Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 3. Інституційний механізм Євросоюзу

Особливості договірного механізму інтеграції, здійснюваної в Євросоюзі, знайшли відображення у характерних рисах інституційного механізму цього об'єднання. Інституційний механізм Євросоюзу являє собою систему органів Євросоюзу, а також актів, які ці органи ухвалюють. Він покликаний реалізувати цінності Євросоюзу, здійснювати його цілі, слугувати його інтересам, а також інтересам його громадян і держав-членів, забезпечувати послідовність, ефективність і наступність його політики і дій (ст. 13 ДЄС).

Інституційний механізм Євросоюзу має складну конструкцію, яка відображає поступовий характер розвитку європейської інтеграції. Основу його організаційної структури складають Європейський парламент, Європейська рада, Рада, Комісія, Суд, Європейський центральний банк, Рахункова палата. їх повноваження визначені в установчих договорах та актах про внесення змін і поправок до них.

Стаття 13.2 ДЄС закріплює положення, в якому зазначено, що кожен інститут діє в межах повноважень, наданих йому у Договорах відповідно до передбачених процедур, умов і цілей.

Європейський парламент Очолює систему інститутів ЄС. Основні функції Європарламенту включають законодавчу (разом з Радою), бюджетну (разом з Радою), політичного контролю і консультативну.

Незважаючи на претензійність своєї назви (до 1962 р. він іменувався Асамблеєю), Європарламент поки що не став справжнім парламентом, оскільки обмеженими залишаються його законодавча функція, контрольні повноваження, а також компетенція щодо прийняття бюджету Євросоюзу. Виникнення цього інституту передусім було пов'язано з необхідністю надати демократичного характеру інституційному механізму європейських співтовариств, діяльність якого практично була виведена з-під контролю національних парламентів.

Водночас треба мати на увазі, що Європарламент є тим інститутом Євросоюзу, який має найбільший потенціал щодо розширення повноважень у межах об'єднання.

Європарламент діє незалежно від держав-членів. Відповідно до положень ДЄС до його складу входять представники громадян, які обираються прямим, вільним та таємним голосуванням на п'ятирічний термін (ст. 14 ДЄС). Поки що члени Європарламенту обираються відповідно до національного законодавства держав-членів. За винятком Великої Британії, яка використовує мажоритарну систему виборів, вибори до Європарламенту в усіх інших державах-членах відбуваються за пропорційною системою. Однак передбачається, що Європарламент підготує пропозиції про вибори згідно з процедурою, однаковою для всіх держав-членів, або відповідно до принципів, спільних для цих держав.

Кількість парламентаріїв не повинно перевищувати 750 плюс Голова. Максимальний поріг представництва держави-члена не має бути більшим, ніж 96, а мінімальний - не меншим, ніж 6 депутатів.

Склад Європарламенту визначається рішенням Європейської ради, яка діє на основі принципу убуваючої пропорційності. Згідно з цим принципом співвідношення між представництвом у Європарламенті більш населених і менш населених держав-членів має бути меншим, ніж співвідношення між кількістю їх населення. Тобто у проміжку між встановленими в установчому договорі порогами (максимальний - 96 і мінімальний - 6) більше місць отримає держав-член, у якої більша кількість населення, за умови, що чим більша кількість населення держави-члена, тим більше мешканців представляє кожен з його депутатів.

Таким чином, в Європарламенті, який працюватиме у 2009-2014 рр., найбільшим буде представництво Німеччини - 96 парламентарів. Далі Франція - 74, Італія та Велика Британія - по 73, Іспанія - 54, Польща - 51, Румунія - 33, Нідерланди - 26, Греція, Португалія, Бельгія, Чеська Республіка, Угорщина - по 22, Швеція - 20, Австрія - 19, Болгарія - 18, Данія, Фінляндія, Словаччина - по 13, Ірландія, Литва - по 12, Латвія - 9, Словенія - 8, Естонія, Кіпр, Люксембург, Мальта - по 6 депутатів. Усього - 750 депутатів.

Проте за кількістю осіб, яких представляють депутати, перевагу мають невеликі держави-члени. Для порівняння: один депутат з Люксембургу представляв 68 000 осіб, а з Німеччини - 820 000 осіб.

Депутати Європарламенту можуть бути одночасно членами національних органів законодавчої, але не виконавчої влади. Поряд з цим, вони не повинні входити до складу Комісії або Ради.

Ще одним важливим чинником незалежності Європарламенту є об'єднання депутатів у політичні партії та фракції на загальноєвропейському рівні. Це розглядається як важлива передумова для формування європейської політичної свідомості і вираження політичної волі громадян Союзу (ст. 10.4 ДЄС).

