Порівняльне конституційне право - Кириченко В.М. - 4. Повноваження глави держави

Характер і обсяг повноважень глави держави залежить від особливостей його конституційного статусу та від форми правління, що існує в певній державі. Глави держав формально наділяються широкими повноваженнями у сфері законодавчої, виконавчої, судової влади та зовнішньополітичної діяльності. У президентських і змішаних республіках глава держави завжди наділений широкими і реальними владними повноваженнями. У країнах з парламентарними формами правління глава держави зазвичай не має істотних реальних владних повноважень. Фактично ці повноваження здійснюються від його імені урядом.

У більшості країн світу, як правило, глави держав мають ідентичні повноваження. І, незважаючи на те, що в кожній країні є свої особливості, ці повноваження можна об'єднати в декілька груп.

Перша група повноважень глави держави пов'язана з реалізацією законодавчої влади та його участі в законодавчому процесі. У ряді країн глава держави має право скликання, відкриття і закриття чергових та позачергових сесій парламенту. Наприклад, у п. 1 ст. 40 Конституції Греції 1975 р. визначено, що "Президент Республіки скликує Парламент регулярно, раз на рік...оголошуючи особисто або через Прем'єр-міністра про початок і закінчення кожної парламентської сесії", у п. 3 ст. 13 Конституції Ірландії 1937 р. у редакції 1995 р. зазначено, що "Президент може у будь-який час після консультацій з Державною радою скликати засідання однієї чи обох палат Парламенту", відповідно до ч. 3 ст. 87 Конституції Італійської Республіки 1947 р. Президент "...визначає день першого засідання", згідно ч. с) ст. 136 Конституції Португальської Республіки 1976 р. "до компетенції Президента Республіки належить скликання Асамблеї Республіки на позачергову сесію", у ст. 101 Конституції Арабської Республіки Єгипет 1971 р. у редакції 1980 р. встановлено, що "Президент республіки скликує Народні збори на чергову сесію...", а в ст. 102 цієї Конституції проголошено, що "Президент республіки може скликати Народні збори на надзвичайну сесію у разі необхідності або за вимогою більшості членів Зборів".

Не менш важливим повноваженням глав держав у сфері реалізації законодавчої влади є право дострокового припинення повноважень

(розпуску) парламенту або однієї з його палат (як правило розпуску підлягає тільки нижня палата парламенту) і призначення позачергових виборів. Це право надано передусім главам держав в країнах зі змішаними та парламентарними формами правління (Болгарія, Італія, Люксембург, Німеччина, Румунія, Чехія). Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 88 Конституції Італійської Республіки 1947 р. "Президент Республіки може, заслухавши голів палат, розпустити обидві палати або одну з них", у ст. 74 Конституції Великого Герцогства Люксембург 1868 р. зазначено, що "Великий герцог може розпустити палату...".

У деяких парламентарних монархіях (Бельгія, Великобританія, Данія, Японія) прийняття рішення щодо розпуску парламенту глава держави здійснює, як правило, з урахуванням позиції прем'єр-міністра (уряду). Наприклад, у ст. 7 Конституції Японії 1946 р. зазначено, що "Імператор за порадою і зі схваленням Кабінету здійснює від імені народу наступні дії, що відносяться до справ держави:...розпуск Палати представників; оголошення загальних парламентських виборів...". У президентських республіках, а також у Норвегії та Швеції, глави держав не мають права розпуску парламенту, що зумовлено вимогами жорсткого розподілу влад.

У конституціях Болгарії, Греції, Естонії, Латвії, Литви, Молдови, Польщі, Португалії, Росії, Румунії, Словаччини, Туреччини, Угорщини, України, Франції, Чехії, Хорватії визначений перелік випадків та умов, за яких можливий розпуск парламенту (порушення строків чи процедури формування уряду, неодноразове вираження недовіри уряду, неприйняття бюджету тощо). Наприклад, у п. 1 ст. 41 Конституції Греції 1975 р. у редакції 1986 р. визначено, що "Президент Республіки може розпустити Парламент, якщо два складу Уряду подали у відставку або їм виражено вотум недовіри Парламентом...".

