Порівняльне конституційне право - Кириченко В.М. - 4. Конституційно-правовий статус члена парламенту

Для характеристики парламенту важливе значення має конституційно-правовий статус його членів. Правові норми, що визначають зазначений статус, містяться в конституції, спеціальному законі або в регламенті парламенту. Зміст цього статусу становлять передусім повноваження членів парламенту, колегіальне здійснення яких має за наслідок реалізацію компетенції парламенту. Як правило, членів однопалатних парламентів і членів нижніх палат двопалатних парламентів називають депутатами (Греція, Данія, Іспанія, Італія, Канада, Люксембург, Нідерланди, Німеччина, Португалія, Фінляндія, Франція) або народними депутатами (Таджикистан, Україна), депутатами народу (Швейцарія), а також представниками (Колумбія, США, Уругвай, Хорватія), народними представниками (Болгарія, Китай, Латвія), народними посланниками (Сербія) тощо. Членів верхніх палат називають сенаторами.

У більшості країн до кандидатів у члени парламенту висуваються певні вимоги, які визначаються конституцією та законом. Наприклад, у ч. 3 ст. 77 Конституції Республіки Узбекистан 1992 р. зазначено, що "вимоги, що висуваються до кандидатів у депутати визначаються законом". Основні вимоги зводяться до таких:

- по-перше, кандидат у члени парламенту повинен мати відповідне громадянство. Наприклад, у ч. 2 ст. 76 Конституції України 1996 р. зазначено, що "народним депутатом України може бути громадянин України...", у ч. 2 розд.2. ст. 1 Конституції США 1787 р. визначено, що "не може бути представником той, хто ... не був протягом останніх семи років громадянином Сполучених Штатів і не є на момент обрання жителем того штату, де його обирають";

- по-друге, кандидат у члени парламенту повинен досягти встановленого віку (віковий ценз). Так, в Албанії, Андоррі, Данії, Ісландії, Іспанії, Молдові, Португалії, Сербії, Словенії, Нідерландах, Німеччині, Норвегії, Угорщині, Чорногорії, Фінляндії, Швейцарії, Швеції віковий ценз складає вісімнадцять років, у Австрії - дев'ятнадцять, у Білорусії, Естонії, Латвії, Росії, Україні, Чехії - двадцять один, у Румунії, Франції - двадцять три, у Бельгії, Греції, Італії - двадцять п'ять, а у Туреччині - тридцять років.

Необхідно зазначити, що віковий ценз для кандидатів у члени нижньої палати звичайно нижче ніж для верхньої палати. Наприклад, у ст. 84 Конституції Республіки Індія 1949 р. зазначено, що " не може бути обрано до Парламенту особи, якщо що вона...Ь) не досягла у випадку, коли мова йде про місце у Раді Штатів, тридцятирічного віку, а у випадку, коли мова йде про місце в Народній Палаті, - двадцятип'ятирічного віку...", у ч. 2 ст. 56 Конституції Італійської Республіки 1947 р. у редакції 1963 р. визначено, що

"депутатом може бути обраний будь-який виборець, якому на день виборів виповнилося двадцять п'ять років", а в ч. 2 ст. 58 цієї Конституції визначено, що "сенаторами можуть бути обрані виборці, яким виповнилося сорок років". Водночас у таких країнах як Бельгія, Ірландія, Словенія, Нідерланди віковий ценз для нижчої та верхньої палати однаковий;

- по-третє, кандидат у члени парламенту повинен проживати протягом встановленого строку в межах тієї адміністративно - територіальної одиниці, де знаходиться відповідний виборчий округ. Так, у Панамі ценз осілості складає один рік, в Еквадорі, Казахстані - три, а у Білорусії, Гондурасі - п'ять років. Нерідко ценз осілості в конституціях сформульований у більш загальних формах (Бельгія, Вірменія, Ісландія, Литва, Люксембург, Норвегія, Словаччина, Україна, Швеція). Наприклад, згідно п. 4 ст. 64 Конституції Королівства Бельгія 1831 р. у редакції 1994 р. "щоб бути обраним, необхідно... проживати у Бельгії", у ст. 56 Конституції Литовської Республіки 1992 р. встановлено, що "членом Сейму може бути обраний громадянин Литовської Республіки, який...постійно проживає у Литві", а в ч. 2 ст. 76 Конституції України 1996 р. визначено, що "народним депутатом України може бути громадянин України, який... проживає в Україні протягом останніх п'яти років". У деяких країнах зазначений ценз зовсім відсутній. Наприклад, у § 27 Основного Закону Фінляндії 1999 р. зазначено, що "право бути обраним членом Едускунте має кожна особа...".

Ряд країн передбачили і інші умови, яким повинні відповідати кандидати у члени парламенту (ценз грамотності, релігійний ценз тощо).