Парламентарі засідають один раз на рік. Сесія триває 5-6 тижнів і відбувається у м. Страсбурзі в так званій Палаті Європи. Передбачені й позачергові сесії цього органу. Щодо роботи 17 постійних комітетів Європарламенту, то вона відбувається у Брюсселі. Комітети готують як чергові сесії цього органу, так і зустрічі політичних груп, які представлені в Європарламенті. Останній обирає голову з-поміж своїх членів. Його рішення, як правило, приймаються абсолютною більшістю голосів (ст. 231 ДФЄС).

У системі інституційного механізму європейської інтеграції Євро-парламент виконує низку важливих функцій. Так, окрім участі у нормотворчому процесі, здійснення політичного контролю за діяльністю інститутів Союзу, зовнішніх відносин, фінансування діяльності ЄС, він також є форумом для проведення демократичних дебатів.

Унікальною є роль Європарламенту як інституту з політичного лобіювання процесів європейської інтеграції. Завдяки тому, що він об'єднує представників політичних течій, груп та партій європейських країн, в яких проживають близько 500 млн населення, його ініціативи щодо напрямів подальшої співпраці важко не враховувати як органам держав-членів, так і іншим інститутам Євросоюзу. Так, Європарламент став одним з ініціаторів створення Євросоюзу яку концептуальному плані, так і в практичному, коли за його підтримки були скликані міжурядові конференції, на яких були вирішені питання створення економічного, валютного та політичного союзів. Два його представники брали участь у переговорах щодо підписання Лісабонських договорів, які заклали підґрунтя для подальшого розширення компетенції Європарламенту в усіх трьох сферах діяльності Євросоюзу.

Політичні дебати в Європарламенті суттєво впливають на визначення подальших кроків, спрямованих на поглиблення європейської інтеграції.

Щодо законодавчих повноважень Європарламенту, то вони поступово розширюються. Установчими договорами Європарламенту надано компетенцію у формулюванні положень та ухваленні актів вторинного законодавства Євросоюзу у тісній співпраці з іншими інститутами ЄС (статті 294, 295 ДФЄС).

Лісабонські договори суттєво збільшили кількість сфер, в яких постанови ухвалюються спільно Європарламентом і Радою на пропозицію від Комісії (ст. 294 ДФЄС).

Іншими формами співпраці Європарламенту та Ради у законодавчій сфері є ухвалення актів Європарламентом за участю Ради і Радою за участю Європарламенту (ст. 289.2).

Розвинутими є контрольні повноваження Європарламенту. Він вважається інститутом, який здатний здійснювати демократичний контроль над іншими структурами Євросоюзу.

Серед контрольних повноважень Європарламенту найбільше значення має право на оголошення вотуму недовіри Комісії. З такою пропозицією може виступити кожен член Європарламенту. У разі, якщо вотум недовіри підтримає подвійна більшість (дві третини поданих голосів, яка представляє більшість членів Європарламенту), усі члени Комісії колективно подають у відставку (ст. 234 ДФЄС). За всю історію існування Євросоюзу питання про вотум недовіри Комісії ставилося на голосування лише один раз. Це пояснюється тим, що до січня 1995 р. Європарламент не відігравав жодної ролі при призначенні членів Комісії, яке здійснювалось урядами держав-членів. Тому не було гарантії, що новий склад Комісії братиме до уваги бажання Європарламенту. З січня 1995 р. було запроваджено нову процедуру визначення складу Комісії, в межах якої Європарламент отримав право на затвердження її членів. І хоча контрольні повноваження щодо Комісії все ще послаблені завдяки тому, що Європарламент не може відправляти у відставку якогось окремого члена Комісії, все ж на шляху до виправлення цієї ситуації вже зроблено перший крок: Європарламент обирає і може відправляти у відставку шляхом винесення вотуму недовіри двома третинами своїх членів голову Комісії (ст. 14.1 ДЄС).

Для здійснення своїх контрольних повноважень щодо Комісії Європарламент широко використовує інститут інтерпеляції, коли Комісія відповідає усно чи письмово на запитання, поставлені депутатами. Крім того, Європарламент щорічно затверджує як програми діяльності Комісії на новий рік, так і загальні звіти про її роботу за рік, що минає (ст. 230 ДФЄС). Усі ці процедури свідчать про закладення основ політичної відповідальності Комісії перед Європарламентом.