Нерідко конституції визначають терміни, впродовж яких неможливо здійснити розпуск парламенту. Це, як правило, перші чи останні 3-6 місяців діяльності парламенту. Наприклад, згідно ч. 4 ст. 90 Конституції України 1996 р. "повноваження Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені в останні шість місяців строку повноважень Президента України". А також парламент не може бути розпущений за умов надзвичайного або воєнного стану, стану облоги, війни в країні. Наприклад, у ч. 5 ст. 16 Конституції Французької Республіки 1958 р. зазначено, що "Національні збори не можуть бути розпущені у період здійснення надзвичайних повноважень".

Практично у всіх країнах світу глава держави здійснює значний вплив на розробку та прийняття законів. Він володіє правом законодавчої ініціативи, правом промульгації (підписання та оприлюднення законів) та правом вето. В одних країнах (Мексика, Польща, Росія, Туніс, Україна, Угорщина) глава держави наділений правом законодавчої ініціативи, в інших (Болгарія, Румунія, США, Франція) - він цього права не має. Наприклад, у ст . 93 Конституції України 1996 р. визначено, що "право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України...". У конституціях багатьох країн для процедури промульгації встановлюються визначені терміни, протягом яких глава держави повинен або схвалити закон, або відмовити в його підписанні. Як правило, такий термін обмежений 1015 днями (Болгарія, США, Туніс, Україна, Франція). Наприклад, у ч. 1 ст. 10 Конституції Французької Республіки 1958 р. зазначено, що "Президент Республіки здійснює промульгацію законів протягом п'ятнадцяти днів...".

Найбільш ефективним способом впливу глави держави на законодавчий процес є право вето. Тобто право глави держави накладання вето на закони, прийняті парламентом. Найчастіше це право використовується в країнах із президентською і змішаною формами республіканського правління. Накладання вето означає відмову глави держави підписати і оприлюднити закон. У разі накладання вето закон не набирає чинності. Розрізняють наступні його різновиди:

1) абсолютне (резолютивне) вето;

2) відносне (відкладальне) вето;

3) загальне вето;

4) часткове (вибіркове) вето;

5) "кишенькове вето".

Абсолютне (резолютивне) вето означає, що глава держави відмовляється підписати прийнятий парламентом закон. Це вето глави держави є остаточним і безумовним і не може бути подолане парламентом. На сьогодні за традицією формально наділені правом абсолютного вето монархи деяких монархічних держав, проте на практиці вони цим правом не користуються (Бельгія, Великобританія, Люксембург).

Відносне (відкладальне) вето означає, що не підписаний главою держави прийнятий парламентом закон повертається до парламенту з його зауваженнями та пропозиціями для повторного розгляду. Парламент може або погодитися із зауваженнями глави держави, прийняти його пропозиції та внести відповідні зміни до закону і знову направити закон для підписання главі держави, або ж подолати вето, повторно проголосувавши за закон. Відносне вето зазвичай може бути подолане простою (Греція, Італія, Румунія, Угорщина) або кваліфікованою (Польща, Туніс, Чехія) більшістю голосів членів парламенту. У разі подолання вето глава держави зобов'язаний підписати і оприлюднити закон незалежно від його ставлення до нього. У США прийнятий конгресом повторно кваліфікованою більшістю закон взагалі не потребує підпису президента. Зазначене вето застосовується главами держав з республіканською формою правління і, як виняток, у Норвегії.

Загальне вето означає, що глава держави має право накласти на прийнятий парламентом закон у цілому, а не тільки на окремі його статті чи положення.

Часткове (вибіркове) вето означає, що глава держави має право накласти вето не в цілому на прийнятий парламентом закон, а на його окремі розділи, статті, параграфи. Цим правом користуються президенти Аргентини, Еквадору, Мексики, Франції.

"Кишенькове вето" є специфікою конституційного права США. Суть його полягає в тому, що на підписання або відхилення закону, прийнятого Конгресом, Президентові надається 10 робочих днів. Якщо Конгрес надав Президентові закон менш ніж за 10 днів до закінчення поточної сесії і цей закон Президента не влаштовує, то він "кладе його до кишені", тобто не підписує закон під приводом порушення терміну розгляду. У зв'язку з тим, що сесія вже закрита, то Конгрес не може подолати це вето. Президент США на практиці досить часто застосовує "кишенькове вето", яке стало ефективним засобом впливу Президента на законодавчий процес, що в свою чергу, порушує баланс між законодавчою і виконавчою владою.

