Курс адміністративного процесу - Кузьменко О.В. - 14.2. Структура дозвільного провадження

З урахуванням специфіки побудови вертикалі адміністративно-правових відносин на принципах взаємного служіння суспільству та державі поняття дозвільного провадження можна визначити як регламентовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, в ході якої вирішуються питання про забезпечення реалізації прав фізичних та юридичних осіб на виконання певних дій або зайняття певними видами діяльності шляхом надання їм відповідного дозволу.

У юридичній літературі питання, пов'язані з класифікацією видів дозвільних проваджень, одержали достатнє висвітлення. Разом з тим, єдності поглядів щодо них немає.

Беручи до уваги специфіку дозвільних правовідносин, види дозвільних проваджень слід класифікувати за: 1) цілями; 2) суб'єктами, які здійснюють видачу відповідних дозволів; 3) за предметом правовідносин.

У свою чергу, залежно від цілей види дозвільних проваджень поділяються на:

провадження із забезпечення реалізації зацікавленими особами своїх суб'єктивних прав (наприклад на носіння і зберігання вогнепальної зброї або зайняття певним видом діяльності);

провадження із забезпечення вимог дозвільно-ліцензійної системи (наприклад здійснення контролю органами внутрішніх справ за дотриманням вимог дозвільної системи щодо утримання складів вибухових речовин і вибухових матеріалів);

провадження з отримання дозволів (ліцензій) на зайняття відповідною діяльністю суб'єктами господарської діяльності.

За суб'єктами, що здійснюють видачу дозволів, провадження можна класифікувати на ті, які:

1) здійснюють органи внутрішніх справ;

2) здійснюють інші державні органи (наприклад Міністерство соціальної політики України, Державна інспекція України з питань праці; Міністерство екології та природних ресурсів України; Міністерство охорони здоров'я України та їх структурні підрозділи тощо).

Залежно від предмета правовідносин можна виокремити такі дозвільно-ліцензійні провадження:

- з видачі дозволу на придбання, носіння і зберігання вогнепальної зброї;

- з видачі дозволу на виробництво і використання вибухових речовин і вибухових матеріалів;

- з видачі дозволу на придбання, використання, перевезення, утилізацію і поховання отрутних, токсичних і сильнодіючих речовин;

- з видачі дозволу (ліцензії) на заняття банківською діяльністю;

- провадження з видачі дозволу (ліцензії) на заняття діяльністю з надання фінансових послуг;

- з видачі дозволу (ліцензії) на заняття зовнішньоекономічною діяльності;

- з ліцензування каналів мовлення;

- з ліцензування у сфері електроенергетики та використання ядерної енергії;

- з ліцензування у сфері освіти;

- з ліцензування у сфері інтелектуальної власності;

- з видачі дозволу (ліцензії) на виробництво і торгівлю спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами тощо.

Сьогодні активно втілюється тенденція щодо зменшення кількості дозволів (ліцензій). Тільки у 2010 р . було скасовано ліцензування 90,2% ліцензованих раніше видів робіт і 35% ліцензованих раніше видів діяльності.

Зокрема, скасовано ліцензування 2046 з 2268 видів робіт і 23 із 78 видів діяльності. Наприклад, замість 165 ліцензованих видів робіт у медицині залишився один вид діяльності - медична практика. У будівництві з 714 ліцензованих видів робіт залишилося 100. Кількість ліцензій, чинних на 01.01.2011 р., заданими Єдиного ліцензійного реєстру, сягла 406,2 тисячі. З них 232,4 тисячі були видані та переоформлені протягом 2010 р.¹

Під "скорочення" потрапили насамперед ті види діяльності та робіт, здійснення яких не становить загрози безпеці держави, життю та здоров'ю людей і не погіршує стан довкілля. До того ж щодо них існують інші засоби державного регулювання, такі як державні стандарти, будівельні норми і правила, технічні умови, міжнародні стандарти якості тощо.

До складових елементів дозвільних проваджень відносяться: 1) суб'єкти дозвільної системи; 2) об'єкти дозвільної системи; 3) предмети правовідносин, що виникають у сфері дозвільної системи; 4) нормативна база дозвільної системи; 5) юридичні факти (або підстави порушення дозвільного провадження); 6) безпосередні дозвільні правовідносини.

Аналіз чинного законодавства, що стосується повноважень органів, які входять до дозвільної системи, дозволяє виділити основні стадії дозвільного провадження:

1) порушення дозвільного провадження (підставою порушення є подача заяви зацікавленою в одержанні дозволу особою);

2) безпосереднє вивчення компетентним органом публічної адміністрації поданих документів або обстеження приміщень, речей на предмет відповідності їх вимогам дозвільної системи;

3) прийняття рішення;

4) оскарження та опротестування прийнятих рішень;

5) виконання прийнятого рішення (видача дозволу). Розглянемо їх більш детально.

