Міжнародне право - Тимченко Л.Д. - 9.9. Структура і правові основи діяльності міжнародних організацій

Компетенція конкретної міжнародної організації безпосередньо впливає на організаційно-правовий механізм її діяльності. Разом з тим у структурі й правовій основі діяльності міжнародних організацій можна виокремити те спільне, що властиве більшості з них.

Структурно міжнародні організації, як правило, складаються з таких елементів: представницько-дорадчого (вищого), виконавчого та адміністративного органів, комітетів і комісій з певних питань.

Представницько-дорадчі (вищі) органи міжнародних організацій зазвичай складаються із представників усіх держав - членів організації і працюють у сесійному режимі. В ООН таким органом є Генеральна Асамблея, до складу якої входять усі 193 держави - члени ООН (на 1 вересня 2011 р.). Представницько-дорадчі органи правомочні розглядати практично всі питання, що належать до компетенції міжнародної організації (прийняття нових членів, вибори і призначення вищих посадових осіб, вибори до органів, ухвалення бюджету та ін.). При голосуванні в Генеральній Асамблеї ООН, як і в багатьох інших аналогічних органах міжнародних організацій, діє таке правило: одна держава - один голос.

В універсальних міжнародних організаціях виконавчі органи - це структурні елементи обмеженого складу. Виконавчий орган обирається, як правило, представницько-дорадчим органом міжнародної організації за двома критеріями: справедливого географічного розподілу місць у ньому між державами - членами організації й особливих інтересів держав-членів. У рамках ООН таким органом є Рада Безпеки, що складається з десять непостійних членів, які обираються Генеральною Асамблеєю ООН за принципом справедливого географічного розподілу місць, і п'яти постійних членів - Велика Британія, Китай, Росія, США і Франція, що мають особливі інтереси й можливості у справі підтримки миру.

Відповідно до критерію справедливого розподілу місць у виконавчому органі універсальної організації земна куля поділяється на певні географічні регіони. Залежно від кількості держав у регіоні від нього обирається у виконавчий орган певна кількість членів. Географічний регіон у порядку черговості визначає держави для обрання у виконавчий орган міжнародної організації. Поступово всі держави регіону отримують можливість бути обраними до складу такого органу.

У статутах деяких організацій визначено, що у виконавчому органі насамперед повинні бути представлені держави, які мають особливі інтереси у сфері діяльності організації або які здійснюють найбільший фінансовий внесок у її діяльність.

Так, виконавчий орган Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО) - Рада є постійним органом, відповідальним перед Асамблеєю, і складається із представників 36 договірних держав, що обираються Асамблеєю на трирічний період. Під час виборів забезпечується належне представництво держав, що відіграють провідну роль у повітряних транспортних сполученнях; держав, не включених на іншій підставі, які роблять найбільший внесок у надання засобів і обслуговування для міжнародної цивільної авіації; і держав, не включених на іншій підставі, призначення яких забезпечує представництво в Раді всіх основних географічних регіонів світу.

Функції адміністративного органу міжнародної організації зазвичай виконує секретаріат. Очолює секретаріат генеральний секретар (директор) організації. Як правило, генеральний секретар (директор) призначається або обирається на певний строк (З-6 років) представницько-дорадчим органом міжнародної організації з можливістю переобрання ще на один строк. Інші співробітники секретаріату призначаються генеральним секретарем (директором). При цьому використовується система строкових і безстрокових контрактів. Призначення співробітників секретаріату здійснюється на широкій географічній основі і з урахуванням їх моральних і професійних якостей.

Комітети й комісії міжнародних організацій з певних питань створюються або ad hoc, або передбачаються їхніми статутами. Склад учасників цих органів та їх функцій досить різні. В одних випадках склад комітетів і комісій обмежений, в інших - усі члени організації беруть участь у них. У деяких випадках комітети й комісії формуються із громадян держав - членів організації, що виступають у них в особистому статусі, наприклад Комісія міжнародного права ООН; часто у ці органи обираються офіційні представники держав - членів міжнародної організації. Робота комітетів і комісій міжнародних організацій з певних питань може мати постійний або тимчасовий характер.

Органи міжнародної організації можуть також диференціюватися за значимістю в її системі на головні й допоміжні (ООН); за періодичністю роботи на постійні й сесійні; а також за географічною сферою діяльності (наприклад, регіональні комісії БКОСОР) і т. ін.

