснюється в порядку, встановленому останнім. До підготовки проектів актів КМУ можуть залучатися народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою. Проекти актів КМУ, що мають важливе суспільне значення і встановлюють права та обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому КМУ.

Нормативно-правовий акт, затверджений розпорядчим документом, містить такі структурні складові:

а) заголовок;

б) визначення термінів (за потреби);

в) нормативний корпус: положення щодо сфери застосування; загальні та спеціальні нормативні приписи; визначення способів реалізації нормативних приписів; кримінально-правові положення (за потреби);

г) прикінцеві положення (за потреби); ґ) додатки (за потреби).

Нормативно-правовий акт, затверджений розпорядчим документом, може містити такі структурні одиниці: розділи, глави, пункти, підпункти, абзаци.

Основною, первинною, структурною одиницею нормативно-правового акта є пункт. Пункт може містити підпункти, які уточнюють, конкретизують і розвивають положення пункту. Пункти нормативно-правового акта можуть об'єднуватися у глави - самостійні відокремлені частини предмета правового регулювання. Глави, пов'язані змістом і предметом правового регулювання, можуть об'єднуватися в розділи.

Текст нормативно-правового акта має відповідати нормативам державної мови, не повинні вживатися звороти розмовної мови та її експресивних форм, нечіткі словосполучення, загальні міркування, гасла, заклики.

Положення нормативно-правового акта мають бути викладені однозначно і не допускати різного тлумачення.

Одне й те саме слово не може вживатися для визначення різних понять.

Одним із прийомів нормотворчої техніки є застосування відсильних приписів. Розвантаження нормативно-правового акта відбувається через відсилання до інших нормативних актів однакової або вищої юридичної сили, внаслідок чого дія останніх поширюється на предмет правового регулювання "розвантаженого" акта. Відсилання у нормативно-правовому акті до його окремих положень, а також до інших нормативно-правових актів, їх окремих положень застосовуються у разі коли необхідно підкреслити взаємний зв'язок нормативних приписів або уникнути дублювань.

Є відсилання до нормативно-правового акта в цілому або до його структурних одиниць. Не допускається відсилання до нормативного припису, який, у свою чергу, відсилає до іншого нормативного припису.

До розпорядчого документа можуть бути додані:

додатки, що вводяться в дію розпорядчим документом і позначаються грифом "Додаток", - це, наприклад, переліки актів, що визнаються такими, що втратили чинність, зразки документів тощо;

додатки, що затверджуються розпорядчим документом і позначаються грифом "ЗАТВЕРДЖЕНО", - це нормативно-правові акти (положення, інструкції, правила тощо, які становлять невід'ємну частину розпорядчих документів, якими затверджені, і мають однакову з ними юридичну силу); зміни до нормативно-правових актів.

До нормативно-правового акта, затвердженого розпорядчим документом, можуть бути додані додатки, що пояснюють або доповнюють його зміст і позначаються грифом "Додаток".

Зміни, що вносяться до нормативно-правового акта, можуть являти собою:

заміну слів, цифр, доповнення словами, цифрами та їх виключення;

нову редакцію розділів, глав, пунктів, підпунктів, абзаців, речень;

доповнення розділами, главами, пунктами, підпунктами, абзацами, реченнями або їх виключення.

У зв'язку з прийняттям суб'єктом нормотворення нормативно-правового акта підлягають визнанню такими, що втратили чинність, усі раніше прийняті ним нормативно-правові акти, якщо вони суперечать включеним до нового акта нормативним приписам, виявилися такими, що поглинуті ним або фактично втратили своє значення.

Перелік таких нормативно-правових актів має міститися в окремому пункті розпорядчого документа, яким затверджено новий нормативно-правовий акт, або оформлятися додатком до розпорядчого документа.

Нормативно-правовий акт може бути прийнятий спільно декількома суб'єктами нормотворення або одним із них за узгодженням з іншими.

Нормативно-правовий акт вважається прийнятим спільно, якщо він підписаний керівниками декількох суб'єктів нормотворення.