Друга група повноважень глави держави пов'язана з реалізацією виконавчої влади та його участі у формуванні уряду та його звільнення у відставку. У президентських республіках глава держави фактично особисто призначає всіх міністрів і, як правило, сам очолює цей уряд. При цьому парламент не приймає безпосередньої участі у процесі формування кабінету або його роль обмежена. Наприклад, у ст. 76 Конституції Федеративної Республіки Бразилія 1988 р. встановлено, що "виконавча влада здійснюється Президентом Республіки, якому допомагають державні міністри", а в ст. 84 цієї Конституції зазначено, що "Президент Республіки має виключні повноваження: ... призначати і звільняти з посади державних міністрів...", у ст. 137 Конституції Арабської Республіки Єгипет 1971 р. встановлено, що "Президент республіки володіє виконавчої владою...", а в ст. 141 цієї Конституції сказано, що "Президент республіки призначає прем'єр-міністра, його заступників, міністрів, їх заступників і звільняє їх від займаної посади...", згідно розд .1 ст. II Конституції США 1787 р. "...виконавча влада надається Президентові Сполучених Штатів Америки".

У змішаних республіках право глави держави на призначення прем'єр-міністра та членів уряду має більш обмежений характер. За даною формою правління президент під час формування уряду повинен враховувати розстановку політичних сил у парламенті. Якщо президент і парламентська більшість належать до однієї партії, яку очолює президент, то уряд формується з числа її членів. Якщо ж більшість в парламенті належить опозиції, то президент повинен надати можливість прем'єр-міністру підібрати собі міністрів. Наприклад, відповідно до п. 9 ст. 106 Конституції України 1996 р. Президент України "призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку", а згідно п. 1-2 ст. 37 Конституції Греції 1975 р. у редакції 1986 р. "Президент Республіки призначає Прем'єр-міністра ... Прем'єр-міністром призначається лідер партії, який має абсолютну більшість місць у Парламенті. Якщо жодна з партій не має абсолютної більшості місць у Парламенті, Президент Республіки доручає лідеру партії, яка має відносну більшість місць, вивчити можливість формування Уряду...".

У парламентарних республіках і монархіях уряд формується парламентським способом і участь глави держави при цьому має суто номінальний характер (Болгарія, Великобританія, Ірландія, Італія, Німеччина, Японія). Наприклад, згідно п. 1.1 ст. 13 Конституції Ірландії 1937 р. у редакції 1995 р. "Президент повинен за пропозицією Палати представників призначити главу Уряду або Прем'єр-міністра", а в ч. 1 ст. 6 Конституції Японії 1946 р. визначено, що "Імператор призначає Прем'єр-міністра за поданням Парламенту".

Майже у всіх країнах з парламентарними і змішаною республіканською формами державного правління важливим засобом забезпечення реалізації главою державі! своєї компетенції є інститут контрасигнатури (контрасигнації). Його суть полягає в тому, що акт глави держави, скріплюється підписом прем'єр-міністра або відповідного міністра, без якого акт не набирає юридичної сили. Призначення контрасигнатури вбачається насамперед у тому, щоб зняти з глави держави політичну відповідальність за виданий акт і покласти іі на уряд та окремих його членів. Таким чином, глава держави здійснює свої повноваження через уряд чи за його згодою. Наприклад, у ст . 106 Конституції Королівства Бельгія 1831 р. у редакції 1994 р. зазначено, що "жоден акт Короля не може мати сили, якщо він не контрасигнований міністром, який тим самим несе за нього відповідальність", у ч. 4 ст. 106 Конституції України 1996 р. визначено, що "акти Президента України...скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання". Контрасигнатура є юридичним оформленням обмеження повноважень глави держави.

Третя група повноважень глави держави пов'язана зі сферою реалізації судової влади. У конституціях багатьох країн встановлене право глави держави призначення на судові або вищі судові посади. У країнах з парламентарною і змішаною республіканською формами правління (Болгарія, Греція, Іспанія, Молдова, Польща, Румунія) відповідні призначення відбуваються за пропозицією або спеціального органу, який має назву вищої ради магістратури, або вищої судової влади. Так, згідно ч. 3 ст. 142 Конституції Румунії 1991 р. у редакції

2003 р. Президент призначає трьох суддів Конституційного суду і за пропозицією Вищої ради магістратури призначає інших суддів, а також прокурорів (ч. 1 ст. 125, ч. 1 ст. 134).