Контроль Європарламенту за діяльністю Європейської ради та Ради є набагато вужчим. Так, Європейська рада та Рада заслуховуються Європарламентом відповідно до процедури, визначеної самими Радами (ст. 230 ДФЄС). Зокрема, правило 19 Процедури Ради передбачає можливість направляти голову або члена Ради для участі у сесіях Європарламенту. Починаючи з 1960 р., відповідно до практики, яка склалася, голова Ради робить перед Європарламентом усний звіт про діяльність очолюваного ним органу за рік, що минув.

Щодо Європейської ради, то вона зобов'язана інформувати Європарламент про хід своїх засідань та надавати йому щорічний письмовий звіт про результати своєї діяльності.

Для здійснення своєї контрольної функції Європарламент також наділений повноваженнями проводити розслідування. Так, на вимогу чверті його членів він може створити тимчасовий комітет з метою розслідування можливих порушень чи недоліків у впровадженні права Євросоюзу, за винятком випадків, коли такі виявлені факти розглядаються в Суді ЄС, і поки ця справа ще не вирішена (ст. 226 ДФЄС).

Європарламент на час його повноважень після кожних виборів призначає Європейського омбудсмена. Останній уповноважений отримувати скарги від будь-якого громадянина співтовариства, будь-якої фізичної чи юридичної особи, яка мешкає або має зареєстрований офіс в одній з держав-членів, щодо порушень у діяльності інститутів та органів ЄС, окрім судових. Омбудсмен проводить розслідування правопорушень та інформує особу, яка подавала скаргу про результати такого розслідування. 228 ДФЄС).

Це означає, що на практиці навіть громадяни України, якщо вони мешкають або мають зареєстровані в державах-членах офіси, можуть звертатися до Омбудсмена, якщо їхні права порушують інститути, органи або установи Союзу, окрім Суду ЄС при виконанні ним своїх юрисдикційних функцій.

Установчими договорами передбачені різні форми участі Європарламенту у сфері зовнішніх зносин: від консультацій до надання згоди на ті чи інші дії у цій сфері. Так, угоди про створення асоціацій з однією чи більше державами або міжнародними організаціями, угоди про приєднання Союзу до Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, угоди, які при організації процедур співпраці створюють інституційний механізм, угоди, які мають важливі бюджетні наслідки для ЄС, та угоди, що розповсюджують свою дію на сфери, стосовно яких застосовується звичайна чи спеціальна законодавча процедура, коли вимагається схвалення з боку Європарламенту, укладаються після отримання його згоди (ст. 218.6 ДФЄС).

Європарламент також надає згоду на початок переговорів про прийняття держав до Євросоюзу або про вихід з нього (статті 49 та 50 ДЄС).

Згода Європарламенту необхідна і для дій проти держав-членів, які допускають суттєві умисні порушення цінностей, на яких заснований Союз (ст. 7 ДЄС).

У разі укладання всіх інших міжнародних угод, окрім торгівельних, Європарламент надає консультації. З Європарламентом повинні консультуватися й у разі внесення змін до установчих договорів (ст. 48 ДЄС).

Європарламент також залучений до проведення спільної зовнішньої політики та політики безпеки. Він консультує Високого представника Союзу із зовнішніх справ і політики безпеки з приводу головних аспектів і основоположних пріоритетів СЗППБ і СПБО, а також може звертатися з питаннями до Ради та Високого представника чи давати їм рекомендації. Європарламент організовує щорічні дискусії про стан справ у цих сферах (ст. 36 ДЄС).

Європарламент має важливі повноваження у бюджетній сфері. На відміну від більшості міжнародних організацій, бюджет Євросоюзу фінансується переважно з власних ресурсів. Європарламент дає згоду на ухвалення Радою заходів з реалізації системи власних ресурсів Союзу (ст. 311 ДФЄС).

Хоча бюджет готує Комісія, Європарламент має право змінювати проект бюджету. Йому також належить останнє слово у прийнятті або відхиленні бюджету (ст. 314 ДФЄС). В останньому випадку повністю повторюється процедура прийняття бюджету. Слід зазначити, що в минулому Європарламент неодноразово відхиляв запропонований Комісією і Радою проект бюджету. Європарламент налає Комісії дозвіл стосовно виконання бюджету (ст. 319 ДФЄС).

Бюджетні повноваження дають можливість Європарламенту впливати на всю політику Євросоюзу.

Європарламент може звертатися з позовами до Суду ЄС стосовно законності актів Союзу (ст. 263 ДФЄС). Він також має право на звернення до Суду ЄС, щоб отримати від нього висновок стосовно відповідності проекту міжнародної угоди положенням Договору про заснування ЄС (ст. 218.11 ДФЄС).

