Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 3. Основні засади організації місцевого самоврядування у пострадянських країнах

У пострадянському просторі трансформаційні процеси мають свої особливості. Розпад СРСР супроводжувався реформуванням органів державної влади, створенням нових інституцій та інколи стихійною регіоналізацією, появою нових суб'єктів економічних.

політичних та інших відносин (регіони, міста), пошуком взаємовигідної моделі між "центром" та регіонами, територіальними громадами населених пунктів, заснованої не на засадах диктату І підпорядкування, а на принципах партнерства та узгоджених діях. Досвід свідчить, що така модель уніфікує ці взаємовідносини незалежно від форми державного устрою.

Звернення України до проблем вироблення загальних підходів функціонування місцевої демократії, міжнародних та європейських стандартів, потребує вивчення зарубіжної практики становлення системи місцевого самоврядування, насамперед у сусідніх країнах. У даній сфері функціонує ряд міжнародно-правових актів, прийнятих міжнародними регіональними організаціями, які є частиною національного законодавства пострадянських країн. Це Європейська хартія місцевого самоврядування 1985р. (Ради Європи), де підкреслюється, що місцеве самоврядування—основа демократичного ладу, право громадян брати участь в управлінні суспільними справами. Для забезпечення ефективного, наближеного до громадянина управління створюються органи місцевого самоврядування, наділені реальною владою, правом прийняття владних рішень, демократично створені з широкою автономією130.

Міжпарламентська Асамблея СНД, визнаючи невід'ємність прав громадян на самостійне вирішення місцевих справ через інститути місцевого самоврядування, усвідомлюючи необхідність спільних зусиль щодо підтримки реалізації демократичних принципів і створення дієвих гарантій місцевого самоврядування, з метою координації діяльності законодавчих органів держав-учасниць у реалізації його загальновизнаних принципів, прийняла Декларацію про принципи місцевого самоврядування в державах учасницях СНД 1994р. Вона покликана сприяти співробітництву пострадянських країн і зближенню національних законодавств у цій сфері.

Місцевим самоврядуванням у декларації розуміється система організації діяльності населення (місцевих територіальних співтовариств) для самостійного і під свою відповідальність вирішення питань місцевого значення згідно Із законами держави (ст, 1). Такі співтовариства мають право вирішувати питання місцевого значення безпосередньо або через обрані ними органи місцевого самоврядування, що гарантуються конституціями і чинним законодавством.

За ст. З декларації 1994 р. органи місцевого самоврядування відповідальні перед населенням. їх власна компетенція встановлюється законами і повинна забезпечувати можливість самостійного вирішення ними питань місцевого значення. Передбачено порядок обрання представницьких органів місцевого самоврядування населенням, їх взаємодії з виконавчими органами самоврядування. Органам місцевого самоврядування може бути передано (делеговано) здійснення окремих повноважень державних органів влади з одночасним наділенням їх достатніми ресурсами. Здійснення делегованих функцій підконтрольно державі, під її захистом перебувають рішення, прийняті в межах компетенції органами самоврядування, обов'язкові до виконання131.

Відповідно до ст. 6 декларації невиконання рішень, прийнятих органами місцевого самоврядування або населенням шляхом референдумів й інших форм безпосереднього народовладдя, передбачає відповідальність згідно із законами. При підготовці і прийнятті рішень з усіх питань, що стосуються інтересів населення, державні органи проводять консультації з органами місцевого самоврядування. їх офіційні звернення, що направляються до державних органів, підлягають обов'язковому розгляду.

Держава вживає заходи з підтримки і розвитку місцевого самоврядування, здійснює контроль за законністю діяльності Його органів і не втручається в їх законну діяльність. Законодавством встановлюється відповідальність органів місцевого самоврядування за прийняті ними рішення. Акти цих органів не повинні суперечити конституції і законам держави, в іншому випадку їх діяльність може бути припинена у встановленому законом порядку132.

Законодавство держав-учасниць СНД повинно встановлювати права територіальних співтовариств на матеріально-фінансові ресурси, достатні для самостійного здійснення органами місцевого самоврядування покладених на них функцій і повноважень. Це суб'єкт Що здійснює володіння, користування, розпорядження власністю певної території (муніципальною, комунальною), наділений можливістю самостійно І через органи місцевого самоврядування розпоряджатися матеріально-фінансовими ресурсами. Представницький орган місцевого самоврядування самостійно приймає місцевий бюджет

Органи місцевого самоврядування можуть звертатися до суду щодо захисту своїх прав, а з метою взаємодопомоги, спільного вирішення соціальних, економічних І культурних завдань мають право утворювати асоціації, зокрема з участю органів самоврядування інших держав.

