Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 4. Система актів інститутів Європейського Союзу

Головним змістом діяльності інститутів ЄС є прийняття постанов, передбачених в установчих документах.

Оскільки постанови інститутів ЄС мають різну юридичну силу, важливого значення набуває питання щодо форми акта, який приймається. В ЄС це питання вирішують самі інститути в межах наданої їм компетенції, рамки якої, як і у міжнародних міжурядових організаціях, обмежені передусім тими положеннями установчих документів, котрі формулюють цілі та завдання об'єднань. Зокрема, це ст. 21 ДЄС і ст. З ДФЄС. Однак у цих межах компетенція інститутів ЄС має не загальний, а спеціальний характер, тобто вона визначається у кожному конкретному випадку відповідними договірними приписами. Водночас не всі приписи чітко вказують на форму постанови, яку треба прийняти для їх реалізації. Відсутність вказівок на форму постанови передбачає прийняття будь-якої з передбачених договорами постанов (наприклад, статті 56,64 ДФЄС). Інші положення установчих договорів можуть передбачати вибір між кількома формами постанов. У такому разі ухвалюється одна із зазначених постанов.

Право ЄС не встановлює ієрархії постанов інститутів Союзу, ухвалених на основі положень установчих договорів. Дається лише їхній перелік, визначається їхня кваліфікація, спосіб ухвалення і застосування. Дорозуміла ієрархія існує переважно у випадках, коли постанова ухвалюється на основі базового акта з метою його виконання.

Згідно зі ст. 288 ДФЄС для здійснення своєї компетенції інститути Союзу приймають регламенти, директиви, рішення, рекомендації та висновки.

Регламенти Мають загальне застосування. Вони є обов'язковими в усіх своїх елементах і мають прямо застосовуватися в усіх державах-членах.

Загальне застосування регламенту означає, що його дія поширюється на не конкретизовану й необмежену кількість ситуацій та адресатів. Обов'язковість у всіх своїх елементах, тобто щодо цілі й форми та засобу, означає, що регламент має створювати такі самі права та обов'язки на підставі того ж тексту і стосовно всіх суб'єктів права.

Пряме застосування в державах-членах означає, що регламент повинен проникати у внутрішній правопорядок держав-членів без того, щоб для його введення в дію в цілому або ж окремих його положень вимагався внутрішній акт. У результаті цього регламенти мають слугувати інструментами уніфікації в рамках ЄС.

Більшість регламентів виступають актами уніфікації правил, які регулюють здійснення європейської інтеграції.

Як правило, ухвалення регламентів передбачено положеннями установчих договорів (зокрема, статті 24, 105, 118, 121.6 ДФЄС). Сферами регулювання за допомогою регламентів є недискримінація і громадянство Союзу, правила конкуренції, здійснення економічної, сільськогосподарської, транспортної, митної, торгівельної політики тощо.

Директиви Мають обов'язкову силу лише стосовно результату, котрий повинен бути досягнутий кожною державою-членом, якій вони адресовані. При цьому національні інстанції залишають за собою компетенцію щодо вибору форми та засобу здійснення положень директиви. Директиви зобов'язують держави-члени ввести у своє право однакові норми відповідно до вказівок, що закріплені в її тексті. Держави-члени самі вибирають форму акта, за допомогою якого приписи норм, що закріплені у директивах, вводяться у національні правові системи. В установчих документах часто вже визначені ті сфери, котрі повинні регулюватися за допомогою директив (зокрема, статті 23, 52, 53,59,115 ДФЄС). З положень зазначених статей випливає, що головне призначення директив - це гармонізація законодавств держав-членів у визначених установчими угодами сферах. Це, зокрема, усунення дискримінації на поселення, у сферах професійної діяльності, оподаткування тощо. Як правило, для досягнення цілей, встановлених директивами, вимагається внесення змін до внутрішнього законодавства. Тому директиви повинні включати вказівки щодо змісту таких змін, тобто завдяки цьому встановлювати відповідні обмеження стосовно форми та методу, хоча вони не можуть заходити так далеко, щоб повністю виключати свободу національних органів у цій сфері. Однак деталізація може бути значною. Про заходи з транспозиції (трансформації) положень директиви держави-члени повідомляють Комісію. У разі невиконання директиви до зазначеної у ній дати держави-члени можуть бути притягнуті до відповідальності. Відповідні санкції у формі грошових штрафів ухвалює Суд ЄС після звернення Комісії.