У більшості країн члени парламенту є професійними парламентаріями і мають вільний мандат. Тобто, вони вважаються представниками всього виборчого корпусу, а не представниками окремої групи виборців. Члени парламенту не зв'язані юридичними зобов'язаннями, по відношенню до своїх виборців, і не можуть бути ними достроково відкликані. Вільний мандат надає діяльності члена парламенту політичного характеру, забезпечує для нього можливості займатися тими справами, які віднесені до компетенції парламенту як загальнонаціонального представницького органу влади, а не зводить цю діяльність до рівня роботи уповноваженого з місцевих справ. Такий характер депутатського мандату зафіксовано у конституціях багатьох країн. Наприклад, у п. 1 ст. 67 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. визначено, що "народні представники представляють не тільки своїх виборців, а й увесь народ", у п. 3 ст. 152 Конституції Португальської Республіки 1976 р. зазначено, що "депутати представляють всю країну, а не округа, від яких вони обрані", у ст. 50 Конституції Великого Герцогства Люксембург 1868 р. - "...депутати голосують незалежно від своїх виборців, керуючись тільки загальними інтересами Великого Герцогства", у ст. 43 Конституції Японії 1946 р. - "обидві палати складаються з виборних членів, що представляють увесь народ", у п. 1 ст. 38 Основного Закону ФРН 1949 р. - "депутати Бундестагу ФРН... є представниками всього народу, не зв'язані наказами чи дорученнями і підлеглі лише своєї совісті", у ст. 56 Конституції Королівства Данія 1953 р. - "депутати Фолькетингу керуються у своїй діяльності тільки своєю совістю, а не якими-небудь вказівками своїх виборців", а в ст. 14 Конституції Латвійської Республіки 1922 р. у редакції 1998 р. проголошено, що "виборці не можуть відкликати окремих членів Сейму".

Однако вільний мандат не означає абсолютної незалежності парламентарія. Депутат залежить від політичної партії, що підтримала його на виборах, або за списком якої він був обраний до парламенту. У разі невиконання партійних настанов він може бути виключений з партії і фракції, наслідком чого стає зменшення його впливу в парламенті і шансів перемогти без партійної підтримки на наступних виборах.

Антиподом (протилежністю) вільному мандату є імперативний мандат, який передбачає юридичну відповідальність члена парламенту перед виборцями, які його обрали. Імперативний мандат означає, що член парламенту пов'язаний наказами виборців і у своїй діяльності відповідальний перед ними. Зазначений мандат передбачає можливість дострокового відкликання членів парламенту, якщо вони не виконують наказів виборців або не виправдали їх довіри.

На сьогодні імперативний мандат практично не використовується, про що говориться в основних законах ряду країн. Наприклад, у ст. 67 Конституції Італійської Республіки 1947 р. визначено, що "кожний член Парламенту представляє націю і виконує свої функції без імперативного мандату", у ч. 1 ст. 27 Конституції Французької Республіки 1958 р. зазначено, що "будь-який імперативний мандат недійсний", у ч. 1 ст. 74 Конституції Республіки Хорватія 1990 р. у редакції 2000 р. проголошено, що "представники Хорватського сабору не мають мандата імперативного характеру...", а в ч. 1 ст. 82 Конституції Республіки Словенія 1991 р. встановлено, що "депутати Скупщини є обраними представниками всього народу, які не мають імперативного мандата".

Відсутність у членів парламенту імперативного мандату зовсім не означає, що між ними та їх безпосередніми виборцями не існує прямих зв'язків. Робота з виборцями в округах є одним з найважливіших видів діяльності парламентаріїв, від якої значною мірою залежить їх подальша парламентська кар'єра.

Для забезпечення ефективної роботи та гарантування незалежності членів парламенту при здійсненні ними своїх функцій вони наділяються особливими правами та перевагами, до яких слід насамперед віднести імунітет і індемнітет.

Депутатський імунітет (депутатська недоторканність) застосовується у всіх країнах і зазвичай поширюється тільки на депутатів парламенту. Наприклад, у п. 1 ст. 71 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. проголошено, що "депутати і сенатори володіють недоторканністю...", у ч. 1 ст. 75 Конституції Республіки Хорватія 1990 р. у редакції 2000 р. зазначено, що "представники Хорватського сабору користуються недоторканністю", у ч. 1 ст. 80 Конституції України 1996 р. визначено, що "народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність". Практично в усіх основних законах йдеться про особисту недоторканність члена парламенту та означає, що він користується захистом з боку представницького органу від судового або іншого юридичного переслідування (арешт, штраф тощо).