Таким чином для Азербайджану, Білорусі, Вірменії, Грузії, Казахстану, Киргизстану. Молдови, Росії, Таджикистану, Туркменистану, Узбекистану, України зобов'язання, передбачені у декларації є частиною національного законодавства І обов'язкові для виконання. Але не у всіх пострадянських країнах є належна нормативна база, яка регламентує загальні засади місцевого самоврядування. У1992-1993 рр. у більшості з них були прийняті нові конституції і цікавим є їх порівняльний аналіз.

Доцільно, насамперед, зупинитися на правових принципах організації системи місцевого самоврядування у незалежних державах. Аналіз конституцій середньоазіатських республік і Республіки Білорусь свідчить, що в них, на відміну від Конституцій України. Молдови, Російської Федерації та балтійських республік, чітко виражений принцип єдності державної влади.

В Україні основні принципи локальної демократії містяться в Конституції України та Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р.133 Конституція 1996 р. підвищує роль і значення місцевого самоврядування у вирішенні місцевих проблем (статті 7,19), їх органам можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ч. З ст. 143). Однак необхідним тут є подальший процес реформування органів державної влади місцевого самоврядування, внесення змін 1 доповнень до чинного законодавства.

Російська Федерація має розвинену систему місцевого самоврядування, що не входить до системи органів державної влади. Згідно зі ст. 131 Конституції РФ місцеве самоврядування здійснюється у міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Основні засади діяльності населення щодо здійснення місцевого самоврядування закріплюються в Конституції РФ. федеральних законах, законах суб'єктів РФ, інших нормативних актах (статути міст і районів. Закон м. Москви "Про районну управу в м. Москва" 1996 р., положення "Про сходи громадян за місцем проживання", "Про старости, селищні й сільські округи").

Федеральний закон РФ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" має профільний характер, визначає принципи локальної демократії — законодавчі, територіальні, фінансово-економічні основи місцевого самоврядування. Загалом передбачено такі його загальні принципи: самостійність місцевого самоврядування; виборність органів І посадових осіб місцевого самоврядування; відкритий і публічний характер (гласність) їх діяльності; використання місцевих звичаїв і традицій в його організації й діяльності; право муніципальних утворень на об'єднання134.

Таке становище спостерігається 1 при дослідженні статутів (основних законів) суб'єктів РФ, де закріплені принципи місцевого самоврядування відповідно до особливостей його здійснення в конкретних регіонах країни. Загалом місцеве самоврядування тут здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів, ін. форм прямого волевиявлення, через органи місцевого самоврядування. Структура останніх визначається населенням самостійно.

Встановлені на федеральному рівні "рамки" у законі щодо самостійності місцевого самоврядування, залишились незаповнені і суб'єкти РФ часто дублювали федеральне регулювання, тобто залишали його "рамковим". Муніципальні утворення не мали ресурсів для розробки і прийняття відповідних нормативних актів, що призвело до їх бюрократизації, безконтрольності, неефективного використання місцевих фінансів тощо135. На загальнодержавному рівні не були врегульовані питання визначеності територіальної організації місцевого самоврядування, структури та компетенції органів місцевого самоврядування, їх фінансування, "віддаленості" від населення і т. д. Тому очевидною стала конституційна, адміністративна, муніципальна та інша реформи.

В Естонській Республіці вирішенням усіх питань місцевого життя та його устроєм займаються органи місцевого самоврядування, які діють на підставі закону самостійно. Певні обов'язки можуть бути покладені на ці органи лише на підставі закону або за погодженням з ними. Одиницями місцевого самоврядування є повіти і міста, а їх представницькими органами — ради.

Право на самоврядування гарантується державним територіально-адміністративним одиницям Литовської Республіки, що здійснюється через відповідні Ради самоврядувань. Держава надає підтримку органам самоврядування, які у межах встановленої законами компетенції діють вільно і самостійно. Нагляд за дотриманням ними Конституції та законів, за виконанням рішень уряду здійснюється призначеними урядом представниками.

Публічне управління в адміністративно-територіальних одиницях Молдови ґрунтується на принципах місцевої автономії, децентралізації громадських служб, виборності влади, консультацій з громадянами про важливі питання місцевого значення. Владою, що здійснює місцеву автономію в селах і містах, є місцеві виборні ради і примари. Районна рада координує діяльність сільських та міських рад в управлінні громадськими справами районного значення (статті 109, 112 Конституції).

Проте інші положення зустрічаються в конституціях середньоазіатських республік. До системи державної влади Конституція Узбекистану включає представницькі органи влади в областях, районах і містах (крім міст районного підпорядкування, районів, що входять до складу міст), які вирішують питання, віднесені до їх компетенції, виходячи з інтересів держави і громадян. При цьому рішення вищестоящих органів, прийняті в межах наданої їм компетенції, обов'язкові до виконання нижчестоящими органами. І лише на рівні кишлаків та аулів, а також у махалях міст, селищ, кишлаків і аулів відповідно до ст. 105 конституції з'являються органи самоврядування — сходи громадян, котрі на 2,5 роки обирають голову (аксакала його радників)136.