У подібних випадках фізичні і юридичні особи можуть звертатися з позовом проти державних установ до національних судів держав-членів.

Директиви підлягають повідомленню тим державам-членам, котрим вони адресовані, і набирають чинності з моменту такого повідомлення. Важливі директиви публікуються в "Офіційному віснику".

Рішення На відміну від регламентів, не мають загального застосування і зобов'язують лише тих, кому вони адресовані, а на відміну від директив є обов'язковими в усіх своїх елементах. Рішення часто є засобом реалізації інших актів інститутів ЄС і мають індивідуальний характер, тобто стосуються лише визначених випадків. Вони, зокрема, можуть визначати ті аспекти норм сімейного права з транскордонними наслідками, щодо яких допускається ухвалення актів згідно зі звичайною законодавчою процедурою (ст. 82.3 ДФЄС), дозволяти державам застосовувати запобіжні заходи або вилучати підприємства з-під дії положень про заборону картельної практики (ст. 101 ДФЄС), містити заходи, спрямовані на подолання труднощів у постачанні продуктів (ст. 122.1 ДФЄС), тощо. Виконання рішень може призводити до прийняття або скасування актів внутрішнього законодавства.

Рішення повідомляються адресатам (державам-членам або фізичним і юридичним особам) і набирають чинності з моменту такого повідомлення.

Ухвалення рішень передбачає співробітництво держав-членів у рамках, визначених ДЄС.

Рішення становлять єдиний обов'язковий акт у межах СЗППБ. Вони можуть визначати дії та позиції Союзу, а також порядок реалізації дій та позицій (ст. 25 ДЄС). Адресатами рішень виступають держави-члени та інститути Євросоюзу. Рішення не підлягають контролю з боку Суду ЄС.

У Договорі про Євросоюз немає положень, які б вказували на необхідність публікації актів, що приймаються у сфері СЗППБ в "Офіційному віснику Європейського Союзу", або про необхідність їх нотифікації, як це робиться у випадках з актами ЄС.

Рекомендації та висновки Рекомендації та висновки не мають обов'язкової сили.

Рекомендації спрямовані на те, щоб спонукати держави, яким вони адресовані, до дій, визначених цими актами. Рекомендації можуть ухвалюватися з метою реалізації приписів установчих документів або актів інститутів ЄС (ст. 292 ДФЄС).

Висновки являють собою викладення інститутами ЄС точки зору на отриманий запит. Практика ухвалення висновків пов'язана зі здійсненням окремих аспектів економічної політики (ст. 126 ДФЄС), грошової політики (ст. 144 ДФЄС), соціальної політики (ст. 156 ДФЄС) тощо. Після отримання висновків держави-члени або інститути Союзу не зобов'язані дотримуватись їх положень. Проте вони не можуть їх не враховувати у своїй діяльності.

Лісабонські договори закріпили кілька процедур, пов'язаних з різними варіантами узгоджень змісту постанов між органами Союзу.

Як правило, в процесі прийняття постанов задіяні Європарламент, Європейська рада, Рада, Комісія, а також в окремих випадках, передбачених установчими договорами, - Економічний і соціальний комітет, Комітет регіонів та Рахункова палата. Співпраця між Європарламентом, Радою і Комісією є основним двигуном в узгодженні остаточного змісту актів. На сучасному етапі інтеграції значно зросла роль Європарламенту при ухваленні більшості актів ЄС. Тому виглядає закономірним, що назва процедури залежить від ролі Європарламенту у виробленні постанов. Це законодавча (звичайна і спеціальна) і незаконодавча процедури, отримання згоди. Вибір процедури визначається положеннями установчих договорів.