Крім цього, глава держави має право помилування, пом'якшення і скасування кримінальних покарань, визначених судом, а також проголошення амністії. Наприклад, відповідно до п. 2 "в" ст. 65 Федерального конституційного закону Австрії від 10 листопаду 1920 р. Федеральному Президенту належить право в окремих випадках здійснювати "помилування осіб ... пом'якшення і заміна призначених судами покарань...", у п. 27 ст. 106 Конституції України 1996 р. зазначено, що Президент України "здійснює помилування". У деяких країнах (Данія, Словаччина, Узбекистан, Чехія) глави держав мають навіть право проголошувати амністію. Наприклад, у п. 24 ч. III Конституції Королівства Данія 1953 р. визначено, що "Король володіє правом помилування і амністії...".

Четверта група повноважень глави держави пов'язана зі сферою зовнішньополітичною діяльності держави. Конституції багатьох країн наділяють главу держави правом укладання, ратифіковування і денонсовування міжнародних договорів, призначення і відкликання послів і інших дипломатичних представників. Наприклад, у ст. 86 Конституції Російської Федерації 1993 р. проголошено, що "Президент Російської Федерації:

а) здійснює керівництво зовнішньою політикою Російської Федерації; б) веде переговори та підписує міжнародні договори Російської Федерації; в) підписує ратифікаційні грамоти; г) приймає вірчі та відкличні грамоти акредитованих при ньому дипломатичних представників", а згідно п. 1 ст. 59 Основного Закону ФРН 1949 р. - "Федеральний президент представляє Федерацію у міжнародно-правових відносинах. Він укладає від імені Федерації договори з іноземними державами. Він акредитує і приймає послів".

П'ята група повноважень глави держави пов'язана з особистим статусом окремих громадян та іноземців. Главі держави належить право відзначення державними нагородами, присвоєння почесних і вищих військових, спеціальних звань та титулів. Наприклад, згідно п. б ст. 89 Конституції Російської Федерації 1993 р. Президент "нагороджує державними нагородами Російської Федерації, надає почесні звання Російської Федерації, вищі військові та вищі спеціальні звання", у ст. 40 Конституції Великого Герцогства Люксембург 1868 р. зазначено, що "Великий герцог має право дарувати дворянські титули...". У багатьох країнах світу глави держав вирішують питання про надання і припинення громадянства (підданства). Наприклад, відповідно до п. 26 ст. 106 Конституції України 1996 р. Президент "приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні".

До інших важливих повноважень глав держав необхідно віднести:

1) право ініціювати референдуми. Наприклад, відповідно до п. д ст. 30/А Конституції Угорської Республіки 1949 р. у редакції 1990 р. Президент "може бути ініціатором референдумів". У Греції, Киргистані, Молдові, Угорщині глави держав можуть самостійно призначати референдуми з важливих політичних питань, а в Болгарії, Іспанії, Італії, Словаччині, Хорватії - тільки у випадках, передбачених конституцією;

2) право на звернення до парламенту або до народу. Це право передбачено основними законами Білорусії, Болгарії, Греції, Ірландії, Киргистану, Польщі, Португалії, Росії, Румунії, США, Франції. Наприклад, у ст. 140 Конституції Республіки Польща 1997 р. визначено, що "Президент Республіки може звертатися з посланням до Сейму, до Сенату або Національних зборів...".

3) право проголошувати надзвичайний (воєнний, облоговий) стан на території всієї країни або в окремих її місцевостях. Наприклад, у п. 29 ст. 109 Конституції Азербайджанської Республіки 1995 р. проголошено, що Президент "оголошує надзвичайний та воєнний стан". У конституціях Аргентини, Білорусії, Болгарії, Польщі, Росії, Румунії, Португалії, Узбекистану проголошення надзвичайного (воєнного, облогового) стану або продовження його строку президентом потребує санкції парламенту.

Конституції більшості країн передбачають серед найважливіших обов'язків глав держав забезпечення незалежності, суверенітету і безпеки своєї країни. Звідси органічно випливає принцип поєднання посади глави держави та посади верховного головнокомандувача збройних сил. Наприклад, у п. 1 ст. 134 Конституції Республіки Польща 1997 р. визначено, що "Президент Республіки є верховним головнокомандувачем Збройних Сил Республіки Польща". У деяких парламентарних республіках (Індія, Латвія, Словаччина, Угорщина) фактично керівництво збройними силами здійснюють прем'єр-міністр і міністр оборони, а глава держави лише номінально є верховним головнокомандувачем.