Стадія порушення дозвільного провадження починається з подання до відповідного органу публічної адміністрації заяви зацікавленою в одержанні відповідного дозволу особи чи органу (заявник).

Для реалізації принципу універсалізації адміністративних послуг, що дозволяє особі в одному місці отримати всі або найбільш поширені адміністративні послуги, які надаються на певному адміністративно-територіальному рівні; вести прийом громадян протягом усього робочого часу; організувати оплату послуг на місці тощо, сьогодні запроваджуються єдині дозвільні центри, які є консультативним, інформаційним і погоджувальним органом.

Центр не є юридичною особою та діє як зосередження представників органів державної влади, місцевого самоврядування, територіальних органів нагляду та контролю в єдиному приміщенні, де здійснюється їх робота з приймання, розгляду заяв, прийняття рішень щодо дозволів і погоджень та видачі дозвільних документів на започаткування господарської діяльності.

Принципом діяльності Центру є об'єднання організаційних і технічних зусиль дозвільних органів з метою скорочення витрат часу і вартості процедур для суб'єктів господарської діяльності, що бажають отримувати дозволи, спрощення процедур отримання документі в дозвільного характеру та оптимізації документообігу.

Основними завданнями Центру є:

надання інформаційної, консультаційної та практичної допомоги суб'єктам господарської діяльності, громадянам з питань відкриття нових об'єктів господарської діяльності, здійснення господарської діяльності, прийому заяв і видачі документів дозвільного характеру;

розробка та впровадження заходів для спрощення механізмів і скорочення термінів отримання у відповідних установах документів дозвільного характеру;

вивчення причин виникнення перешкод у започаткуванні та здійсненні господарської діяльності, надання пропозицій щодо подальшого реформування дозвільних процедур та оформлення дозвільних документів;

надання пропозицій щодо перегляду чинних регламентів, здійснення погоджувальних (дозвільних) процедур структурними підрозділами виконкомів міських рад, державними органами;

моніторинг та аналіз діяльності дозвільних органів в аспекті дотримання ними порядку здійснення дозвільних процедур.

Відповідальним за роботу Центру є держані адміністратори.

Державний адміністратор - посадова особа міської ради міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення (їх виконавчих органів), районних та районних у містах Києві і Севастополі державних адміністрацій, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (їх структурних підрозділів), яка організовує видачу (видає оформлені місцевими дозвільними органами) суб'єктам господарювання документів дозвільного характеру та забезпечує взаємодію місцевих дозвільних органів.

Основними завданнями державного адміністратора є:

надання суб'єкту вичерпної інформації щодо вимог і порядку одержання документа дозвільного характеру;

прийняття від суб'єкта документів, необхідних для одержання документів дозвільного характеру, їх реєстрація та подання документів (їх копій) відповідним місцевим дозвільним органам;

видача суб'єкту документів дозвільного характеру;

забезпечення взаємодії місцевих дозвільних органів у питаннях документообігу;

організаційне та інформаційне забезпечення проведення представниками місцевих дозвільних органів спільного обстеження об'єкта, на який видається документ дозвільного характеру;

контроль за додержанням посадовими особами місцевих дозвільних органів строків розгляду та видачі документів дозвільного характеру,

формування та ведення реєстру документів дозвільного характеру;

інформування посадової особи, якій він підпорядковується, а також територіального органу уповноваженого органу про порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру посадовою особою місцевого дозвільного органу;

підготовка пропозицій щодо удосконалення процедури видачі документів дозвільного характеру.

Державний адміністратор призначається на посаду та звільняється з посади міським головою, головою районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій за погодженням з уповноваженим органом.

Державний адміністратор підпорядковується безпосередньо міському голові (керівнику виконавчого органу міської ради), голові районної, районної у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

Державний адміністратор перевіряє документи, що посвідчують особу заявника, та реєструє заяву і документи, які додаються до неї, у журналі, що ведеться за формою, встановленою уповноваженим органом.

Заява та документи, що долаються, приймаються за описом, копія якого негайно видається (направляється) заявнику з відміткою про дату та номер їх реєстрації.

Заявник несе відповідальність за достовірність відомостей, зазначених у заяві та документах, що додаються до неї.

Державний адміністратор після надходження заяви та документів, що додаються до неї, формує дозвільну справу, в якій зберігаються копія заяви на отримання відповідного документа дозвільного характеру, опис документів, що додаються до неї (у тому числі копія документа, що підтверджує внесення плати за видачу документа дозвільного характеру, якщо така плата передбачена законом), а також копії документів дозвільного характеру або копії повідомлень місцевих дозвільних органів про відмову у видачі документів дозвільного характеру, копії рішень дозвільних органів з відповідних питань.

