Курс адміністративного процесу - Кузьменко О.В. - § 13. Контрольно-наглядові провадження

Забезпечення законності в державному регулюванні має місце у процесі повсякденної діяльності публічних органів, а в деяких випадках - громадян, і дістає вияв у: припиненні порушень законів; застосуванні заходів щодо ліквідації причин та умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб; покаранні осіб, винних у порушенні законності; неминучості покарання за порушення вимог законності; вихованні працівників апарату управління в дусі суворого дотримання закону. Всі ці завдання досить успішно можуть бути вирішені за допомогою контролю як засобу забезпечення законності в публічному управлінні.

Як справедливо відзначається в літературі, на цьому етапі розвитку вітчизняного адміністративного законодавства саме контрольно-наглядові провадження як структурний вид процедурних проваджень характеризуються найменшою мірою нормативної врегульованості.

Водночас, саме правова регламентація контрольних процедур має бути однією з гарантій унеможливлений використання контрольних повноважень для зведення особистих рахунків, задоволення корпоративних інтересів за допомогою посадових осіб і службовців контролюючих органів. На практиці ретельна регламентація процедур контролю має не менш істотне значення, ніж будь-які інші управлінські процедури, хоча вони і потребують більшої оперативності, визначення доцільності проведення контролю та свободи вибору керівників. Контролюючу сторону зазначені процедури дисциплінують, підвищують організованість і дієвість її роботи. Сторону, яку контролюють, правове забезпечення цих процедур позбавляє від свавілля контролюючих, до того ж дозволяє уникнути дестабілізуючого фактора контролю в їх поточній роботі, оскільки вона вже морально готова до процедур, врегульованість яких за допомогою норм права дозволяє уникнути непередбачуваних дій контролюючих, котрі можливі за відсутності відповідних правових норм.

За внутрішньою структурою адміністративний процес є доволі складним системним об'єктом правової дійсності. І лише тісна та безперервна взаємодія елементів цієї системи дає підставу розглядати цей вид юридичного процесу як цілісне явище, котре у сукупності своїх елементів набуває принципово відмінних ознак, властивих лише всій системі в цілому. Не в останню чергу така взаємодія дістає вияв у взаємопроникненні адміністративних проваджень. Ситуація, коли певний вид адміністративних проваджень має риси, які більш характерні для іншого їх виду, є скоріше правилом, аніж винятком.

Так, обов'язковим атрибутом більшості адміністративних проваджень є стадія оскарження. Разом з тим, особливості процедури здійснення процесуальних дій, пов'язаних з оскарженням рішень публічної адміністрації, дозволяють виділити їх у самостійний підвид проваджень за зверненнями громадян. Той факт, що, в принципі, оскарження стосуються майже всіх аспектів діяльності органів публічної влади, не може стати на заваді виділенню цього різновиду адміністративного процесу як на теоретичному рівні, так і на рівні нормотворчому. Про це свідчать як численні наукові доробки провідних фахівців адміністративно-процесуальної галузі, в яких провадження з розгляду скарг визначається як самостійне (в рамках проваджень про звернення громадян), так і положення проекту адміністративного процедурного кодексу України.

Взагалі, аргумент щодо недоцільності теоретичного виокремлення певного виду адміністративних проваджень, з огляду на притаманність кореспондуючої функції всім владним суб'єктам системи регулювання, не може бути визнаний переконливим.

Адже, по-перше, в такому разі в основу класифікації адміністративних проваджень суб'єкт їх реалізації і не покладається. А по-друге (і це найголовніше), ведучи мову про адміністративне провадження, мають на увазі діяльність компетентних органів, врегульовану відповідними процесуальними нормами. Тобто йдеться про такі дії, процедура здійснення яких передбачає особливий порядок і має чітку нормативну регламентацію. У такому контексті реалізація контрольних повноважень є функцією далеко не всіх органів публічної адміністрації. Тож як вид адміністративного процесу така діяльність має риси, що іманентні лише їй і які, безумовно, дозволяють виділити її в самостійне провадження.

Разом з тим, треба відзначити, що доволі часто чітке розмежування понять "контроль" і "нагляд" у контексті публічної діяльності науковцями не проводиться, а іноді вони вживаються як однопорядкові. Зокрема, у Великому юридичному словнику поняття "авторський нагляд" визначається як "здійснюваний автором... контроль".

Аналогічна ситуація склалась також у вітчизняному законодавстві. Значна кількість нормативно-правових актів характеризується взаємним заміщенням названих понять. Часто ні офіційна назва органу (як то: "контрольний", "наглядовий"), ані закріплене в юридичних нормах визначення його повноважень ("контрольні", "наглядові") насправді не відіграють роль критерію розмежування контролю і нагляду як особливих видів державно-владної діяльності.