Європейська рада Є органом стратегічного планування розвитку європейської інтеграції. Вона з'явилася в результаті практики як реакція на необхідність формалізувати зустрічі у верхах держав-членів ЄС, що почали відбуватися з 1961 р. Додатковим імпульсом для створення Європейської ради стало дедалі більше усвідомлення державами-членами важливості європейського вектора їх політичного життя в процесі просування європейської інтеграції. Свій юридичний статус Європейська рада отримала в межах Єдиного європейського акта у 1967 р. Договір про Євросоюз 1993 р. остаточно затвердив роль цього органу як джерела політичних ініціатив та форуму для вирішення суперечностей між державами-членами, які не може вирішити Рада. Спільна зовнішня політика стала механізмом, який дозволив гармонізувати дипломатичні кроки держав-членів і виступати єдиним фронтом. Тривалий час Європейська рада посідала окреме місце в системі інституційного механізму європейської інтеграції. Цього органу не було у переліку інститутів Європейського співтовариства і Євросоюзу (ст. 5 ДЄС, ст. 7 Договору про заснування Європейського співтовариства).

Лісабонські договори віднесли Європейську раду до інститутів Союзу і розширили її повноваження.

Договір про Євросоюз підкреслює, що Європейська рада дає Союзу необхідні імпульси для розвитку та визначає його загальні політичні орієнтири і пріоритети (ст. 15.1).

До складу Європейської ради входять керівники держав або урядів держав-членів, її голова та голова Комісії. За домовленістю їх можуть супроводжувати по одному міністру і один з членів Комісії. У її роботі бере участь Високий представник Союзу із зовнішніх справ і політики безпеки.

Європейська рада збирається на свої чергові засідання принаймні двічі на півроку. Передбачені також позачергові засідання цього органу. Відповідна ініціатива може належати голові Європейської ради, одному з її членів або Комісії.

Свої рішення Європейська рада приймає консенсусом (ст. 15.4 ДЄС). Установчі договори також передбачають ухвалення постанов Європейською радою одноголосно, кваліфікованою більшістю, простою більшістю. У голосуванні не беруть участь голова Європейської ради і голова Комісії. Одноголосне ухвалення постанов стосується організаційних питань та зовнішньополітичної діяльності. У таких випадках голоси тих, хто утримався, не враховуються. Проста більшість використовується при ухваленні постанов з питань процедури, а також при ухваленні Європейською радою свого внутрішнього регламенту. Кваліфікована більшість застосовується при вирішенні питання про перелік інших складів Ради, окрім тих, що передбачені Договором про Євросоюз, а також питання про головування у складах Ради, крім Ради закордонних справах. У ній головує Високий представник Союзу.

При ухваленні Європейською Радою постанов кваліфікованою більшістю діють такі самі процедури, що й у випадках їх ухвалення Радою.

На кожному засіданні Європейської ради виступає голова Європарламенту. У свою чергу, Європейська рада надає Європарламенту доповідь про хід кожного засідання і щорічний письмовий звіт про результати своєї діяльності (ст. 4 Договору про Євросоюз). Голова Європарламенту, однак, може бути запрошений Європейською радою для заслуховування звіту (ст. 235.2 ДФЄС).

Голова Європейської ради обирається кваліфікованою більшістю членів цього інституту терміном на два з половиною роки. Він керує роботою Європейської ради, забезпечує координацію її співпраці з головою Комісії, інформує Європарламент про підсумки кожного засідання Європейської ради. Голова також представляє Союз у міжнародних відносинах з питань СЗППБ.

Основні напрями діяльності Європейської ради стосуються стратегічного планування розвитку Союзу, зовнішньополітичної сфери, ухвалення постанов, а також урегулювання суперечок між державами-членами ЄС.

Для здійснення своїх функцій Європейська рала наділена широкими повноваженнями з ухвалення постанов. Більшість її постанов ухвалюється у формі рішень. Вони мають обов'язковий характер, проте не можуть бути законодавчими актами, ухвалюватись з метою уніфікації чи гармонізації внутрішнього законодавства держав-членів.

Європейська рада може виробляти загальні політичні пріоритети і орієнтири розвитку Союзу. Вони містяться у висновках, що не мають обов'язкової сили. їхній пріоритет обумовлений тим, що вони ухвалюються вищими посадовими особами держав-членів і тому мають бути імплементовані іншими інститутами ЄС.

Більшість повноважень Європейської ради зосереджена у зовнішньополітичній сфері. Своїми рішеннями вона встановлює стратегічні інтереси, фіксує цілі і визначає загальні орієнтири Союзу у сфері СЗППБ та інших сферах, які належать до зовнішньополітичної діяльності (статті 22 та 26 ДЄС).