При застосуванні цього принципу в кожній країні існують свої особливості. Так, термін дії у часі і зміст депутатської недоторканності неоднаковий. У деяких країнах імунітет розповсюджується на весь період діяльності парламенту (Австрія, Греція, Данія, Іспанія, Італія, Німеччина) або тільки на час роботи сесії (Бельгія, Великобританія, Ірландія, Ліхтенштейн, Люксембург, Нідерланди, Японія), або на час роботи сесії та на час дороги туди і назад (Норвегія, США) тощо. Наприклад, згідно ч. 1 ст. 62 Конституції Греції 1975 р. "протягом строку повноважень Парламенту депутат не може бути підданим переслідуванню, арешту, ув'язненню чи яким-небудь іншим обмеженням без дозволу Парламенту", у ч. 1 ст. 59 Конституції Королівства Бельгія 1831 р. у редакції 1994 р. зазначено, що "жоден член тієї чи іншої палати не може бути протягом сесії підданий переслідуванню чи арешту за карне діяння інакше як з дозволу палати, до якої він входить...", у ст. 50 Конституції Японії 1946 р. визначено, якщо "... члени Парламенту, заарештовані до відкриття сесії, на вимогу відповідної палати повинні звільнятися із-під варти на період сесії", а в розд.6 ст. 1 Конституції США 1787 р. проголошено, що "сенатори і представники захищені від арешту під час їхньої присутності на сесії відповідної палати, а також по дорозі туди чи назад...".

У багатьох країнах зміст імунітету зведений до заборони арешту чи притягнення до кримінальної відповідальності члена парламенту без дозволу самого представницького органу. Наприклад, у ч. 3 ст. 80 Конституції України 1996 р. встановлено, що "народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані", у ст. 30 Конституції Латвійської Республіки 1922 р. у редакції 1998 р. зазначено, що "проти члена Сейму не може бути без згоди Сейму розпочате судове або адміністративне переслідування за вчинення злочину".

У деяких країнах згода парламенту на арешт депутата та притягнення його до кримінальної відповідальності не потрібна, якщо покарання за злочин, яке йому інкримінують, передбачає позбавлення волі на певний строк. Так, у Фінляндії цей строк складає не менше ніж шість місяців, у Швеції - два роки, у Португалії - понад трьох років, у Македонії, Сербії, Словенії, Хорватії, Чорногорії - п'ять років позбавлення волі, у Білорусії, Болгарії, Ірландії - за вчинення будь-якого тяжкого злочину. Наприклад, згідно ч. 4 ст. 75 Конституції Республіки Хорватія 1990 р. у редакції 2000 р. "представника може бути затримано без згоди палати лише у випадку, якщо його застали на місці злочину, який має наслідком такий вид покарання, як ув'язнення строком більше ніж п'ять років...", у ч. 3 ст. 64 Конституції Республіки Македонія 1991 р. зазначено, що "представник не може бути затриманий без згоди на те Зборів, крім випадків, коли підтверджено вчинення кримінального злочину, за який передбачено позбавлення волі строком щонайменше на п'ять років".

Практично у всіх країнах члени парламенту не наділені імунітетом у разі його затримання на місці вчинення злочину. Тобто, арешт парламентарія в такому випадку здійснюється без санкції парламенту, але парламент або його керівні органи повинні бути сповіщені про зазначені дії. Наприклад, у ст. 29 Конституції Латвійської Республіки 1922 р. у редакції 1998 р. зазначено, що "член Сейму може бути заарештований, якщо його затримано при вчиненні злочину. Про всякий арешт членів Сейму протягом двадцяти чотирьох годин має бути сповіщена Президія Сейму...", у ст. 70 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. визначено, що "... запит про дозвіл на затримання (народного представника - авт.) не робиться при затриманні в момент вчинення тяжкого злочину, але в такому разі негайно сповіщаються Народні Збори, а коли вони не засідають - Голова Народних Зборів".

У демократичних державах депутатський імунітет є недоречним і може слугувати прикриттям злочинної діяльності парламентарія, засобом уникнення від кримінальної відповідальності.

Депутатський індемнітет означає, що члени парламентів поза представницьких органів не несуть юридичної відповідальності за свої промови, виступи, висловлювання, голосування у парламенті та інші дії, безпосередньо пов'язані з парламентською діяльністю як у період здійснення депутатських повноважень, так і після закінчення їх строку. Наприклад, у ст . 51 Конституції Японії 1946 р. проголошено, що "члени обох палат не несуть відповідальності за стінами палати у зв'язку зі своїми промовами, висловлюваннями та голосуванням у палаті", у ст. 69 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. зазначено, що "народні представники не несуть кримінальної відповідальності за висловлення своєї думки і за своє голосування в Народних Зборах", у п. 1 ст. 160 Конституції Португальської Республіки 1976 р. визначено, що "депутати не несуть цивільної, кримінальної чи дисциплінарної відповідальності за висловлення думки або за участь в голосуванні при виконанні ними своїх обов'язків", а в ч. 1 ст. 26 Конституції Французької Республіки 1958 р. встановлено, що "член Парламенту не може бути підданий переслідуванню, розшуку, арешту, затриманню або притягнутий до суду за висловлені ним думки або голосування при здійсненні своїх функцій".