Заява та документи, що додаються, передаються державним адміністратором до місцевих дозвільних органів у день реєстрації заяви або протягом наступного робочого дня.

Наступна стадія дозвільного провадження - це безпосереднє вивчення публічною адміністрацією, и посадовою або службовою особою поданих документів або обстеження приміщень, речей на предмет відповідності їх вимогам дозвільної системи.

Відповідним компетентним публічним органом проводиться попередній розгляд заяви з метою оцінки виконання заявником вимог щодо номенклатури та складу поданих документів.

У деяких випадках необхідне підтвердження проходження попередніх експертиз, наприклад, для реєстрації лікарського засобу треба до основних документів додати: матеріали його доклінічного вивчення, клінічного випробування та експертиз; фармакопейну статтю або матеріали щодо методів контролю якості лікарського засобу; проект технологічного регламенту або відомості про технологію виробництва; зразки лікарського засобу; його упаковку.

Про результати попереднього розгляду заяви компетентний орган державного регулювання повідомляє заявника протягом ЗО днів з моменту її отримання (якщо інше не передбачено законодавством).

Перевірка повноти і достовірності поданих документів та їх оцінка здійснюються зазначеним органом шляхом проведення державних експертиз цих документів та інспекційного обстеження, якщо це передбачено нормативно-правовими актами. Наприклад, порядок проведення державних експертиз поданих матеріалів і порядок проведення інспекційного обстеження ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів встановлюються нормами, правилами та стандартами з ядерної та радіаційної безпеки.

У випадку, коли подаються документи для отримання дозволу (ліцензії) на заняття банківською діяльністю, діяльністю з надання фінансових послуг, зовнішньоекономічною діяльністю, на ліцензування каналів мовлення, ліцензування у сфері електроенергетики та використання ядерної енергії, ліцензування у сфері освіти, ліцензування у сфері інтелектуальної власності, у сфері виробництва і торгівлі спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами, у сфері телекомунікацій, експертні висновки надає експертно-апеляційна рада, яка створюється при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування¹.

Строк перевірки повноти та достовірності поданих документів та їх оцінки не повинен перевищувати трьох місяців з дня отримання повного комплекту документів. Однак цей термін може бути подовжено.

Наступною є стадія прийняття рішення про видачу дозволу на відповідну діяльність.

Рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру приймається компетентним органом публічної адміністрації протягом місяця після отримання висновків державних експертиз поданих документів та акта інспекційного обстеження (можливі й інші строки отримання дозвільних документів).

Треба відзначити, що документ дозвільного характеру являє собою індивідуальний правовий акт управління, оскільки спрямований на вирішення конкретної справи, пов'язаної з юридичним оформленням права на проведення конкретного виду діяльності, в тому числі і господарської. Йому притаманні ознаки індивідуального правового акта управління:

не містить загальних норм і правил поведінки;

адресований конкретним персоніфікованим особам - певному суб'єкту, а в деяких випадках - і суб'єкту, який займається господарською діяльністю, що впливає на стан забезпечення національної безпеки;

розрахований на одноразове застосування, оскільки дія дозвільного документа поширюється тільки на певний вид діяльності або той чи інший вид господарської діяльності, на підтвердження права здійснення якого приймається;

породжує конкретні права та обов'язки суб'єктів у певній сфері суспільних відносин;

є юридичним фактом, який безпосередньо породжує, змінює або припиняє адміністративно-правові відносини;

дія залежить від виникнення, зміни або припинення передбачених ним правовідносин. У випадку припинення цих відносин індивідуальний акт втрачає силу.

Рішення про видачу дозволу у сфері господарської діяльності приймають місцеві дозвільні органи протягом не більш як десяти робочих днів з дня одержання від державного адміністратора заяви та документів, що додаються до неї, якщо інше не передбачено законом, оформлюють відповідний документ дозвільного характеру або письмове повідомлення суб'єкту господарювання про відмову у видачі документа дозвільного характеру та передають протягом одного робочого дня відповідні документи (письмове повідомлення) державному адміністратору.

У письмовому повідомленні про відмову у видачі документа дозвільного характеру зазначаються передбачені законом підстави для такої відмови.

Заявникові може бути відмовлено у видачі дозвільного документа публічною адміністрацією на підставі результатів проведеного інспекційного обстеження та висновків державних експертиз у разі:

відсутності чи недостатності документів, які підтверджують можливість провадження відповідної діяльності;

наявності в документах, поданих заявником, недостовірної або перекрученої інформації.

У разі усунення суб'єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п'яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб'єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

При повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин попередньої відмови).