Європейська рада вирішує організаційні питання. Вона встановлює квоти держав-членів при виборах до Європарламенту (ст. 14.2 ДЄС), визначає порядок ротації держав-членів при призначенні членів Комісії (ст. 244 ДФЄС), висуває кандидатуру на посаду голови Комісії (ст. 17.7 ДЄС), призначає Високого представника Союзу із зовнішніх справ і політики безпеки (ст. 18.1 ДЄС), поширює повноваження Європейської прокуратури на тяжкі злочини транскордонного характеру (ст. 86.4 ДФЄС).

Під керівництвом Європейської ради здійснюється перегляд положень установчих договорів (ст. 48 ДЄС).

Європейська рада визначає критерії вступу до Союзу (ст. 49 ДЄС), а також орієнтири для переговорів про вихід з ЄС (ст. 50.2 ДЄС).

Європейська Рада може вирішувати суперечки між державами-членами, пов'язані з небажанням когось з них підтримати рішення, ухвалені кваліфікованою більшістю Ради (ст. 31.2 ДЄС).

Рада продовжує залишатися єдиним інститутом об'єднання, який наділений широкою компетенцією для регулювання інтеграційних процесів у межах усіх сфер діяльності Євросоюзу.

Рада є представницьким органом держав-членів. До її складу входить по одному представнику від кожної держави на міністерському рівні (ст. 16.2 ДЄС).

Залежно від предмета обговорення та схвалюваних актів формуються різні склади Ради. У Договорі про ЄС згадуються тільки два склади Ради - із загальних питань та з питань зовнішньої політики. Рада із загальних питань забезпечує послідовність роботи різних складів Ради, готує зустрічі Європейської ради і слідкує за виконанням її постанов. Рада з питань зовнішньої політики готує зовнішньополітичні дії Союзу на основі стратегічних орієнтирів, встановлених Європейською радою, і забезпечує послідовність таких дій (ст. 16.6 ДЄС). Перелік інших складів Ради затверджується Європейською радою. До набрання чинності Лісабонськими договорами в складах Ради засідали міністри зовнішніх зносин, внутрішніх справ, економіки, сільського господарства, торгівлі тощо. При цьому міністри закордонних справ, як правило, брали участь в обговоренні всіх важливих політичних питань.

Функції колективного голови Ради виконують представники одразу трьох держав-членів, які обіймають цю посаду впродовж вісімнадцяти місяців. Вони розподіляють між собою свої обов'язки (ст. 16.9 ДЄС). Європейська рада визначає голів різних складів Ради за виключенням Ради з питань зовнішньої політики. Нею керує Високий представник із зовнішніх справ і політики безпеки (ст. 236 ДФЄС).

Рада проводить свої засідання кілька разів на місяць. Голова скликає Раду за власною ініціативою або на вимогу одного з її членів чи Комісії (ст. 237 ДФЄС).

Свої постанови Рада ухвалює одноголосно або більшістю голосів - як простою, так і кваліфікованою. У більшості сфер своєї компетенції Рада ухвалює постанови кваліфікованою більшістю. В інших випадках, передбачених установчими договорами, Рада голосує одноголосно чи простою більшістю.

Одноголосне ухвалення постанов передбачається при вирішенні питань розширення Євросоюзу за рахунок нових членів (ст. 49 ДЄС), деяких суттєвих для держав питань, таких як податкова сфера (ст. 113 ДФЄС) тощо.

Проста більшість застосовується Радою при вирішенні організаційних питань, ухваленні правил процедури чи свого внутрішнього регламенту (ст. 240.2, З ДФЄС), визначенні статуту комітетів, передбачених Договором (ст. 242 ДФЄС), тощо.

При визначенні кваліфікованої більшості мають враховуватися приписи Протоколу про перехідні положення. Згідно з цим документом при прийнятті рішень кваліфікованою більшістю кожна держава-член отримує певну кількість голосів, причому чим більшою є країна, тим більше голосів вона має. До 31 жовтня 2014 року голоси між представниками держав-членів розподіляються таким чином: Франція, Німеччина, Італія та Велика Британія мають по 29 голосів, Іспанія та Польща - по 27, Румунія - 14, Голландія - 13, Бельгія, Греція, Угорщина, Чеська Республіка та Португалія - по 12, Австрія, Болгарія та Швеція - по 10, Фінляндія, Данія, Словаччина, Литва та Ірландія - по 7, Латвія, Естонія, Кіпр, Люксембург та Словенія - по 4, Мальта - 3 голоси. Тобто всього 345 голосів.

Прийнятими вважаються постанови, за яких подано 255 "зважених" голосів "за", коли вони приймаються за пропозицією від Комісії, в інших випадках - не менш ніж 255 голосів "за", поданих двома третинами членів.