Спільний розпорядчий документ викладається на стандартному аркуші, у верхній частині якого розмішується малий Державний Герб України, нижче - на одному рівні найменування суб'єктів нормотворення, що прийняли нормативно-правовий акт.

Спільний розпорядчий документ приймається за однією датою. Номер спільного документа складається з номерів, присвоєних суб'єктами нормотворення, проставлених через дріб у відповідній послідовності.

При підписанні розпорядчого документа кількома особами з однаковими посадами їх підписи розміщуються на одному рівні і засвідчуються печаткою.

Попередній розгляд проекту нормативно-правового акта правотворчим органом. До розгляду проекту зазвичай залучаються зацікавлені публічні органи, організації, громадськість. Форми обговорення різні: наради за участю наукової громадськості та зацікавлених міністерств, рецензензування науково-дослідними інститутами тощо. Після врахування пропозицій і зауважень проект остаточно відпрацьовується і редагується.

Обговорення проекту нормативно-правового акта і узгодження його тексту із зацікавленими особами. Погодження нормативно-правового акта оформляється грифом, який ставиться нижче підпису на лицьовому боці останнього аркуша розпорядчого документа і включає слово "ПОГОДЖЕНО", найменування посади особи, якою погоджується проект документа (враховуючи найменування органу), підпис, ініціали, прізвище і дату погодження, а також засвідчення печаткою.

Погодження може оформлюватися шляхом складання "Аркуша погодження", про що робиться відмітка в самому документі на місці грифа "ПОГОДЖЕНО", наприклад: "Аркуш погодження додається". Це доцільно робити, коли проект нормативно-правового акта погоджується кількома зацікавленими органами.

Випадки необхідності погодження нормативно-правових актів з Антимонопольним комітетом України передбачені п. 2 Положення про порядок погодження з органами Антимонопольного комітету України рішень органів влади, органів адміністративно-господарського управління та контролю, органів місцевого самоврядування щодо демонополізації економіки, розвитку конкуренції та антимонопольного регулювання, затвердженого розпорядженням Антимонопольного комітету України від 01.04.1994 р.

3. Стадія прийняття проекту нормативно-правового акта властива колегіальному правотворчому органу - офіційне прийняття проекту після його обговорення. Колегіальні правотворчі органи (уряд, державні служби, інспекції, агенції) приймають нормативні акти простою більшістю голосів.

Так, наприклад, постанови та розпорядження КМУ приймаються на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу КМУ. Якщо проект рішення одержав підтримку рівно половини посадового складу КМУ і за цей проект проголосував Прем'єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Президент держави, міністри та інші органи одноособового керівництва затверджують свої акти (укази, накази, інструкції тощо) у персональному порядку.

4. Засвідчу вальна стадія - підписання нормативно-правового документа.

Треба відзначити, що накази центрального органу виконавчої влади можуть бути скасовані КМУ повністю чи в окремій частині.

Надання нормативному акту реєстраційного коду після включення до Єдиного реєстру нормативних актів України.

Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї (далі - Конвенція), міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, і з урахуванням практики Європейського суду з прав людини - прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Держателем Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів є Міністерство юстиції України, яке розробляє організаційні та методологічні принципи ведення Реєстру, приймає рішення про включення нормативно-правових актів до нього, здійснює їх опрацювання, ідентифікацію, класифікацію, відповідає за автентичність і контрольний стан еталонних текстів, забезпечує внесення нормативно-правових актів до еталонного фонду і його збереження та здійснює контроль за наданням інформації з Реєстру.