Необхідно зазначити, що в деяких країнах (Албанія, Білорусь, Вірменія, Греція, Латвія, Литва, Німеччина, Україна) депутатський індемнітет не поширюється на такі дії, як наклеп чи образи, висловлені у парламенті. Наприклад, у ч. 2 ст. 80 Конституції України 1996 р. визначено, що "народні депутати України не несуть юридичної відповідальності ...за винятком відповідальності за образу чи наклеп", у п. 2 ст. 61 Конституції Греції 1975 р. встановлено, що "депутат Парламенту підлягає переслідуванню тільки за наклеп, відповідно до закону та з дозволу Парламенту...", а в ст. 28 Конституції Латвійської Республіки 1922 р. у редакції 1998 р. зазначено, що "член Сейму може бути притягнений до судової відповідальності, якщо він, хоча б і при виконанні обов'язків, поширює: 1) завідомо неправдиві відомості, що ганьблять честь; 2) відомості, що ганьблять честь і стосуються приватного або сімейного життя".

У Данії, Ісландії, Туреччині, Фінляндії, Швеції члени парламенту можуть бути позбавлені індемнітету за рішенням парламенту, при цьому в Фінляндії та Швеції ухвалення такого рішення потребує більшості у п'ять шостих від присутніх членів парламенту.

Термін "індемнітет" має і інше значення. У конституціях та інших нормативно-правових актах деяких країн - це винагорода парламентаря за діяльність у парламенті. Ця винагорода встановлюється як фіксована грошова сума, що визначена на рік або місяць. За розміром вона відповідає заробітній платі державних службовців вищих категорій. Нерідко до такої фіксованої суми додаються добові, компенсація за витрати на утримання допоміжного персоналу, транспортні витрати, наймання квартири тощо. Наприклад, у п. 4 ст. 20 Конституції Угорської Республіки 1949 р. у редакції 1990 р. визначено, що "представники Національної Асамблеї повинні мати винагороду, достатню для забезпечення їхньої незалежності, тобто їм надається право мати певні пільги та право на відшкодування витрат...", у ст. 63 Конституції Греції 1975 р. зазначено, що "1. Депутати Парламенту мають право на отримання від держави винагороди і на відшкодування витрат по здійсненню своїх функцій... 2. Депутати парламенту звільняються від сплати транспортних, поштових і телефоних сборів...", у ч. 2 ст. 74 Конституції Республіки Хорватія 1990 р. у редакції 2000 р. встановлено, що "представники Хорватського сабору отримують постійну грошову винагороду і мають інші права, що визначаються законом", а в ст. 71 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. проголошено, що "народні представники одержують винагороду, розмір якої визначається Народними Зборами".

Зміст конституційно-правового статусу члена парламенту визначає також принцип несумісності депутатського мандату з іншими визначеними в законі видами діяльності. Наприклад, згідно ст. 57 Конституції Королівства Нідерландів 1983 р. "1. Жодна особа не може бути депутатом обох палат. 2. Депутат Генеральних штатів не може бути міністром, державним секретарем, членом Державної Ради, членом Генеральної рахункової палати, членом Верховного суду, Генеральним прокурором чи Генеральним захисником при Верховному суді... 4. Перелік інших державних посад і функцій, які несумісні з мандатом депутата Генеральних штатів або однієї з палат, встановлюється Актом парламенту".

Про несумісність депутатського мандату і посади члену уряду зазначено в конституціях Казахстану, Люксембурга, Македонії, Молдови, Нідерландів, Сербії, Таїланду, Фінляндії, Франції, Чорногорії, а в конституціях Бельгії, Болгарії, Естонії, Португалії, Словаччини, Норвегії передбачено тимчасове припинення дії мандата члена парламенту, якого призначено міністром. Наприклад, у п. 1 ст. 157 Конституції Португальської Республіки 1976 р. визначено, що "депутати, які призначені членами Уряду, не можуть здійснювати свої депутатські повноваження...", у §28 Основного Закону Фінляндії 1999 р. проголошено, що "член Єдускунтє звільняється від своїх повноважень також і під час виконання ним військових обов'язків", а в ч. 2 ст. 78 Конституції України 1996 р. зазначено, що "народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі".

Застосування зазначеного принципу має на меті сприяння незалежності члена парламенту під час його роботи у представницькому органі.