При цьому у випадках, коли рішення в Раді ухвалюється кваліфікованою більшістю, будь-який член цього інституту може запросити підтвердження того, щоб кваліфікована більшість становила не менше, ніж 62% населення Євросоюзу. При порушенні цієї вимоги акт не ухвалюється.

Існують випадки, коли згідно з установчими договорами у голосуванні беруть участь не всі члени Ради. Йдеться про посилене співробітництво групи держав-членів чи співпрацю держав-членів, валютою яких є євро. Тоді кваліфікована більшість визначається як та частка зважених голосів, що становить не менше ніж 55% членів Ради, яку представляють держави-члени, і в яких мешкає щонайменше 65% населення цих держав. Блокуюча меншість має включати у крайньому разі мінімальну кількість членів Ради, які представляють 35% населення держав-учасниць плюс один член.

У випадках, коли постанова ухвалюється Радою не на основі пропозиції від Комісії чи Високого представника Союзу, кваліфіковану більшість становить не менш ніж 72% членів Ради, що представляють 65% населення цих держав-учасниць (ст. 238.3 ДФЄС).

З 1 листопада 2014 р. установчими договорами передбачені зміни у процедурах голосування кваліфікованою більшістю (статті 16.4 ДЄС та 238.2 ДФЄС).

У Ради є кілька допоміжних структур. При Раді працює Генеральний секретаріат. Його очолює Генеральний секретар, який призначається Радою (ст. 240.2 ДЄС).

Важливу роль у структурі допоміжних органів Ради відіграє Комітет постійних представників (КПП). Він був створений у 1958 р. відповідно до ст. 151.2 Договору про заснування ЄЕС та ст. 121 Договору про заснування Євроатому.

До складу Комітету входять постійні представники держав-членів у ранзі послів, які є главами постійних делегацій цих країн при Євросоюзі, а також співробітники різних відомств, що виступають у ранзі експертів. Комітет відповідає за підготовку роботи Ради та виконання завдань, покладених на нього Радою. Він може ухвалювати процедурні рішення у випадках, передбачених внутрішнім регламентом Ради (ст. 240.1 ДФЄС).

У межах СЗППБ цей орган функціонує як Комітет з питань політики і безпеки. Він контролює міжнародну ситуацію у сфері СЗППБ, а також сприяє визначенню політики, офіційно висловлюючи свою думку Раді на прохання останньої, на запит Високого представника або за власною ініціативою. Крім того, він стежить за ходом реалізації вже узгодженої політики (ст. 38 ДЄС).

Комітет з питань політики і безпеки здійснює політичний контроль і стратегічне керівництво операціями з врегулювання криз. Для цього він може ухвалювати рішення у разі надання йому відповідних повноважень Радою.

Рада відіграє ключову роль як у вирішенні проблем внутрішнього життя об'єднання, так і в регулюванні його діяльності. До першої сфери належать: фінансування Союзу, організаційні та кадрові питання. Друга сфера більш багатогранна і охоплює внутрішню політику, громадянство ЄС, вільне пересування товарів, осіб, послуг та капіталів, транспорт, конкуренцію, спільну валюту, торгівлю, митне співробітництво, соціальну політику, освіту, культуру, промисловість, дослідження і технологічний розвиток, навколишнє середовище, співробітництво заради сприяння співпраці, зовнішню політику, зовнішні зносини з іншими суб'єктами міжнародного права тощо.

Рада здійснює свої функції самостійно або разом з іншими інститутами: разом з Європарламентом виконує законодавчу і бюджетну функції, самостійно - визначення політики і координаційну.

У сфері прийняття постанов Рада має найширші повноваження серед інших інститутів Союзу. Вона спрямовує діяльність ЄС, ухвалюючи самостійно або у співпраці з іншими інститутами і органами Союзу законодавчі і незаконодавчі акти. Як правило, при прийнятті постанов Рада співпрацює з кількома органами: Європарламентом, Комісією, Комітетом постійних представників (КПП), Економічним і соціальним комітетом, Європейським інвестиційним банком, Комітетом регіонів тощо.

Але деякі положення установчих договорів дозволяють Раді приймати нормативні акти незалежно від інших органів (ст. ДФЄС).

Установчі договори також надають Раді повноваження приймати постанови у випадках, коли дії з боку Союзу є необхідними для досягнення однієї з його цілей, і якщо установчі Договори про Євросоюз дають для цього необхідні повноваження (ст. 352 ДФЄС). Це так звана дорозуміла компетенція Союзу.