У Конституції Туркменистану зазначається, що у систему самоврядування входять лише низові ланки представницьких органів народної влади—генгеші (на території шахерів, селищ, осту). До їх відання належить визначення напрямів соціально-економічного і культурного розвитку територій, вирішення питань місцевого значення (ст. 130 Конституції).

Конституція Республіки Казахстан проголошує, що вирішення питань місцевого значення здійснюється місцевими представ -ницькими і виконавчими органами, які забезпечують реалізацію Конституції, законів, актів Президента та Кабінету Міністрів республіки. Глава місцевого виконавчого органу є безпосереднім представником Президента у певній адміністративно-територіальній одиниці і здійснює на її території функції державного управління.

Закон "Про місцеве державне управління в Республіці Казахстан" 2001 р. передбачає, що місцеві депутати здійснюють свої повноваження на професійній основі. Проте масліхати всіх рівнів мають потребу у прийнятті закону про місцеве самоврядування. Це особлива ланка державного механізму, що не знаходяться в адміністративному підпорядкуванні Президенту, уряду чи центральним виконавчим органам РК, формально не зв'язані з ними. Але це ланка місцевого державного управління, що організовує діяльність на основі загальнодержавної політики і дотримуватись у ній загальнодержавних стандартів137.

Місцеве самоврядування у Республіці Білорусь здійснюється громадянами через місцеві Ради депутатів, виконавчі та розпорядчі органи, органи територіального громадського самоврядування, місцеві референдуми, збори та інші форми прямої участі в державних та громадських справах. Відмінною ознакою організації та діяльності даного Інституту тут є те, що місцеві Ради депутатів, виконавчі та розпорядчі органи у межах компетенції розв'язують питання місцевого значення виходячи із загальнодержавних інтересів та Інтересів населення, яке проживає на відповідній території, виконують рішення вищих державних органів. Рішення місцевих Рад депутатів, що не відповідають законодавству, як передбачає ст. 122 Конституції 1994 р., анулюються радами депутатів вищого рівня, а такі рішення місцевих виконавчих та розпорядчих органів — вищими виконавчими, розпорядчими органами і Президентом.

Як бачимо, порівняльний аналіз систем державної влади і місцевого самоврядування, закріплених у конституціях та інших нормативних актах України. Республіки Білорусь, Молдови. Російської Федерації, прибалтійських І середньоазіатських республік, дає суперечливу картину трансформаційних процесів, що відбуваються в цих республіках. Іншого і не може бути в умовах, коли відбувається боротьба між різними напрямами розвитку самих держав. Незважаючи на відмінності систем місцевого самоврядування України та інших молодих європейських країн, можна дійти висновку, що основні його засади розуміються І застосовуватися у зв'язку з населенням, діяльністю щодо реалізації інтересів місцевого співтовариства, вирішення завдань місцевого значення (ст. 140 Конституції України).

Порівняльний аналіз систем місцевого самоврядування дозволяє зробити наступні висновки:

1) місцеве самоврядування — необхідний елемент демократичної організації державного 1 суспільного життя;

2) механізми управління і самоврядування, викладені 8 конституціях пострадянських республік, свідчать про відмінність місцевого управління як інституту держави і місцевого самоврядування як інституту суспільства;

3) історичним досвідом розвитку середньоазіатських республік і Республіки Білорусь вироблено специфічні форми місцевого самоврядування, які істотно відрізняються від західних схем;

4) системи місцевого самоврядування закріплені конституціями України, Російської Федерації, Молдови, прибалтійських країн, відмінні від більшості республік Середньої Азії. У Туркменістані виконавчу владу на місцях здійснюють хя-кіми як представники глави держави, що призначаються І звільняються Президентом, йому підзвітні; у Казахстані глава місцевого виконавчого органу є представником Президента республіки в адміністративно-територіальній одиниці;

5) принцип поділу влад на рівні місцевих органів влади у більшості пострадянських республік не сприйнятий. Зокрема, згідно з Конституцією Киргизстану виконавча влада на місцях діє в умовах повної відсутності там органів представницької влади тощо.

У Європейській хартії місцевого самоврядування. Декларації про принципи місцевого самоврядування в державах-учасницях СНД та інших документах закріплено рамкові норми міжнародного характеру, без визнання державами яких і закріплення у внутрішньому законодавстві, їх виконання, важко говорити про спільні підходи країн до проблем становлення і функціонування місцевих співтовариств, їх представницьких органів як основи демократичного устрою, про гармонізацію національного законодавства в цій сфері, а отже, про домінування інтеграційних тенденцій у Європі.