Проте існують випадки, коли Європарламент не бере жодної участі у напрацюванні постанов. Вони стосуються процедур прийняття актів у сфері СЗППБ (ст. 31 ДЄС).

Звичайна законодавча процедура

Полягає в ухваленні регламенту, директиви чи рішення спільно Європарламентом і Радою на пропозицію від Комісії (ст. 294 ДФЄС). Йдеться про спільне ухвалення актів Європарламентом та Радою.

До сфер застосування звичайної законодавчої процедури належать: митне співробітництво (ст. 33 ДФЄС), свобода пересування працівників (ст. 48 ДФЄС), визначення правових основ адміністративних заходів стосовно пересування капіталів і платежів (ст. 75 ДФЄС), встановлення мінімальних правил з визначення кримінальних правопорушень (ст. 83.1 ДФЄС), визначення основ здійснення СТП (ст. 207 ДФЄС) тощо.

Спеціальна законодавча процедура

Передбачає ухвалення регламенту, директиви чи рішення спільно Європарламентом за участю Ради або Радою за участю Європарламенту (ст. 289.2 ДФЄС). Способи ухвалення постанов можуть бути різні і залежать від положень установчих договорів.

Більшість постанов із застосуванням спеціальної законодавчої процедури ухвалюється Радою після консультацій з Європарламентом. До них належать: розробка заходів з координації та співробітництва з метою забезпечення захисту громадян Союзу з боку дипломатичних і консульських установ держав-членів, розташованих на території третіх країн (ст. 23 ДФЄС), застосування принципів стосовно протидії зловживанню домінуючим становищем на внутрішньому ринку (ст. 103.1 ДФЄС), встановлення лінгвістичних режимів європейських правовстановлюючих документів (ст. 118 ДФЄС), заснування Комітету з питань зайнятості (ст. 150 ДФЄС) тощо.

Існують також сфери ухвалення постанов Європарламентом за згодою Ради або Радою за згодою Європарламенту. Йдеться про більш широке застосування процедури отримання згоди.

До сфер компетенції, в яких постанови ухвалюються Європарламентом за згодою Ради, належать: встановлення статусу і загальних умов здійснення функцій депутатами (ст. 223.2 ДФЄС), встановлення порядку здійснення права на розслідування (ст. 226 ДФЄС) тощо.

Випадками застосування процедури ухвалення постанов Радою за згодою Європарламенту є заснування Європейської прокуратури (ст. 86.1 ДФЄС), затвердження багаторічного фінансового рамочного плану (ст. 312.2 ДФЄС). Сюди також треба додати сферу укладання певних видів міжнародних договорів ЄС з третіми країнами (ст. 218.6 ДФЄС).

Законодавчі акти

Також можуть ухвалюватись за ініціативою групи держав-членів чи Європарламенту, за рекомендацією ЄЦБ чи за запитом Суду ЄС або ЄЦБ (ст. 289.4 ДФЄС).

Усі акти, ухвалені згідно з цими процедурами, стають законодавчими актами.

Поняття законодавчого акта поки що відсутнє у праві ЄС. Основна складність для визначення статусу законодавчого акта полягає в тому, що у праві ЄС немає ієрархії актів вторинного законодавства. І хоча існують певні критерії для кваліфікації законодавчих і незаконодавчих актів, вести мову про пріоритет одних актів вторинного законодавства щодо інших поки що не можна. Ані установчі договори, ані практика ЄС нічого про це не говорять.

У випадках, коли установчі договори не передбачають застосування законодавчих процедур, ухвалені акти не вважаються законодавчими.

Незаконодавчі акти

Бувають обов'язковими і рекомендаційними. Обов'язкові незаконодавчі акти виступають у формі регламентів, директив, рішень. їх можуть ухвалювати Європарламент і Рада, а також у передбачених установчими договорами випадках Комісія, ЄЦБ, Європейська рада.