У межах ДЄС Рада розробляє СЗППБ і ухвалює рішення з метою визначення і здійснення цієї політики (ст. 26.2); ухвалює рішення, що визначають позицію Союзу з окремих питань географічного чи тематичного характеру (ст. 29); ухвалює постанови стосовно визначення цілей, меж і загальних умов здійснення цивільних і військових місій Союзу (ст. 43); керує діяльністю Європейської оборонної агенції (ст. 45.1); надає право зацікавленим державам-членам встановлювати між собою більш тісну співпрацю, ніж та, що передбачається на основі установчих договорів та актів щодо його імплементації (ст. 46), тощо.

У рамках ДФЄС Рада розробляє головні орієнтири економічної політики держав-членів і Союзу (ст. 121.2); рекомендує орієнтири стосовно політики зайнятості (ст. 148.2); укладає міжнародні угоди з третіми країнами і міжнародними організаціями (ст. 218); здійснює призначення на посади в інститутах і органах Союзу (статті 240.2, 252, 286.2) тощо.

Комісія Є інститутом, який виступає захисником інтересів Союзу в цілому.

До складу Комісії входять 27 чиновників, яких називають комісарами. Членами Комісії можуть бути тільки громадяни держав-членів. При цьому вона не може включати більше двох громадян від однієї країни (ст. 17.4 ДЄС). Члени Комісії призначаються на п'ять років з правом перепризначення на новий термін (ст. 17.3 ДЄС).

Формування Комісії починається з визначення кваліфікованою більшістю Європейської ради особи для призначення на посаду голови Комісії. Таке призначення затверджується Європарламентом і має враховувати результати виборів до цього інституту, тобто на вибір кандидатури на голову Комісії впливає розстановка сил в Європарламенті. Потім Рада за погодженням з головою Комісії затверджує інших комісарів з кандидатів, запропонованих державами-членами. Європейський парламент схвалює таке призначення членів Комісії як колективного органу. Після цього голова і члени Комісії остаточно призначаються Європейською радою кваліфікованою більшістю голосів.

З 1 листопада 2014 р. склад Комісії має включати таку кількість членів, яка відповідає двом третинам від кількості держав-членів Союзу. Європейська рада одноголосно може змінювати такий кількісний склад Комісії. Відбір кандидатів має здійснюватися на засадах рівноправної ротації між державами-членами, яка дозволяє врахувати демографічний і географічний діапазон усіх держав-членів (ст. 17.5 ДЄС та ст. 244 ДФЄС).

Окрім компетентності і європейської відданості, головною вимогою до комісарів є їх незалежність при виконанні ними своїх обов'язків. Така незалежність забезпечується передусім тим, що комісари не повинні отримувати інструкції від будь-якого уряду чи іншого органу, а держави-члени зобов'язані поважати цей принцип. Ще однією гарантією незалежності комісарів є заборона займатися, перебуваючи на посаді, будь-якою іншою діяльністю за винагороду чи без неї. Більш того, від них також вимагається поводитися чесно та розсудливо і при розгляді пропозицій щодо призначень чи винагород після закінчення терміну їх перебування на посаді.

У разі порушення цих зобов'язань Рада або Комісія мають право звернутися до Суду ЄС з поданням про звільнення порушника або про позбавлення його права на пенсію та інші винагороди, які її замінюють (статті 245 та 247 ДФЄС).

Передбачена також колективна відставка всього складу Комісії. Це може мати місце у випадку, якщо до Європарламенту подається клопотання про недовіру у зв'язку з діяльністю Комісії. І якщо за вотум недовіри проголосує більшість у дві третини поданих голосів, яка представляє більшість Європарламенту, то члени Комісії колективно подають у відставку (ст. 234 ДФЄС). За багаторічну історію функціонування Євросоюзу був тільки один випадок колективної відставки членів Комісії. У 1999 р. у зв'язку зі звинуваченнями кількох комісарів у хабарництві членів Комісії змусили піти у колективну відставку після голосування в Європарламенті.

Комісія проводить свої засідання раз на тиждень у Брюсселі. Для того щоб дії Комісії вважалися дійсними, необхідна присутність більшості членів цього інституту. Як правило, постанови Комісії приймаються більшістю голосів (ст. 250 ДФЄС).

Роботою Комісії керує її голова. Він визначає орієнтири для роботи комісарів; встановлює внутрішню організацію Комісії з метою забезпечення послідовного, ефективного і колегіального характеру її діяльності; здійснює призначення віце-голів, окрім Високого представника; може вимагати відставки окремих членів Комісії.

Особливим у Комісії є статус Високого представника. Його призначення здійснюється Європейською радою після погодження з головою Комісії. За аналогічною процедурою Європейська рада може його звільнити.