Державній реєстрації в Міністерстві юстиції України підлягають нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

До Єдиного державного реєстру включаються:

нормативно-правові акти, видані починаючи з дня прийняття Акта проголошення незалежності України (24.08.1991 р.), - чинні, опубліковані та неопубліковані, у тому числі з обмежувальними грифами, закони України, постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, декрети, постанови і розпорядження КМУ, рішення і висновки Конституційного Суду України, зареєстровані в Мін'юсті нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, Національного банку, а також міжнародні договори України;

нормативно-правові акти, видані до прийняття Акта проголошення незалежності України, що не втратили чинності і не суперечать законодавству України;

тимчасові нормативно-правові акти з терміном дії рік і більше та з терміном дії менше року в разі наступного його продовження;

б) не піддягають включенню до Реєстру акти, які не містять правових норм, зокрема:

про призначення на посаду та звільнення з посади; скликання нарад, конференцій, семінарів тощо; розгляд проектів нормативно-правових актів; спорудження пам'ятників, бюстів, монументів конкретним особам і на честь певних подій, нагородження грамотами, відзнаками тощо; затвердження стандартів, технічних умов, будівельних норм і правил, іншої нормативно-технічної документації, тарифно-кваліфікаційних довідників, форм звітності, а також з питань організації виконання раніше прийнятих нормативно-правових актів;

в) рішення про включення нормативно-правового акта до Реєстру приймається протягом п'яти робочих днів з дня його подання. Після чого органу, яким подано цей акт, направляється повідомлення щодо прийнятого рішення;

г) до Реєстру вносяться такі дані про нормативно-правовий акт: дата і номер; назва; текст; реєстраційний код; дата присвоєння реєстрацінного коду; дата реєстрації в Мін'юсті, реєстраційний номер; класифікаційний індекс;

д) юридичні або фізичні особи можуть одержати копії еталонних текстів нормативно-правових актів з інформаційного фонду Реєстру на електронних чи паперових носіях шляхом звернення до адміністратора Реєстру або безпосереднього санкціонованого доступу до інформаційного фонду Реєстру. Кожному користувачеві видається унікальний програмно-технічний ключ-ідентифікатор для забезпечення контролю за доступом до інформаційного фонду Реєстру;

є) центральні органи виконавчої влади одержують інформацію з Реєстру безоплатно.

5. Інформаційна стадія - офіційне опублікування прийнятого нормативно-правового акта в засобах масової інформації, доведення його до відома виконавців.

Аналіз нормативно-правового регулювання процедури офіційного опублікування прийнятого нормативно-правового акта дає можливість виокремити такі особливості:

- акти Президента України (укази та розпорядження), акти КМУ (декрети, постанови і розпорядження) не пізніш як у 15-денний строк після їх прийняття в установленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню, тобто офіційному опублікуванню в пресі чи - в окремих випадках - офіційному оголошенню по телебаченню і радіо з використанням державної мови (в "Офіційному віснику України", газеті "Урядовий кур'єр", на офіційному сайті);

- нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними;

офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється тільки після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів із зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду;

- офіційне опублікування нормативно-правових актів дозволяється в таких друкованих виданнях: "Офіційний вісник України", "Відомості Верховної Ради України", газета "Урядовий кур'єр". Причому остання має пріоритет перед першими двома, якщо в ній нормативно-правовий акт опублікований раніше;

- акти Президента України набирають чинності через 10 днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні;

- акти КМУ набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах;

- акти КМУ, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше їх опублікування в офіційних друкованих виданнях;

- ненормативні акти Президента України, КМУ можуть не публікуватися і доводитись до відома підприємств, установ, організацій та заінтересованих осіб через відповідні державні органи та органи місцевого самоврядування;

- нормативні акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, з 01.01.1993 р. підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції України, управліннях юстиції на місцях з обов'язковим складанням ними відповідних державних реєстрів і набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання чинності;

- нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують кримінальну відповідальність особи.

Аналіз конкретних нормативно-правових актів дає можливість визначити особливості дії нормативно-правових актів у часі, оскільки положення про загальний порядок включають застереження, що цей порядок застосовується тоді, коли сам нормативно-правовий акт не передбачає іншого порядку.

У більшості нормативно-правових актів з цього приводу застосовується просте формулювання: акт діє з дня його опублікування.

Деякі нормативно-правові акти містять дещо складніші положення: акт набирає чинності з дня його опублікування і діє до певної дати або події.