Муніципальне право України - Погорілко В.Ф. - Система навчальної дисципліни муніципального права.

Муніципальне право як навчальна дисципліна має свою систему, під якою розуміється логічна послідовність вивчення питань, що становлять її зміст. Курс "Муніципальне право Україні" передбачає як вивчення загальних положень муніципального права, так і його окремих інститутів, положень Конституції України щодо місцевого самоврядування, профільного законодавства у сфері місцевого самоврядування та інших джерел муніципального права; отримання студентами знань про поняття, предмет, методи і джерела муніципального права як галузі права, науки та навчальної дисципліни; історичні та теоретичні основи місцевого самоврядування; поняття, правову природу та конституційно-правові принципи місцевого самоврядування; форми безпосередньої демократії в місцевому самоврядуванні; систему місцевого самоврядування в Україні; основні функції місцевого самоврядування та механізм їх реалізації; гарантії місцевого самоврядування; відповідальність у системі місцевого самоврядування тощо.

Курс "Муніципальне право України" носить проблемний характер. У ньому знаходять своє відображення не тільки вивчення нормативно-правового матеріалу, який регулює правове становище та компетенцію місцевого самоврядування в усіх сферах громадського та державного життя, а й конкретні причини об'єктивного, а іноді й суб'єктивного характеру, які призвели до того, що законодавчі установлення про місцеве самоврядування, незважаючи на вагомість, актуальність і значущість питань місцевого значення, не набули на загальнодержавному рівні свого змістового сенсу.

Серед загальних положень муніципального права досить вагоме місце посідають положення про поняття і предмет муніципального права як галузі права України, його місце в правовій системі України, вивчення муніципального права як галузі публічного права, від галузі конституційного права, а також як комплексної галузі права.

Предмет навчальної дисципліни муніципального права складають не тільки норми муніципального права та врегульовані ними суспільні відносини, що існують у наш час, а й практика правового регулювання організації і діяльності місцевої влади на попередніх етапах розвитку української державності. Навчальна дисципліна муніципального права вивчає форми організації місцевої влади та їх правове регулювання, взяті у розвитку. Враховуючи, що місцеве самоврядування — явище багатогранне, яке здолало нелегкий тлях в історії людства, детальному аналізу при викладанні курсу муніципального права піддається розгляд еволюції інститутів самоврядування в Україні, зокрема вивчаються основні періоди зародження і становлення вітчизняних форм територіального самоврядування в Україні, як от розвиток станового самоврядування, період Магдебурзького права та козацької демократії в Україні, самоврядування у Гетьманській Україні до кінця XVIII ст., розвиток місцевого самоврядування в Україні як складової частини Російської Імперії, місцеве самоврядування в Україні у першій чверті XX сторіччя, місцеве самоврядування на українських землях у складі Австро-Угорської імперії, місцеве самоврядування в Україні за часів Центральної Ради, політико-правові основи організації і функціонування місцевої влади в Україні за радянських часів. Найбільша увага приділяється вивченню розвитку місцевого самоврядування в Україні після проголошення незалежності (1991—2005 pp.).

Не залишено поза увагою й вивчення джерел муніципального права як галузі права України. Зокрема, аналізується Конституція України як основне джерело муніципального права України, а також профільне законодавство про місцеве самоврядування. Водночас при вивченні муніципального права відповідна навчальна дисципліна звертається до зарубіжного муніципального досвіду. Україна входить до Ради Європи, в межах якої діє Європейська хартія про місцеве самоврядування, яка відображає європейській досвід правового регулювання місцевого самоврядування. Ретельне вивчення кращого зарубіжного досвіду місцевого самоврядування має важливе значення для становлення та розвитку муніципального права в нашій країні, правова система якої нещодавно не знала даної галузі права. Тому принципове значення в оволодінні знаннями у сфері місцевого самоврядування займає вивчення міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування. У курсі муніципального права розглядається правова природа міжнародних стандартів локальної демократії, зокрема аналізуються Загальна декларація прав людини 1948 р. та її вплив на становлення сучасних концепцій місцевого самоврядування, вивчається Всесвітня Декларація місцевого самоврядування 1985 p., Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 p., Європейська Хартія про регіональне самоврядування 1999 р. та ін. В умовах становлення та розвитку в Україні системи місцевого самоврядування муніципальне право розглядає тенденції сприйняття Україною міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування і локальної демократії.

Чільне місце при вивченні курсу муніципального права виділено локальним джерелам місцевого самоврядування. Особливої уваги тут заслуговує усвідомлення значення в системі джерел муніципального права статуту територіальної громади як основного акта локальної саморегуляції.

У курсі муніципального права центральне місце посідає вивчення системи муніципального права як галузі права — муніципально-правових інститутів, муніципально-правових норм, а також муніципально-правових відносин. Муніципальне право як навчальна дисципліна розкриває поняття і зміст муніципально-правових відносин, дає їх загальну суб'єктно-об'єктну характеристику, аналізує механізм правового регулювання муніципальних відносин, а також основні методи правового регулювання відносин, що виникають у процесі здійснення місцевого самоврядування.

Курсом муніципального права передбачається також вивчення місця і ролі муніципального права в системі знань про місцеве самоврядування. Зокрема, вивчаються наукові методи муніципального права, джерела і завдання науки муніципального права. Враховуючи, що предметом муніципального права як навчальної дисципліни є наука про місцеве самоврядування, значна увага приділяється вивченню еволюції місцевого самоврядування в ідеях видатних учених-муніципалістів, зокрема розкриваються основні теорії (концепції) місцевого управління і самоврядування.

