Порівняльне конституційне право - Кириченко В.М. - 3. Внутрішня структура парламенту

Внутрішніми структурними елементами парламенту, його допоміжними органами, що реалізують функції парламенту, є:

1) керівні органи;

2) комітети та комісії;

3) парламентські фракції.

Важливу роль у діяльності парламенту відіграють його керівні органи, які можуть бути одноосібні або колегіальні.

В однопалатних парламентах і в нижніх палатах двопалатних парламентів керівництво палатами здійснюється одноосібно їх головами (англомовні країни, Японія). Голову, як правило, обирають депутати зі свого складу і найчастіше його іменують спікером (Великобританія, Індія), іноді - головою (Греція, Україна, Хорватія) або президентом (Австрія, Німеччина). Посада голови верхньої палати в різних країнах обіймається по-різному. У деяких країнах голова верхньої палати обирається так само, як і голова нижньої палати (Італія, Франція, Японія), а в інших - цю посаду обіймають за посадою (віце-президент Індії, США, лорд-канцлер Великобританії) або головують по черзі представники від різних земель (по півроку-рік кожний) в алфавітному порядку найменувань земель (Австрія, Німеччина), або призначається (Канада).

Обсяг повноважень голови парламенту (палати) є досить широкий. Зазвичай він стежить за дотриманням регламенту, веде засідання, визначає порядок денний засідань та першочерговість розгляду питань, організовує виконання парламентських рішень, керує дебатами, представляє парламент (палату) у відносинах з іншими державними органами, міжнародних відносинах тощо. Голова парламенту важається політично нейтральною фігурою. Депутат, обраний на цю посаду, відразу ж припиняє всі формальні стосунки зі своєю партією, що має бути запорукою його політичної неупередженості.

Голова парламенту (палати) є найважливішою особою у державі, у деяких країнах він навіть може заміщати президента в разі його тимчасової відсутності (Білорусь, Італія, Латвія, Німеччина, Франція). Наприклад, у ст. 52 Конституції Латвійської Республіки 1922 р. у редакції 1998 р. зазначено, "якщо Президент Республіки відмовляється від посади або помирає до спливу строку своїх повноважень, або ж якщо до Сейму внесено пропозицію про усунення Президента з посади, обов'язки Президента Республіки до обрання Сеймом нового Президента виконує Голова Сейму. Так само Голова Сейму заміщає Президента Республіки, якщо Президент перебуває за межами держави або натрапляє на будь-які інщі перепони для виконання своїх обов'язків", у ч. 1 ст. 105 Конституції Республіки Білорусь 1994 р. визначено, що "у випадку вакансії Президента або неможливості виконання ним своїх обов'язків його повноваження... переходять до Голови Верховної Ради".

У парламентах більшості країн керівництво палат здійснюється виборними колегіальними органами (бюро, президія, правління тощо). Наприклад, у ч. 1.ст. 63 Конституції Італійської Республіки 1947 р. визначено, що "кожна з палат обирає із своїх членів голову і бюро", а в п. 2 ст. 72 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. зазначено, що "кожна з палат обирає зі свого складу голову палати і решту членів президіума^".

Кількісний склад колегіальних органів у ряді країн коливається у межах від трьох до п'яти осіб, але нерідко вони бувають й більш чисельні. Так, у Швейцарії бюро нижньої палати складається з десяти осіб, верхньої - з п'яти; у Франції - відповідно з двадцяти двох і двадцяти; в Італії до бюро кожної із палат входять по шістнадцять членів (голова палати, чотири заступника, три квестора і вісім секретарів).

Роль колегіального органу в керівництві палатою досить обмежена. Він здебільшого розглядається як робочий орган палати, тому що цей орган не виконує будь-яких політичних функцій загального характеру, а обмежується лише внутрішньопарламентськими справами.

Найголовнішим елементом внутрішньої структури парламенту є комітети та комісії. Наприклад, у п. 1 ст. 31 Конституції Чеської Республіки 1992 р. встановлено, що "палати утворюють комітети та комісії як свої органи", у п. 3 ст. 101 Конституції Російської Федерації 1993 р. зазначено, що "Рада Федерації та Державна Дума створюють комітети та комісії...".

У більшості європейських країнах такі органи парламенту іменуються комісіями, в англомовних та деяких інших країнах - комітетами. Як правило, між цими поняттями немає помітної відмінності, але у деяких країнах, наприклад, у США комітет має більші повноваження ніж комісія.

Комітети (комісії) відіграють важливу роль в діяльності парламенту, але головною їх функцією є попередній розгляд і оцінка законопроектів. Наприклад, згідно ч. 2 ст. 89 Конституції України 1996 р. "Комітети Верховної Ради України здійснюють законопроектну роботу...".

