Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - Федеративна Республіка Німеччина

Преамбула Основного Закону ФРН від 23 травня 1949 р. метою республіки визначає служіння справі миру в усьому світі як повноправний член об'єднаної Європи.

У галузі зовнішніх зносин Президент має повноваження укладати міжнародні угоди від імені федерації з іншими суб'єктами міжнародного права. Відповідно до ст. 59.2 Основного Закону договори, які регулюють політичні відносини федерації або стосуються предмета федерального законодавства, вимагають ухвалення чи сприяння з боку компетентних органів федерального законодавства у формі федерального закону. До угод адміністративного характеру застосовуються відповідні приписи, які належать до федеральної адміністрації. Таке безпосереднє залучення обох палат парламенту до участі у створенні міжнародних договірних зобов'язань для країни мало одним із важливих наслідків спонукання верхньої палати (Бундесрату) до використання тиску на федеральний уряд країни у питаннях, пов'язаних з членством у Євросоюзі, з метою отримання додаткових гарантій. Ця тенденція стала особливо помітною під час ратифікації Договору про Євросоюз, коли землі під час довготривалих дискусій отримали значні поступки від федерального уряду.

Основний закон містить кілька важливих положень, які регулюють питання співвідношення права Євросоюзу та внутрішнього права. У статті 24.1 Основного Закону зазначено, що федерація може законодавчим шляхом передавати верховну владу міждержавним установам.

Однак попри те, що ст. 25 декларує пріоритет загальних норм міжнародного права, її положення, відповідно до панівної у ФРН доктрини, не можуть бути застосовані до положень міжнародних угод, а отже, і до права ЄС.

Водночас у ФРН укорінився дуалістичний підхід до проблеми співвідношення міжнародного і внутрішнього права. Введені у внутрішнє право положення міжнародних угод отримують ранг трансформаційних актів, на основі яких мало місце таке введення. У разі конфлікту діє правило lex posterior. Той самий підхід застосовується і до актів міжнародних організацій.

Однак цей негативний наслідок існування правових традицій було усунуто для права європейських інтеграційних об'єднань шляхом відповідного тлумачення з боку Конституційного Суду положень ст. 24.1 Основного Закону, яке враховувало наслідки передачі суверенних повноважень інститутам співтовариств. Цією статтею й було створено правові засади для вступу країни до європейських співтовариств.

Ще одним важливим фактором, який впливає на підхід до вирішення питання співвідношення між правом Євросоюзу та правом ФРН, є положення Основного Закону, спрямовані на забезпечення необхідного рівня захисту проти можливих порушень з боку інститутів Євросоюзу основних принципів (повага до прав людини, федеральний устрій, демократична та соціальна держава, розподіл влади, правова держава). Зокрема, відповідно до чинної правової доктрини жодні положення міжнародних угод не можуть мати пріоритет щодо норм Основного Закону, які визначені у ст. 79.1. Положення міжнародних угод, навіть тих, що укладені на засадах ст. 24.1, не повинні також суперечити основним принципам, закріпленим у статтях 1 та 20 Основного Закону (ст. 79.3).

Окрім цього, питання про дію міжнародних договорів повинен, згідно зі ст. 100(2) Основного Закону, вирішувати Федеральний Конституційний Суд.

Не менш актуальною є проблема впливу інститутів європейських інтеграційних об'єднань на розподіл влади між федерацією та землями.

Відповідно до ст. 32.3 Основного Закону у сферах, що належать до законодавчої компетенції землі, вона може укладати міжнародні угоди за згодою федерального уряду.

Гарантії для здіснення землями своїх повноважень надає ст. 79.3 Основного Закону. Нею заборонено внесення змін щодо розподілу повноважень між федерацією та землями.

Під час ратифікації ДЄС було змінено ст. 23 Основного Закону ФРН. Це було спричинено тим, що після об'єднання обох частин Німеччини 31 серпня 1990 р. її положення виявилися застарілими. Нова ст. 23 отримала назву європейської, оскільки дозволяла передачу суверенітету Євросоюзу та європейським співтовариствам. При цьому було зроблено уточнення стосовно принципів, що лягли в основу Євросоюзу і які треба поважати. У цій статті було закріплено положення щодо посилення контролю з боку законодавчої влади над федеральним урядом. У загальному плані землям в особі Бундесрату були надані нові додаткові гарантії щодо забезпечення їх компетенції у відносинах з інститутами Євросоюзу.