Поширене використання законодавцем поняття "контроль" у контексті наглядової діяльності та, навпаки, вживання терміна "нагляд" для позначення певних форм контролю зумовили той факт, що деякі науковці вважають ці категорії тотожними (І. П. Ільїнський, Б. В. Щетинін).

Ця позиція не може бути визнана цілком переконливою з логіко-методологічної точки зору, оскільки про тотожність предметів у певному аспекті коректно вести мову лише за умови повного збігу їх ключових детермінант, а також логічних обсягів.

Детальний аналіз сформованих в адміністративно-правовій теорії концептуальних підходів до розуміння сутності явищ контролю та нагляду можливість такого збігу повністю виключає.

Зокрема, можна виділити одразу кілька критеріїв розмежування понять контролю і нагляду.

1. Спосіб організуючого впливу на правовідносини. При реалізації контрольних повноважень уповноважений суб'єкт може скасувати, змінити акт державного управління або позбавити його юридичної сили. Натомість, при здійснення наглядової діяльності компетентний орган (посадова особа), безпосередньо не втручаючись в оперативну діяльність піднаглядного органу, лише ставить перед останнім питання про усунення порушень законності, а також вимогу повідомити про результати виправлення зазначених недоліків.

2. Основна мета реалізації. Реалізація контролюючими органами своїх функцій переслідує не лише мету забезпечення законності, а й інші цілі. У ході управлінського контролю перевіряється не тільки законність тих чи інших управлінських дій, а й доцільність та ефективність реалізації управлінських рішень. Реалізація ж функції нагляду, насамперед, пов'язана з потребою у точному та неухильному виконанні закону і не супроводжується оцінкою доцільності адміністративних актів.

3. Можливість застосування заходів примусу. Контроль передбачає наявність у органу, який його здійснює, повноважень для застосування юридичних або економічних санкцій до порушників закону. Наглядова діяльність із застосуванням примусових заходів не пов'язується.

4. Організаційна підпорядкованість об'єктів. У процесі наглядової діяльності організуючий вплив уповноваженого органу спрямовано на об'єкти, які перебувають поза межами службового підпорядкування. На противагу цьому, орган, у сфері функціонування якого знаходиться об'єкт контрольної діяльності, та суб'єкт цієї діяльності можуть перебувати між собою у відносинах службової субординації або підвідомчості.

5. Дискретність здійснення нагляду. Контроль як форма державної діяльності відрізняється від нагляду (і в цьому його особливість) тим, що він є повсякденним і безперервним (в основному це стосується відомчого контролю). Тим часом, нагляд систематичністю здійснення не відрізняється. Його проведення обумовлюється виникненням конкретних проблемних ситуацій у державному управлінні. Інакше кажучи, наглядовій діяльності не притаманні такі ознаки управлінського моніторингу, як постійне відстеження ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналіз впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, правових актів тощо.

Таким чином, незважаючи на значну семантичну подібність терміни "контроль" і "нагляд" не можуть вважатися синонімічними, а детерміновані ними явища - тотожними.

Нагляд є окремим різновидом контролю, певною його формою. А контроль пов'язаний із втручанням в оперативну діяльність і застосуванням заходів державно-владного впливу (в тому числі адміністративних санкцій), про що недвозначно свідчать норми чинного законодавства.

Слід визнати, що втручання в оперативну діяльність об'єкта перевірки, а також застосування за результатами останньої заходів державного впливу, є дійсним критерієм, що відмежовує контроль від нагляду як специфічного виду контрольної діяльності органів публічної влади. Зазначений критерій є іманентним саме державному контролю, а не нагляду, як це іноді стверджується в деяких наукових доробках.

Переводячи викладені вище міркування з приводу співвідношення понять "контроль" і "нагляд" у площину методології процесуального права, варто підкреслити таке. Поняття контрольного та наглядового провадження є різними за своїм логічним обсягом і змістом. Обсяг першого поняття є значно більшим і повністю охоплює обсяг другого.

Таким чином, контрольне та наглядове провадження є явищами різного рівня абстрагування. Наглядове провадження є особливим видом контрольних проваджень і, водночас, - підвидом адміністративного процесу. Крім ознак, іманентних контрольному провадженню взагалі, наглядове провадження має особливі ознаки, які дозволяють виділити його в самостійний клас проваджень: спосіб впливу на правовідносини; наявність особливої мети; дискретний характер тощо.

З урахуванням викладеного контрольне провадження можна визначити як регламентовану адміністративно-процесуальними нормами послідовну діяльність органів публічної адміністрації із забезпечення законності та дисципліни у сфері публічного управління.