Парламентські комітети (комісії) формуються із депутатів на основі пропорційного представництва від парламентських фракцій. Наприклад, у п. 3 ст. 68 Конституції Греції 1975 р. визначено, що "парламентські комісії і комісії з розслідування... формуються пропорційно представництву партій, груп і незалежних депутатів...". Депутат або сам виявляє бажання працювати в тому чи іншому комітеті (комісії), або його висуває фракція. У деяких країнах члени комітетів (комісій) призначаються головою палати з урахуванням пропозицій парламентських фракцій (Індія, Нідерланди, Японія) або обираються на пленарних засіданнях палат (Італія, Німеччина, США, Франція). Проте, у Великобританії, Ірландії, Норвегії, Фінляндії та в більшості англомовних країнах існують спеціальні відбіркові комісії, які створюють інші комісії. Партії, які мають більшість у парламенті, як правило, домінують і в комітетах (комісіях). Керує комітетом (комісією) голова, якого обирають самі члени цього комітету (Австралія, Ірландія) або обирають всім складом депутатів на сесії парламенту (Італія, Франція).

Комітети та комісії здійснюють свою діяльність відповідно до норм конституції та регламенту палати. Наприклад, згідно ч. 2 ст. 43 Конституції Французької Республіки 1958 р. у парламенті діє "...постійних комісій, кількість яких обмежена шістьома у кожній палаті", перелік яких визначається в регламенті французького парламенту.

Залежно від строку повноважень та обсягу компетенції комітети (комісії) поділяються на постійні і тимчасові. Наприклад, у п. 1 ст. 79 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. зазначено, що "Народні Збори обирають зі свого складу постійні та тимчасові комісії".

Постійні комітети (комісії) утворюються зазвичай на увесь строк повноважень палати парламенту, іноді - тільки на період сесії. У двопалатних парламентах зазначені комітети (комісії), як правило, утворюються в кожній палаті. Іноді вони дублюють одна одну, мають однакові назви і розглядають одне і теж коло питань. А в таких країнах, як Ірландія та Ісландія постійні комісії взагалі не утворюються.

Постійні комітети (комісії) бувають спеціалізовані і неспеціалізовані. Спеціалізовані (галузеві) комітети (комісії) утворюються з визначеною компетенцією та відповідно до системи міністерств уряду, діяльність яких їм і підконтрольна. Неспеціалізовані (універсальні) комітети (комісії) не мають чіткої компетенції і займаються розглядом будь-яких законопроектів за рішенням палати або голови палати.

Число постійних комітетів (комісій) у парламентах різних країн може помітно різнитися: від шести у кожній з палат Франції до двадцяти п'яти в бундестазі Німеччини. Найбільш розгалуженою і складною є система комітетів Конгресу США, де у Палаті представників діє двадцять два постійних і п'ять спеціалізованих комітетів, у Сенаті відповідно - шістнадцять і чотири комітети. Крім цього, діє чотири об'єднані комітети, які складаються із конгресменів і сенаторів.

Тимчасові комітети (комісії) утворюються для вивчення якого-небудь конкретного питання, після чого їх діяльність припиняється. Наприклад, у ч. 3 ст. 89 Конституції України 1996 р. зазначено, що "Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань", у ч. 2 ст. 88 Конституції Республіки Білорусь 1994 р. встановлено, що "у разі потреби Верховна Рада може створювати слідчі, ревізійні та інші тимчасові комісії", а згідно §7 Регламенту Парламенту Фінляндії 2000 р. "парламент може утворювати тимчасову комісію. Строк повноважень комісії триває до виконання комісією свого завдання".

На тимчасовій основі діють насамперед слідчі та спеціальні комітети (комісії). Утворення слідчих комісій або комісій з розслідування передбачається практично в усіх країнах. Наприклад, у ч. 4 ст. 89 Конституції України 1996 р. визначено, що "Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії...", у ст. 26 Конституції Латвійської Республіки 1922 р. у редакції 1998 р. зазначено, що "Сейм зобов'язаний призначити (для певних випадків) парламентські слідчі комісії...", у п. 1 ст. 44 Основного Закону ФРН 1949 р. - "Бундестаг має право, а за пропозицією однієї четвертої частини його членів зобов'язаний створити слідчий комітет", а в п. 2 ст. 45(а) цього Основного Закону в редакції 1976 р. проголошено, що "комітет з питань оборони користується також правами слідчого комітету...".

У багатьох країнах зазначені комітети (комісії) наділені широкими повноваженнями. Наприклад, в Італії слідчі комісії наділені вищою слідчою владою, у Словенії та Португалії за ними визнані ті ж самі повноваження, що і за судами та слідчими органами, в Австрії та Німеччині вони при розслідуванні керуються вимогами кримінально-процесуального законодавства, а в ч. 5 ст. 76 Конституції Республіки

Македонія 1991 р. встановлено, що "висновки слідчої комісії є підставою розпочати процесуальні дії для притягнення до відповідальності посадових осіб". Нерідко утворення цих комітетів (комісій) відбувається на вимогу визначеної кількості членів парламенту, яка становить меншість. Наприклад, у Латвії, Словенії, Україні - це одна третина від складу парламенту, в Албанії, Грузії, Німеччині - одна четверта, у Греції, Португалії, Чехії - одна п'ята, а в Туреччині навіть одна десята частина. Наприклад, у ч. 1 п. 2 ст. 68 Конституції Греції 1975 р. зазначено, що "Парламент...за пропозицією однієї п'ятої від загальної кількості депутатів, створює з числа своїх членів комісії з розслідування ...". У той час в палатах парламенту Великобританії створення слідчих комітетів не передбачено.