Враховуючи, що муніципальне право має своїм першоджерелом конституційне право, ядро цієї навчальної дисципліни складає вчення про конституційно-правові основи місцевого самоврядування, зокрема розкриття поняття місцевого самоврядування, аналіз його теоретичного та юридичного визначень, політико-правової природи, ролі і значення, атрибутів і критеріїв тощо. Значну увагу приділено дослідженню місцевого самоврядування як права населення на самостійне вирішення питань місцевого значення, а також умовам обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування, вивченню місцевого самоврядування як інституту системи конституційного ладу, самостійного виду публічної влади та соціального управління.

Усвідомлення феномена місцевого самоврядування неможливе без вивчення конституційно-правових принципів місцевого самоврядування як фундаментальних вихідних начал інституціоналізації даного явища у правовій системі України. Тому в курсі муніципального права досліджуються поняття і система основних принципів місцевого самоврядування.

Виходячи з того, що місцеве самоврядування як специфічна ланка конституційного механізму не є повністю незалежною від держави, в курсі муніципального права вивчаються питання щодо взаємовідносин суб'єктів місцевого самоврядування з органами державної влади, теоретичні та практичні проблеми співвідношення системи місцевого самоврядування та системи органів державної влади та їх взаємозв'язку і взаємодії, повноваження органів державної влади у сфері місцевого самоврядування. Значна увага має також приділятися формам і методам контролю за місцевим самоврядуванням, тому що саме в цьому має свій прояв основна точка зіткнення держави та самоврядування, демонструється ступінь довіри та свободи, що надається державою територіальним громадам і їх представницьким органам. У теоретичному аспекті повинно бути продемонстровано, що в умовах демократичної, правової та соціальної держави правовий режим не дозволяє органам муніципальної влади, з одного боку, вставати над населенням в контексті реалізації своїх суто корпоративних, кар'єристських прагнень, а з другого — нехтувати установленнями центральної влади з питань рамок дозволеної поведінки, при виході за які неодмінно запускаються механізми відповідальності місцевих органів, як перед населенням, так і перед державою1.

Окремо вивчаються гарантії місцевого самоврядування в Україні, зокрема поняття, правове регулювання та види гарантій місцевого самоврядування, їх реалізація, розглядаються форми судового захисту місцевого самоврядування та інші правові форми захисту місцевого самоврядування.

Цілісна картина місцевого самоврядування формується лише при вивченні системи місцевого самоврядування. Особливе системоутворююче місце даної системи складає територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого самоврядування. Тому в курсі муніципального права значне місце посідають питання щодо виведення поняття та аналізу видів територіальних громад, з'ясування місця особи-члена територіальної громади в системі місцевого самоврядування, розкриття функцій і повноважень територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування та основних форм їх діяльності, зокрема місцевих референдумів, виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів, загальних зборів громадян за місцем проживання та інших форм участі населення у здійсненні місцевого самоврядування в Україні.

Важливу роль у процесі реалізації завдань і функцій територіальних громад відіграють представницькі органи місцевого самоврядування, тому курсом муніципального права передбачається вивчення правового статусу даних органів, аналіз системи місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування, з'ясування порядку їх формування, розкриття їх функцій і повноважень. Центральною фігурою представницьких органів місцевої демократії є депутат-член виборного представницького органу місцевого самоврядування, тому при вивченні муніципально-правових відносин у цій сфері розглядаються питання правового статусу цих суб'єктів, природа депутатського мандату в місцевому самоврядуванні, основні форми й методи роботи тощо.

Розглядаючи питання щодо представницьких органів місцевого самоврядування, в курсі муніципального права розкриваються основні форми й методи їх діяльності, зокрема вивчається сесія ради, порядок її скликання та проведення, аналізуються форми й методи роботи постійних і тимчасових контрольних комісій рад.

Також до предмета навчальної дисципліни муніципального права входить розкриття питань щодо правового статусу інших суб'єктів системи місцевого самоврядування, зокрема статусу сільських, селищних, міських голів, особливості статусу голів міст Києва і Севастополя. Своє відображення в курсі мають також статусні характеристики виконавчих комітетів місцевих рад, відділів і управлінь виконавчих комітетів місцевих рад. Окрема увага приділяється розкриттю особливостей здійснення місцевого самоврядування в Києві і Севастополі та специфіці правового статусу органів місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим. Вивчаються органи самоорганізації населення, які посідають особливе місце в системі місцевого самоврядування.

Враховуючи, що ефективно працююче місцеве самоврядування можливе лише за наявності міцного економічного (матеріально-фінансового) механізму, курсом муніципального права передбачається вивчення питань щодо правового регулювання права комунальної власності в Україні, співвідношення комунальної власності з державною та іншими формами власності, а також розкриття фінансової основи місцевого самоврядування. Зокрема, аналізуються міжнародно-правові стандарти місцевого бюджетного процесу, місцеві бюджети, місцеві податки і збори та інші місцеві фінанси в Україні.

Таким чином, муніципальне право як навчальна дисципліна виявляє та вивчає історико-теоретичні засади місцевої демократії, загальні закономірності муніципально-правового регулювання суспільних відносин, узагальнює практику застосування норм муніципального права, практику діяльності територіальних громад і муніципальних органів і на цій основі розробляє науково обґрунтовані рекомендації з метою підвищення ефективності діяльності місцевого самоврядування та муніципально-правового регулювання.