Незаконодавчі акти ухвалюють стосовно застосування державами-членами обмежувальних заходів податкового характеру (ст. 65.4 ДФЄС), заборони дискримінації у транспортному сполученні всередині Союзу (ст. 95.3 ДФЄС), внесення змін до захисних заходів окремих держав-членів при виникненні труднощів у їх платіжному балансі (ст. 144 ДФЄС) тощо.

Лісабонські договори серед обов'язкових незаконодавчих актів виділяють делеговані і виконавчі.

Делегованими називаються акти Комісії, ухвалені з метою реалізації повноважень, делегованих законодавчим актом Європарламенту чи Ради. Делеговані акти мають загальну дію і спрямовані на внесення змін чи доповнень до окремих несуттєвих елементів законодавчого акта. Законодавчий акт визначає цілі, зміст, сферу дії та терміни делегування повноважень (ст. 290 ДФЄС). Формами делегованих актів можуть бути регламент, директива, рішення.

Виконавчі акти ухвалюються Комісією або Радою з метою створення однакових умов для виконання обов'язкових постанов Союзу. Рада діє тільки у випадках, належним чином обґрунтованих або передбачених статтями 24 та 26 ДЄС. Повноваження, необхідні для ухвалення виконавчого акта, визначає законодавчий акт.

Європарламент і Рада попередньо встановлюють загальні правила та принципи стосовно здійснення контролю з боку держав-членів за реалізацією Комісією виконавчих повноважень (ст. 291 ДФЄС). Такий контроль здійснюють спеціальні комітети. До них входять національні експерти. До ухвалення виконавчого акта Комісія має отримати висновки відповідного комітету. Залежно від процедури висновки комітетів можуть мати обов'язковий або рекомендаційний характер. Процес задіяння комітетів, сформованих з національних експертів, для контролю за змістом постанов Комісії називається комітологією.

Про належність постанови до делегованих чи виконавчих актів має бути зазначено в її заголовку.

До необов'язкових незаконодавчих актів належать рекомендації і висновки. Вони можуть стосуватися встановлення стратегічних орієнтирів для підготовки програм законодавчої і оперативної діяльності у сфері простору свободи, безпеки і правосуддя (ст. 68 ДФЄС), встановлення головних орієнтирів економічної політики держав-членів (ст. 121.1 ДФЄС), ухвалення заходів з подолання бюджетних дефіцитів окремими державами-членами (ст. 126.7 ДФЄС).

Законодавчі акти у формі регламентів, директив та рішень, незаконодавчі акти у формі регламентів і директив, адресатами яких є всі держави-члени, а також рішення, якщо вони не мають адресатів, публікуються у виданні "Офіційний вісник Європейського Союзу", що видається мовами всіх держав-членів. Акти набирають чинності з моменту, зазначеного в них самих, або ж, за відсутності такої вказівки, на двадцятий день після опублікування (ст. 297 ДФЄС).

В Євросоюзі склалася практика ухвалення інститутами і органами Союзу актів, які не передбачені положеннями установчих договорів про визначення видів постанов Союзу (ст. 25 ДЄС та ст. 288 ДФЄС). Однак деякі з них можуть згадуватися в установчих документах.

Європарламент і Рада можуть ухвалювати постанови у формі резолюцій, Комісія - у формі повідомлень, зелених книг, білих книг, кодексів поведінки тощо.

Серед допоміжних органів певні акти можуть ухвалювати Економічний і соціальний комітет, Комітет регіонів, Європейський омбудсмен, Європол, Євроюст тощо. Формами таких постанов є рішення, висновки, резолюції, декларації тощо.

Акти можуть ухвалювати й установи Союзу.

Усі такі акти мають переважно рекомендаційний характер. Виключеннями є внутрішні регламенти інститутів, органів, установ Союзу; акти ЄЦБ; міжінституційні угоди тощо.

Особлива процедура застосовується при ухваленні бюджету ЄС при вирішальній ролі Європарламенту в остаточному затвердженні документа в цілому (ст. 314 ДФЄС).