Спеціальні комітети (комісії) створюються для розгляду певного питання: підготовка рекомендацій з важливих політичних питань, розробка проектів реформ, державних програм тощо. Наприклад, у п. 1 ст. 181 Конституції Португальської Республіки 1976 р. зазначено, що "Асамблея Республіки... може створювати тимчасові слідчі комісії або тимчасові комісії для інших визначених цілей".

У двопалатних парламентах іноді утворюються тимчасові об'єднані спільні комітети (комісії), що утворюються на паритетних засадах представництва обох палат. Вони мають узгоджувальний характер та покликані знайти компроміс у розв'язанні розбіжностей між палатами при прийнятті певного законопроекту.

Невід'ємним елементом парламентської структури більшості країн є парламентські фракції. Якщо в Німеччині партійні об'єднання депутатів називаються парламентськими фракціями, то в Іспанії, Італії, Португалії їх прийнято називати парламентськими групами, у Франції - політичними групами, у Великобританії - парламентськими партіями, а в Австрії, Польщі - депутатськими клубами. Наприклад, у п. 1 ст. 183 Конституції Португальської Республіки 1976 р. зазначено, що "депутати, які обрані від кожної партії або від блоку партій, можуть створювати парламентські групи".

Питання організації та діяльності парламентських фракцій (груп, клубів) у тій чи іншій мірі знайшли своє відображення у конституціях Болгарії, Греції, Данії, Естонії, Іспанії, Італії, Румунії, Сербії, Словенії, Чорногорії, Швеції, а також у спеціальних законах деяких країн (Швейцарія). У більшості ж держав регламентація цих питань здійснюється на основі парламентських регламентів (Нідерланди). У той час у Великобританії та США більшість питань парламентської організації політичних партій не регламентується правовими нормами, а віднесена до дії статутів самих партій.

Парламентські фракції (групи, клуби), як правило, утворюються за ознакою належності депутатів до тієї чи іншої політичної партії, блоку партій, які мають своє представництво в парламенті (Німеччина). Іноді можуть утворюватися і змішані парламентські фракції, де об'єднуються депутати, які не є членами будь-якої партії або які не виявили бажання стати членами фракції (груп, клубів), що утворилася на партійній основі (Австрія, Італія).

Для створення фракцій (груп, клубів) здебільшого законодавчо встановлюється мінімальна кількість депутатів, які вправі їх утворити. Цей мінімум у різних країнах є різним і насамперед залежить від чисельного складу самих палат. Так, регламент парламенту Бельгії передбачає, що фракція нижчої палати може мати мінімум трьох депутатів, у Австрії, Швейцарії - п'ять, в Італії, Франції - двадцять, у Росії - тридцять п'ять, а в Німеччині не менш 5% від загальної кількості членів бундестагу.

Необхідно зазначити, що такий мінімум може бути різним для верхньої та нижньої палат. Так, для утворення парламентської групи в Сенаті Італії необхідне об'єднання десяти сенаторів, а в Палаті депутатів - двадцяти депутатів, у Франції - відповідно чотирнадцять сенаторів і тридцять депутатів.

Фракції (групи, клуби) мають свою внутрішню організацію та керівні органи. Як правило, лідер партії є і керівником фракції, але в ряді країн роботою фракції керує спеціальний орган. У Німеччині - це виконавчий комітет, у Франції - бюро, у Швеції - довірча рада.

Працюють фракції (групи, клуби) насамперед через загальні збори, на яких визначаються основні напрямки їх діяльності, вирішуються організаційні питання та питання щодо голосування за певний законопроект. За виконанням рішень загальних зборів слідкують партійні організатори (секретарі). Вони підтримують дисципліну серед членів своєї партії та контролюють їх парламентську діяльність. За відмову виконувати прийняті рішення або за інші порушення на депутата можуть накладатися дисциплінарні стягнення аж до виключення зі складу фракції.

Фракції (групи, клуби) насамперед великих, правлячих партій наділені вагомими повноваженнями та виконують ряд важливих завдань:

- беруть активну участь у формуванні інших парламентських структур - постійних і тимчасових комітетів (комісій);

- здійснюють підбір кандидатур до керівних органів палат;

- суттєво впливають на формування уряду, використовують різні форми контролю за його діяльністю;

- впливають на роботу палат, вносять питання до порядку денного пленарних засідань;

- відіграють вирішальну роль при прийняті практично всіх парламентських рішень, впливають на хід законодавчого процесу.

Отже, фракції (групи, клуби) наповнюють діяльність парламентів відповідним партійно-політичним змістом.