Четвертою стадією даного провадження є оскарження та опротестування прийнятого рішення.

Дії та рішення посадових осіб компетентних органів публічної адміністрації дозвільної системи, пов'язані з відмовою у видачі дозвільного документа, його анулюванням і вилученням підконтрольних предметів, матеріалів і речовин, закриттям підприємств, майстерень і лабораторій, виконанням інших функцій дозвільної системи, може бути оскаржено у порядку встановленому для оскарження неправомірних дій публічної адміністрації та їх посадових осіб, які ущемляють права громадян.

П'ятою стадією є виконання рішення.

Заявник отримує дозвільні документи на право займатися відповідною діяльністю та використовувати відповідні предмети, наприклад про дозвіл на розповсюдження та використання лікарського засобу. Заявнику видається посвідчення, в якому зазначається строк дії, протягом якого лікарський засіб дозволяється до застосування в Україні.

Дозволи на виготовлення, зберігання та використання предметів, матеріалів і речовин, відкриття та функціонування підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система, видаються на ім'я керівників підприємств, установ і організацій, а також громадянам строком на три роки.

Дозволи на придбання та перевезення цих предметів, матеріалів і речовин видаються на строк до трьох місяців.

Протягом строку дії дозвільних документів компетентний орган публічної адміністрації може вносити до них зміни. Підставами для внесення змін до дозвільних документів можуть бути:

подання експлуатуючою організацією заяви з проханням розширити дію дозвільних документів;

набрання чинності новими нормативно-правовими актами щодо регулювання дозвільної системи;

виявлення у процесі експлуатації або під час здійснення державного нагляду за виконанням умов дозвільних документів обставин, що потребують перегляду і зміни умов дозвільних документів.

Розгляд заяви експлуатуючої організації (оператора) про внесення змін до дозвільних документів та їх переоформлення здійснюються у тому ж порядку, що і видача відповідних дозвільних документів.

Ліцензійне провадження

Одним із видів дозвільної діяльності є ліцензування.

У перекладі з латинської термін "ліцензія" означає - право, дозвіл. У Великому економічному словнику зазначено, що ліцензування полягає у видачі дозволу на право проведення тих чи інших операцій. А. П. Альохін і Ю. М. Козлов розглядають ліцензування як один з видів правових форм управління. До адміністративно-правових форм управління ці автори відносять зовні виражену дію виконавчих органів, здійснювану в межах їх компетенції, та її юридичні наслідки.

Ліцензування можна віднести до дозвільних послуг, оскільки воно оформляється і здійснюється на основі правового акта (ліцензії), в результаті дії якого настають юридичні наслідки. Воно є формою дозвільної системи, яка передбачає процедуру одержання суб'єктами господарювання спеціального документа державного зразка, що видається уповноваженим на те суб'єктом публічної адміністрації та у якому засвідчується право особи займатися певним видом господарської діяльності.

Згідно зі ст. 1 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" ліцензування - це видача, переоформлення та анулювання ліцензій, видача дублікатів ліцензій, ведення ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів, контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов, видача розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов, а також розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Юридичні наслідки ліцензування полягають у виникненні адміністративно-правових відносин між ліцензіатом і суб'єктом публічної адміністрації, що видав ліцензію (контроль з боку органу, який ліцензує, можливість притягти ліцензіата до адміністративної відповідальності у разі порушення умов, що складають зміст ліцензії).

При дослідженні питання про організацію діяльності з видачі ліцензій слід виходити з існування сукупності процедур, які треба здійснити для отримання ліцензій незалежно від предмета ліцензування (загальні процедури). Крім того у межах зазначених процедур існують певні особливості, зумовлені специфікою окремого предмета ліцензування.

Загальні процедури видачі ліцензії визначені Законом України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності".

Вони мають виконуватися у порядку, якого необхідно дотримуватись, щоб одержати ліцензію на провадження будь-якого виду господарської діяльності. Водночас, цим Законом передбачені окремі стадії даного провадження:

1) звернення до органу ліцензування із заявою встановленого зразка про видачу ліцензії та надання необхідних додаткових матеріалів (ст. 10 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності");

2) розгляд наявних документів та прийняття рішення про видачу ліцензії або відмову у видачі (ст. 11 зазначеного Закону);

3) оскарження прийнятого рішення або опротестування його прокурором (загальне право (факультативна стадія);

4) видача ліцензії (ст. 14 вказаного Закону).

Крім названих загальних процедур Законом України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" передбачені процедури: з переоформлення ліцензії (ст. 16); із зміни даних, зазначених у документах, що додаються до заяви про видачу ліцензій (ст. 17); з видачі дубліката ліцензії (ст. 18). Вони здійснюються незалежно від предмета ліцензування, але за наявності відповідних підстав.