Структурні елементи міжнародної організації повинні сприяти найбільш ефективній реалізації нею своєї компетенції. У доктрині міжнародного права під компетенцією міжнародної організації прийнято розуміти сферу її предметної діяльності, яка чітко фіксується в установчих документах організації. Однак із правової позиції важливо знати не тільки коло питань, якими покликана займатися міжнародна організація, а й її повноваження з вирішення цих питань. Зазвичай вони також визначаються в статутному акті організації, тобто мають договірно-правову природу. Звідси можна зробити висновок, що й компетенція міжнародної організації, і її міжнародна правосуб'єктність мають чіткі договірні рамки, обумовлені установчими актами організації. З огляду на це навряд чи можна погодитися із західними концепціями "іманентної компетенції" і "компетенції, що мається на увазі", які тлумачать компетенцію міжнародної організації розширювально. Західні автори посилаються на Консультативний висновок від 11 квітня 1949 р. "Про відшкодування збитку, якого було зазнано на службі в ООН" і на Консультативний висновок від 20 червня 1962 р. "Деякі витрати ООН (п. 2 ст. 17 Статуту)" Міжнародного Суду ООН, де використовуються зазначені концепції. Відповідно до цих концепцій, міжнародні організації для досягнення своїх цілей можуть виходити за рамки установчих актів на основі компетенції, що мається на увазі або внутрішньо властивої ("іманентної") їм компетенції, яку можна логічно вивести з їх цілей і завдань. Подібне розширювальне тлумачення компетенції міжнародних організацій і тим більше практичні висновки з нього будуть суперечити нормам міжнародного права й дестабілізувати міжнародні відносини.

Повноваження міжнародної організації приймати рішення певної юридичної чинності або її юрисдикційна компетенція також визначаються в установчому акті організації. На практиці рішення приймаються органами міжнародної організації, і в більшості випадків вони мають рекомендаційний характер. У рамках ООН лише Рада Безпеки на підставі ст. 25 приймає рішення, обов'язкові для держав-членів, а вищий орган ООН - Генеральна Асамблея має право з усього величезного обсягу питань, що виносяться на її розгляд, приймати обов'язкові рішення тільки за двома з них: адміністративним і фінансово-бюджетним.

У зв'язку з тим, що і предметна, і юрисдикційна компетенція міжнародної організації мають договірно-правове підґрунтя і фіксуються в її установчому акті, будь-які зміни в питаннях компетенції організації мають здійснюватися в договірно-правовому порядку в суворій відповідності з її статутними положеннями. Тому справедливо була піддана критиці як неприйнятна резолюція 377 (V) Генеральної Асамблеї ООН "Єдність на користь миру" від 3 листопада 1950 р., в якій робилася спроба передати виключну компетенцію Ради Безпеки за розділом VII Статуту ООН Генеральній Асамблеї. Подібні зміни, як і будь-які інші, в компетенції органів ООН повинні здійснюватися шляхом внесення поправок у Статут відповідно до ст. 108 і 109.

Процедура прийняття рішень органами міжнародних організацій змінювалася відповідно до характеру змін міжнародних відносин, які стають все більш демократичними за сутністю. Спочатку в міжнародних організаціях рішення приймалися на основі принципу одноголосності. Причому була потрібна повна одноголосність усіх держав - членів організації. Ця процедура застосовувалася, зокрема, у Лізі Націй. Сьогодні організації, що використовують при прийнятті рішень принцип одноголосності, застосовують його відносний варіант, коли рішення приймається при голосуванні "за" всіх присутніх учасників голосування.

Після Другої світової війни процедура прийняття рішень органами багатьох універсальних організацій почала базуватися на принципі більшості - простої і кваліфікованої. У першому випадку для ухвалення рішення потрібно 50 % + 1 голос, а в другому - 2/3 голосів. Принцип простої більшості зазвичай застосовується при прийнятті рішень із процедурних питань, а кваліфікованого - з питань по суті. В ООН, як і в багатьох інших організаціях, принцип більшості доповнюється формулою "присутніх членів організації, що беруть участь у голосуванні". Ця формула означає, що в розрахунок беруться тільки голоси, подані "за" і "проти", а ті, які утрималися й відсутні, вважаються такими, що не беруть участі в голосуванні. Принцип більшості є більш демократичним порівняно з принципом одноголосності, оскільки при використанні останнього неконструктивна позиція однієї з держав - членів організації може блокувати ухвалення рішення, прийнятного для всіх інших.

У деяких організаціях, переважно фінансового характеру - Міжнародному банку реконструкції та розвитку, Міжнародному валютному фонді, Міжнародній фінансовій корпорації (МФК), Міжнародній асоціації розвитку (МАР) та інших, застосовується принцип зваженого голосування. Відповідно до цього принципу держава - член організації має кількість голосів, пропорційну своєму фінансовому внеску в організацію, тому держави мають різне число голосів. Ця процедура, закріплена в договірно-правовому порядку в установчих актах міжнародних організацій, відображає фактичну нерівність держав, що, однак, не є порушенням їх суверенітету.

Останнім часом все ширшого застосування при прийнятті рішень міжнародними організаціями набуває метод консенсусу. В рамках ООН консенсус визначається як "спільна згода без голосування, але не обов'язкова одноголосність", тобто для ухвалення рішення цим методом не повинно бути прямих заперечень. Це дає можливість більш повно забезпечити баланс інтересів держав при прийнятті рішень міжнародною організацією.

Одним з елементів правового статусу міжнародних організацій є наявність у них свого прапора й герба. Наприклад, морські й повітряні судна Організації Об'єднаних Націй здійснюють діяльність під прапором ООН. Прапор і емблема з гербом міжнародної організації розміщуються також на фасаді будинків представництв організації в державах-членах.