Курс адміністративного процесу - Кузьменко О.В. - § 14. ДОЗВІЛЬНІ ПРОВАДЖЕННЯ

14.1. Поняття "дозвільна система" та його елементи

Поняття "дозвільна система" (як самостійний термін) з'явилося тільки в XX ст. У той же час, суспільні відносини, які можна віднести до дозвільних, виникають ще наприкінці XV ст. Причинами, які обумовили їх появу, можна назвати: 1) потребу в створенні дієвого правового механізму, здатного забезпечити реальний вплив на поведінку підлеглих об'єктів з метою забезпечення безпеки існуючого державного ладу; 2) необхідність встановлення контролю з боку держави за деякими сферами громадського життя, безконтрольний розвиток яких міг би заподіяти шкоду встановленому порядку управління суспільством. У період Жовтневої революції та громадянської війни відбувається законодавче закріплення терміна "дозвільна система", введеного в обіг Постановою ЦВК і СНК СРСР від 12.12.1924 р. "Про порядок виробництва, торгівлі, зберігання, користування, обліку і перевезення зброї, вогнепальних припасів, розривних снарядів і вибухових речовин". На сьогодні єдиного розуміння поняття "дозвільна система" не існує. Чинне законодавство дає визначення дозвільної системи у сфері господарської діяльності - як сукупності врегульованих законодавством відносин, що виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру. У постанові КМУ від 12.10.1992 р. № 576, що затвердила Положення про дозвільну систему, дано визначення цієї системи як особливого порядку виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян.

У спеціальній літературі дозвільна система переважно розглядається як організаційно-правова діяльність, що здійснюється державою з метою забезпечення своїх економічних і соціально-політичних інтересів, для створення необхідних умов для нормальної діяльності державних і громадських організацій, дотримання законності, охорони власності і забезпечення громадської безпеки. У правовій науці та правозастосовній діяльності органів публічної адміністрації існують різні точки зору щодо детермінації змісту дозвільної системи. Причиною такої ситуації стала очевидна невідповідність законодавчої концепції дозвільної системи реальним масштабам ліцензійно-дозвільної діяльності органів публічної адміністрації, з одного боку, і наявність нормативно конкретизованого переліку об'єктів регулювання цієї системи, факт існування якого не міг не накласти відбиток на відповідні теоретичні положення, - з іншого; все це дало вченим-адміністративістам привід для розуміння дозвільної системи у двох значеннях - широкому та вузькому.

У широкому значенні - це регламентований правом порядок, що зобов'язує державні та громадські установи, підприємства, а також громадян отримати у відповідних державних органах дозвіл на виготовлення, реалізацію, придбання, перевезення (зберігання й використання) визначених предметів.

У вузькому значенні - це сукупність правил, котрі регулюють порядок виготовлення, придбання, користування, зберігання, реалізації та транспортування об'єктів, охорона яких становить особливу турботу держави та спрямована на забезпечення громадської безпеки, на запобігання та припинення можливого використання цих об'єктів із злочинною метою тощо.

Норми, які визначають повноваження суб'єктів публічної адміністрації, підстави та форми дозвільної діяльності, є матеріально-правовою основою останньої. До них належать відповідні норми Конституції України, законів України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", "Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії" тощо.

Норми, які встановлюють порядок здійснення суб'єктами публічної адміністрації дозвільної діяльності, а також їх участі у процесі розгляду справ щодо порушень законодавства про дозвільну діяльність, утворюють процесуально-правову основу зазначеної діяльності. Серед процесуальних норм слід розрізняти норми адміністративного права і господарсько-процесуального права. Необхідність такого розмежування ґрунтується на складній правовій природі дозвільних відносин, учасниками яких є суб'єкти публічної адміністрації та суб'єкти господарювання. З одного боку, дозвільна діяльність має виконавчо-розпорядчий характер, а з іншого, - учасниками зазначених відносин є суб'єкти господарювання, діяльність яких потребує упорядкування.

Розглядаючи питання розмежування адміністративно-правових і господарсько-правових дозвільних відносин, слід звернутися до док-тринальних положень теорій адміністративного права та господарського права.

В. С. Щербина виділяє такі ознаки господарських правовідносин:

1) полягають у виробництві продукції, виконанні робіт, наданні послуг не для власних потреб виробника, а для задоволення потреб інших осіб;

2) виконуються на професійних засадах; 3) результати діяльності мають вартісний характер; 4) ця діяльність поєднує як приватні інтереси виробника, так і публічні інтереси.

Теорією адміністративного права сформульовані загальні та особливі риси адміністративно-правових норм. Загальними рисами визначені:

1) встановлення, санкціонування чи ратифікація державою, а відтак - їх державно-владний характер;

2) формальна визначеність загальнообов'язкових правил поведінки;

3) закріплення у правових актах, що видаються компетентними державними органами;

4) двосторонній характер;

5) визначають певні варіанти поведінки;

6) дотримання забезпечується застосуванням примусових та організаційних, стимулюючих, роз'яснювальних та інших заходів.

Особливі риси дозвільної діяльності такі:

а) публічний характер, оскільки вона пов'язана з реалізацією відповідного напряму державної політики та державної функції щодо забезпечення внутрішньої безпеки (екологічної, інформаційної, пожежної тощо);

б) має управлінські характер і зміст, оскільки провадиться у сфері державного регулювання забезпечення внутрішньої безпеки;

в) пов'язана із здійсненням органами публічної влади владних повноважень;

г) ці повноваження стосуються організаційно-розпорядчої діяльності, що дістає вияв у прийнятті обов'язкових рішень у формі певних дозвільних документів.

Варто зауважити, що сьогодні порядок надання дозвільних послуг у сфері господарської діяльності регламентується понад двома тисячами нормативних актів.

Основними нормативно-правовими актами у сфері дозвільної системи є закони України: "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг"; "Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії"; "Про безпечність та якість харчових продуктів", "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні" тощо.

Дозвільні органи - органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, а також підприємства, установи, організації, уповноважені відповідно до законодавства України видавати документи дозвільного характеру.

Відповідно, документи дозвільного характеру - це дозволи, висновки, погодження, свідоцтва тощо, які дають відповідному суб'єкту право на провадження певних дій або користування певними предметами.

Об'єктами дозвільної системи є те, що потребує відповідного дозволу: земельна ділянка, споруда, будівля, приміщення, устаткування, обладнання та механізми, що вводяться в експлуатацію або проектуються, окрема операція, господарська діяльність певного виду, робота та послуга тощо.

Дозвільна система охоплює дозвільну, ліцензійну, сертифікаційну, погоджувальну діяльність тощо.

Щодо реєстрацій, то даний вид діяльності має деякі відмінності у змісті та призначенні. Так, у реєстрації мисливської, холодної, пневматичної, газової та нагородної зброї є інтерес МВС України щодо обліку власників зброї та забезпечення громадської безпеки, а реєстрація за місцем проживання передбачає право вільного обрання місця проживання. І хоча в усіх справах вчиняється або приймається індивідуальний адміністративний акт, для особи принципово важливим є його остаточне оформлення, приміром, отримання на руки дозволу на зберігання вогнепальної зброї, боєприпасів до неї, інших предметів і матеріалів, на які поширюється дозвільна система, отримання реєстраційних документів і документів на право керування транспортними засобами. Таким чином, реєстрація полягає в перевірці законності фактів, їх офіційному визнанні і наступному обліку. А видача дозвільного документа пов'язана з певним видом господарської діяльності, а саме право-наділенням відповідних суб'єктів.

Отже, переважним завданням дозвільної діяльності є наділення суб'єкта певними правами, а не його легалізація.