Зокрема, ст. 23 наголошувала, що "з метою побудови єдиної Європи ФРН сприяє розвитку Євросоюзу, який бере на себе відповідальність поважати демократію та правову державу, соціальні та федеративні принципи, а також принцип солідарності, гарантувати захист основних прав, зміст яких відповідає тим, що закріплені у даному Основному Законі.

Для досягнення зазначених цілей Федерація може передавати суверенні права на основі закону, ухваленого Бундесратом".

Однак передача суверенних прав не повинна суперечити статтям 79.2 та 3 Основного Закону, яка розповсюджує свою дію на сферу інституціоналізації ЄС та внесення змін до базових конвенцій, а також до інших аналогічних правових актів, що змінюють чи доповнюють зміст даного Основного Закону або дозволяють такі зміни чи доповнення.

Стосовно розподілу повноважень між Федерацією та землями в ст. 23 зазначалось: "Бундестаг разом із землями, які діють через Бундесрат, беруть участь у справах Євросоюзу.

До взяття на себе зобов'язань, які можуть випливати з нормативних актів Європейського Союзу, Федеральний уряд повинен звернутися до

Бундестагу за консультацією та враховувати його думку під час переговорів.

Бундесрат бере участь у формуванні волі Федерації тією мірою, якою землі використовують свої повноваження у внутрішній сфері.

Якщо безпосередньо зачіпаються виключні законодавчі повноваження земель, то виконання зобов'язань, покладених на ФРН як члена Євросоюзу, як правило, повинно передаватися федерацією представнику земель, визначеному Бундесратом".

У 1993 р. було ухвалено закон, який врегулював питання стосовно виконання положень, закріплених у ст. 23 Основного Закону.

Було також переглянуто ст. 24 Основного Закону. До неї було включено параграф 1, в якому зазначалось: "У межах своєї компетенції щодо здійснення державних повноважень та виконання державних задач землі можуть після отримання згоди від Федерального уряду передавати суверенні права прикордонним інститутам".

До статті 28.1 було додано фразу такого змісту: "Для проведення виборів у округах та комунах особи, які є громадянами держави-члена ЄС, можуть обиратися і бути обраними на умовах, визначених правом ЄС". У цьому зв'язку Конституційний Суд ФРН у своєму рішенні від 12 жовтня 1993 р. визнав неконституційними закони земель про участь іноземців у виборах, оскільки вони суперечили цим положенням.

Зміни зачепили й ст. 45, в якій зазначалось, що "Бундестаг призначає Комісію з питань Європейського Союзу.

Він може дозволити здійснювати щодо Федерального уряду повноваження, які були йому надані відповідно до положень ст. 23".

Стаття 50 була сформульована таким чином: "Землі беруть участь через посередництво Бундестагу у здійсненні законодавчих та адміністративних повноважень Федерації та у справах Європейського Союзу".

До статті 52 було включено новий параграф 3(а), що наголошував: "Для забезпечення участі у справах Європейського Союзу Бундесрат може створити європейську палату, рішення якої будуть мати таку саму силу, що й самого Бундесрату...".

У 2000 р. було переглянуто нові статті Конституції ФРН з метою приведення їх у відповідність до права Євросоюзу. Було внесено зміни до ст. 12(а).4, яка, всупереч положенням директиви ЄС 1976 р. про рівний доступ чоловіків і жінок до всіх професій, обмежувала права жінок служити в армії. Нове формулювання надає можливість жінкам на добровільній основі вступати до війська та робити військову кар'єру.

Зміни також торкнулися й ст. 16 Конституції ФРН. До неї було додане положення, яке дозволяє ухвалювати нормативні акти щодо видачі своїх громадян-правопорушників іншим державам-членам Євросоюзу або міжнародному кримінальному суду.