Контрольному провадженню притаманні такі особливості:

1) різноманіття суб'єктів, які здійснюють контрольні повноваження (органи держави та їх посадові особи, об'єднання громадян, органи місцевого самоврядування);

2) суб'єкти контрольних проваджень наділені широким колом контрольних повноважень, включаючи право втручання в оперативну діяльність підконтрольного суб'єкта;

3) безпосереднім об'єктом контрольних правовідносин виступає діяльність підконтрольних суб'єктів;

4) у контрольних провадженнях юридичні факти поодинці не мають юридичної сили і виступають тільки у виді фактичного (юридичного) складу - органічної сукупності декількох життєвих обставин;

5) контрольно-процесуальні норми не містять вичерпного переліку засобів збереження і передачі інформації, що містить докази (у контрольному процесі відомості про фактичні обставини можуть бути отримані з будь-якого законного джерела);

6) офіційне документальне закріплення результатів контрольної діяльності провадиться у правових актах - документах, які можна одночасно віднести як до категорії правозастосовних (таких, які є результатом реалізації державно-владних повноважень компетентних контрольних органів), так і до категорії правоохоронних актів (що містять правову оцінку діяльності підконтрольного суб'єкта).

Контролюючі суб'єкти можна поділити на дві великі групи. До першої можна віднести суб'єктів, які здійснюють державний контроль, - органи законодавчої та виконавчої влади, судові та правоохоронні органи. До другої групи можна віднести суб'єктів, які здійснюють громадський контроль, серед яких виділяють громадські об'єднання та організації і безпосередньо громадян.

Контролюючі органи можна також класифікувати за такими підставами, як характер наданих законодавством власних повноважень, організаційно-правові форми проведення контролю, юридичні наслідки контролю, спрямованість контрольної діяльності тощо.

Суб'єкти контрольних проваджень наділені широким колом повноважень контрольного характеру, включаючи право втручання в оперативну діяльність підконтрольного суб'єкта.

Як правило, виділяють чотири групи контрольних повноважень:

1) повноваження щодо здійснення контролю за власною ініціативою у будь-який час у межах своєї компетенції;

2) повноваження давати, за необхідності, відповідним органам і посадовим особам вказівки обов'язкового характеру щодо усунення виявлених порушень та їх наслідків;

3) повноваження з притягнення до відповідальності винних посадових осіб;

4) повноваження щодо опрацювання рекомендацій превентивного характеру.

Узагальнено у структурі контрольних проваджень можна виділити три стадії:

а) інформаційну;

б) аналітичну;

в) стадію коригування.

Метою інформаційної стадії контрольного провадження є одержання інформації про важливі сторони, прояви та якості підконтрольного об'єкта за допомогою різноманітних методів: спостереження, перевірки та обліку об'єктивних фактичних даних про підконтрольний об'єкт. Інформація слугує засобом існування та ефективності контролю. Можливості її одержання визначаються перш за все всеохоплюючим та універсальним характером контролю.

Другою стадією контрольного провадження виступає аналітична стадія. Процес контролю включає аналітичний момент, що полягає в обробці первинної інформації, детальній перевірці та аналізі всіх фактів, що розглядаються в їх сукупності, у причинному зв'язку; тим самим створюється база для формування висновку стосовно підконтрольного об'єкта, в якому визначено, якою мірою процеси, що відбуваються в об'єкті, відповідають бажаним моделям і зразкам.

Третя стадія контрольного провадження виходить за межі самого контролю, оскільки пов'язана або з прийняттям рішення, яке приписує усунути виявлені недоліки, або із застосуванням заходів примусового характеру, що також виходить за функціональні межі контролю. Точність у визначенні коригуючої стадії контролю є принципово важливою як з теоретичної, так і з практичної точок зору, оскільки відіграє роль основи правильного вибору та обгрунтування правових заходів і процесуальних форм у відповідній діяльності суб'єктів їх застосування.

Разом з тим, коли суб'єкт, який приймає рішення, застосовує санкції, та суб'єкт контролю збігаються, то цей суб'єкт приймає рішення за результатами контролю в межах своєї компетенції самостійно, не відділяючи для себе одну функцію регулювання від іншої. Однак, якщо прийняття коригуючого рішення виходить за межі компетенції контролюючої особи, то в даному випадку вона повинна обмежитися відповідною апеляцією до уповноваженого на це суб'єкта, наприклад, звернутися до суду. За таких умов не уповноважений на прийняття рішення керівник обмежується класичним контролем.

Поняття коригуючої частини контролю не повинно охоплювати будь-яких правотворчих, виконавчих або юрисдикціпних заходів. Воно має бути достатньо вузьким і точним, що передбачає і відповідні методи та форми контролю.

Ф. Котлер, виділяючи інформаційно-аналітичні сторони контролю, визначає його коригуючий вплив як формулювання висновку, "що треба зробити для виправлення становища", обмежуючи цим висновком предмет контролю¹.

Таким чином, можна дійти висновку, що контроль завершується не формуванням і прийняттям регулюючого рішення щодо виправлення, удосконалення або покарання. Кінцева мета контролю - формулювання пропозицій, вимог, іноді обов'язкових до розгляду, а не до виконання, щодо вжиття заходів з усунення виявлених відхилень від норм, які за своєю функціональною природою можуть бути самими різноманітними.