Високий представник задіяний у двох інститутах Комісії і Раді. Він є одним з віце-голів Комісії, відповідає за обов'язки, покладені на цей інститут у сфері зовнішніх зносин, координує інші аспекти зовнішньополітичної діяльності Союзу. Він також головує у Раді з питань зовнішньої політики і є уповноваженим Ради у сфері СЗППБ і СПБО Союзу (ст. 18.2,3 ДЄС).

Високий представник має широкі повноваження у сфері зовнішньої політики Союзу. Він разом із Комісією може готувати для Ради спільні пропозиції з питань СЗППБ та інших питань зовнішньополітичної діяльності (ст. 22.2 ДЄС). Високий представник і держави-члени виконують рішення Європейської ради і Ради з питань СЗППБ (ст. 24.1 ДЄС). Він може ініціювати ухвалення рішень у сфері СЗППБ; представляє Союз у питаннях, пов'язаних із СЗППБ; веде діалог з третіми країнами і міжнародними організаціями; висловлює позицію Союзу у міжнародних організаціях і на міжнародних форумах. При виконанні наданих йому повноважень він спирається на Європейську службу зовнішньополітичної діяльності (ст. 27 ДЄС). Він також організовує координацію дій держав-членів у міжнародних організаціях і на міжнародних конференціях; отримує інформацію від держав-членів про діяльність міжнародних установ; консультується з Європарламентом з питань СЗППБ і СПБО, а також інформує його про розвиток цих напрямів діяльності Союзу (ст. 34 ДЄС).

Апарат Комісії складається з департаментів - генеральних дирекцій. Кожен комісар відповідає за конкретну сферу діяльності ЄС - економічну або фінансову політику, сільське господарство, зовнішні зносини, юридичні питання, наукові дослідження, питання конкуренції тощо. Кожен комісар очолює одну або кілька генеральних дирекцій і відповідає за спільну політику та загальне адміністрування у своїй галузі. Генеральні дирекції залучають до своєї діяльності численні робочі органи, в яких представлені професійні об'єднання, що діють, як правило, на загальноєвропейському рівні.

Вважається, що, на відміну від секретаріатів міжнародних організацій, чиновники всіх рівнів, які працюють у Комісії, мають незалежність при виконанні своїх обов'язків. Але, як свідчить практика, така незалежність дещо уявна. Річ у тому, що відбір та призначення кандидатів на вищі службові посади в Комісії перебуває у веденні тих інстанцій, які найбільше зацікавлені у впливі на Комісію, тобто урядів держав-членів. Те ж саме стосується і переобрання членів Комісії на новий термін. Відомі випадки, коли французький уряд відмовляв у призначенні членів Комісії, які, на його думку, не захищали достатньою мірою інтереси Франції. Це особливо стосується середньої ланки чиновників, яких поряд з корупцією часто звинувачують у лояльності до своїх держав.

Основні функції Комісії полягають у просуванні загальних інтересів Союзу і наданні відповідних ініціатив, спостереженні за реалізацію положень права ЄС під контролем Суду ЄС, виконанні бюджету і управлінні програмами, здійсненні координаційної, виконавчої та управлінської функції, представництві Союзу на міжнародній арені за виключенням СЗППБ, ініціюванні програм Союзу з метою досягнення міжінституційних угод (ст. 17.1 ДЄС).

Комісія виявляє загальні інтереси ЄС та ініціює ухвалення актів, які забезпечують подальший розвиток Союзу і поглиблення європейської інтеграції. При цьому преважна кількість актів інститутів Союзу може ухвалюватись тільки на пропозицію від Комісії (ст. 17.2 ДЄС). Це і є однією з її головних функцій. Комісія ініціює та готує переважну більшість пропозицій, з яких Європарламент та Рада приймають постанови, тобто є необхідним співавтором на стадіях нормотворчого процесу. Комісія може втручатися у законотворчий процес у межах ЄС на всіх його стадіях, щоб полегшити досягнення компромісу між Радою та Європарламентом. При цьому вона може змінювати свої пропозиції (ст. ДФЄС).

Водночас було б перебільшенням вважати, що без пропозицій Комісії Європарламент і Рада практично не можуть приймати постанови. Проти цього свідчать положення установчих договорів, які надають Європарламенту чи Раді таке право (ст. 92 ДФЄС). Більш того, у деяких випадках Комісія навіть зобов'язана готувати пропозиції для Ради (ст.241 ДФЄС).

Повноваження, надані Комісії державами-членами Євросоюзу, забезпечують їй активну роль у сфері контролю за належним виконанням положень установчих договорів, актів інститутів ЄС. У випадках порушень норм прав ЄС з боку держав-член