Таким чином, у ФРН існує усталена тенденція до утвердження примату права ЄС навіть щодо конституційного права країни.

Незважаючи на вплив дуалістичної концепції, в цілому судова практика ФРН з початку діяльності європейських інтеграційних об'єднань визнавала примат права європейських співтовариств стосовно національного права, виходячи з положень ст. 24 Основного Закону. Після появи нової ст. 23 таке визнання базувалося вже на її положеннях.

Однак визнання основних постулатів права Євросоюзу з боку судів ФРН не проходило без труднощів, які й сьогодні ще не подолані.

Зокрема, Федеративний Конституційний Суд у рішенні від 29 травня 1974 р. стверджував, що ст. 24 дозволяє тільки зменшити поле для застосування внутрішнього права, що дуже схоже з відчиненням німецького правопорядку для застосування правил співтовариства. Фундаментальні права становлять інтегральну незмінну частину структури німецької конституції. Зважаючи на те, що захист цих прав не забезпечений належним чином у правопорядку співтовариств, беручи при цьому до уваги ситуацію з дефіцитом демократії у співтовариствах та з відсутністю каталогу основних прав, Суд вважає, що він не зобов'язаний продовжувати забезпечувати такий захист. У випадках, коли національні суди вважатимуть, що правові акти співтовариства суперечать цим правам, вони повинні звернутися до конституційного суду. Якщо останній побачить таку невідповідність, він визнає положення актів співтовариств нечинними в Німеччині.

У своєму рішенні від 23 жовтня 1986 р. друга камера Конституційного Суду ФРН вимушена була констатувати, що проведені зміни дозволяють забезпечити задовільний захист основних прав у рамках співтовариств. Вона заявила, що у світлі еволюційних змін контроль Конституційного Суду не розповсюджується на заходи щодо застосування положень похідного права співтовариств, які ухвалюються владними установами Німеччини, навіть якщо вони буцімто суперечать гарантованим основним правам.

У своєму рішенні від 8 березня 1987 р. стовно прямої дії директив ЄУС Федеральний Конституційний Суд Німеччини, пославшись на ст. 101 Основного Закону, визнав неконституційним рішення Федерального фінансового суду, який відмовився звернутися у преюдиціальному порядку до Суду ЄС, порушивши тим самим положення про те, що ніхто не може бути вилучений з-під дії свого законодавства.

Але під час ратифікації Маастрихтського договору про Євросоюз та заснування Європейського співтовариства в рішенні від 12 жовтня 1993 р., коли Федеральний Конституційний Суд Німеччини розглядав скаргу щодо невідповідності договору закріпленим в Основному Законі принципам демократії, він, на противагу своїм попереднім рішенням, в яких цей орган судочинства заявляв про підконтрольність йому тільки актів публічної влади Німеччини, все ж визнав за собою компетенцію щодо здійснення контролю за тим, чи не виходять правові акти інститутів співтовариств за межі переданих співтовариствам суверенних прав. Крім того, Конституційний Суд Німеччини вказав на відсутність у Євросоюзу компетенції визначати власні повноваження, які повинні встановлюватись заздалегідь. Суд підтвердив існування передумов для впливу Бундестагу на розвиток Євросоюзу. Він також визнав, що передача повноважень Євросоюзу здійснена достатньо чітко, що дає змогу її контролювати, а найбільш важливі повноваження залишаються за Бундестагом.

Однак це рішення Конституційного Суду показало, що зобов'язання ФРН перед Євросоюзом мають свої межі, визначені необхідністю забезпечити повагу до основних прав, принципів демократії та субсидіарності, які можуть стати предметом для здійснення контролю на відповідність Основному Закону при подальшому розвитку Євросоюзу у світлі положень ст. 23.

Така позиція Конституційного Суду була ним знову підтверджена у рішенні у справі від 7 червня 2000 р.

Таким чином, судова практика ФРН встановила рамки для дії положень права ЄС у правопорядку Німеччини, які базуються на застереженні щодо необхідності дотримання основних прав, зафіксованих в Основному Законі.